上海市改革城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增強(qiáng)基金可持續(xù)性

上海市改革城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)基金可持續(xù)性

一改革的背景和理念我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)建立29年了，該制度是我國(guó)在借鑒世界銀行和其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性建立起來的制度安排，對(duì)于保障退休職工的權(quán)益和國(guó)有企業(yè)改革的順利進(jìn)行都發(fā)揮了重要作用?；谖覈?guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的成就，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)授予中國(guó)政府“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”。但由于這是一項(xiàng)新的探索，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難免出現(xiàn)一些問題，需要深入研究，不斷完善。尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金平衡問題，更需密切關(guān)注?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)的平衡。在中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處在省級(jí)統(tǒng)籌的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡分為省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的平衡和全國(guó)的平衡，在二者之間，具有實(shí)質(zhì)意義的是省級(jí)平衡。據(jù)2016年8月人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》顯示，有6個(gè)省份2015年養(yǎng)老金收不抵支。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的地區(qū)不意味著永遠(yuǎn)能平衡，未來也有可能收不抵支。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡是制度穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行的保證，收支不平衡將會(huì)造成人們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的不信任，也會(huì)給財(cái)政帶來巨大壓力。因此，處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金失衡問題成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心問題。在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中發(fā)揮保底作用的是基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡問題中的關(guān)鍵點(diǎn)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡，特別是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的實(shí)質(zhì)是養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有收入能夠滿足所有支出的需要。在基金積累制下，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入和養(yǎng)老金支出之間存在較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，受利率、工資變化率、消費(fèi)水平變化、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、人口死亡率的影響非常巨大，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在沒有外部注資的情況下較難自動(dòng)保持靜態(tài)的收支平衡。需要運(yùn)用動(dòng)態(tài)平衡的觀點(diǎn)看待養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡問題。目前在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡問題上比較流行的觀點(diǎn)是大量動(dòng)用外部力量達(dá)到基金平衡的效果，主張用財(cái)政補(bǔ)貼、變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)來補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的不足，這種依靠外部力量保持平衡的做法只是短期的，會(huì)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理者失去使基金保值增值的動(dòng)力，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)一直處于失衡狀態(tài)，導(dǎo)致政府苦不堪言。主張?jiān)O(shè)立財(cái)政社會(huì)保障預(yù)算的觀點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡和財(cái)政捆綁在一起，這將會(huì)使得人們忽視養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自身的平衡，而把希望寄托在財(cái)政身上，最終導(dǎo)致財(cái)政破產(chǎn)。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度系統(tǒng)內(nèi)自身的收支平衡才是該制度健康平穩(wěn)發(fā)展的保證。我們要重新思考政府對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的兜底作用，建立政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有限責(zé)任。二上海市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況（一）上海市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入情況1.繳費(fèi)收入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入由繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率和繳費(fèi)人數(shù)確定。這三個(gè)因素中任何一個(gè)因素都對(duì)繳費(fèi)收入有影響。繳費(fèi)基數(shù)隨社會(huì)平均工資的變化而變化，繳費(fèi)率一般保持穩(wěn)定水平。近年來對(duì)上海養(yǎng)老保險(xiǎn)基金影響最大的因素是繳費(fèi)人數(shù)的變化。（1）個(gè)人賬戶的基金收入由于職工個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)為社會(huì)平均工資的60%～300%，所以社會(huì)平均工資的變化對(duì)繳費(fèi)基數(shù)的影響最大。社會(huì)平均工資的增幅決定了繳費(fèi)基數(shù)的增幅。如果繳費(fèi)基數(shù)的增速超過養(yǎng)老金的增速，將會(huì)緩解養(yǎng)老金的支付壓力。從理論上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)數(shù)額有一個(gè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和個(gè)人生活最佳影響的合理值。養(yǎng)老金的支付也有一個(gè)對(duì)個(gè)人生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)最佳影響的合理值。所以繳費(fèi)數(shù)額不是越高越好，養(yǎng)老金支付也不是越低越好。最低繳費(fèi)基數(shù)隨著社會(huì)平均工資的上漲而上漲。對(duì)于收入低于社會(huì)平均工資的群體而言，如果他們的工資增長(zhǎng)率低于社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率，他們的個(gè)人繳費(fèi)數(shù)量占工資總額的比重將上升，現(xiàn)期可用于消費(fèi)的收入將減少，而低收入者的恩格爾系數(shù)較高，繳費(fèi)基數(shù)的增加將直接影響他們的生活質(zhì)量。對(duì)于收入高于社會(huì)平均工資3倍的人群，如果他們的工資增長(zhǎng)率超過社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)率，他們的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕，這造成了窮者社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重、富者相對(duì)較輕的現(xiàn)象。表12007～2015年個(gè)人賬戶資金情況按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，個(gè)人賬戶全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，即職工個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶。如果用上年社會(huì)平均工資的60%作為最低繳費(fèi)基數(shù)，8%作為個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)率，我們可以計(jì)算出全體參保人每年最低繳費(fèi)數(shù)額，與每年的個(gè)人賬戶累計(jì)積累額相比，我們發(fā)現(xiàn)2007～2015年，多數(shù)年份個(gè)人賬戶資金累計(jì)積累額都低于年度最低應(yīng)該征收的個(gè)人繳費(fèi)額，而且自2010年以來，差距持續(xù)擴(kuò)大。尤其難以理解的是，2011年有332.09萬農(nóng)民工群體新加入制度中來，使基金總體收支狀況在2012年扭虧為盈，可是這一年個(gè)人賬戶累計(jì)積累額與最低繳費(fèi)額的差距突然增大。到2015年，累計(jì)積累額居然比最低應(yīng)征數(shù)額少158.06億元。說明個(gè)人賬戶資金存在嚴(yán)重的空賬問題，漏繳現(xiàn)象可能也比較嚴(yán)重（見表1）。（2）社會(huì)統(tǒng)籌基金收入情況對(duì)于單位繳費(fèi)而言，是按照單位工資總額的固定比例21%來繳納的，它構(gòu)成了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金的主要來源，是決定社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金凈流入和凈流出平衡的關(guān)鍵因素。2007～2015年，參保職工總?cè)藬?shù)由483.83萬人增長(zhǎng)到2015年的933.59萬人。特別是2011年把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入大幅上升?；鹫骼U收入由2007年的502.38億元增加到了2015年的1614.71億元，增加了2倍多。如果把全部養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額平均到每位職工身上，則可算出每月人均分?jǐn)傤~。由表2可以看出，2015年單位為每位職工每月平均繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)1441.31元，占社會(huì)平均工資的比例高達(dá)20%以上。人均繳費(fèi)基數(shù)總體上呈上升趨勢(shì)，平均而言，人均繳費(fèi)基數(shù)是社會(huì)平均工資的1.21倍。2007～2015年，除2011年新增農(nóng)民工導(dǎo)致繳費(fèi)數(shù)量和繳費(fèi)基數(shù)降低外，其他年份繳費(fèi)基數(shù)都大于社會(huì)平均工資。個(gè)體工商戶是按照社會(huì)平均工資作為繳費(fèi)基數(shù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的，因此，相對(duì)于個(gè)體工商戶而言，職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得到了更好的保護(hù)（見表2）。表22007～2015年上海市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)基數(shù)與平均工資的比例上海市從2016年1月1日起，降低企業(yè)單位繳費(fèi)費(fèi)率，養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)費(fèi)率從21%降到20%。五項(xiàng)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)費(fèi)率下降2.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)2016年全年可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)約135億元。[1]根據(jù)這一數(shù)據(jù)可以推算上海市全年企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)為5400億元，按照20%的新費(fèi)率水平，2016年全年企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入總額為1080億元。農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的貢獻(xiàn)較大。2011年開始把外來農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老基金收入大幅上漲，改善了上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金連年收不抵支的情況，開始出現(xiàn)大量盈余。2011年基金征繳收入增幅達(dá)28.43%，2012年更高達(dá)33.95%（見表3）。2011～2015年，上海市參保職工人數(shù)的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于基金征繳收入的增幅，說明基金增幅的大部分來自農(nóng)民工的貢獻(xiàn)（見圖1）。從平均繳費(fèi)額來看，2011～2015年，農(nóng)民工群體的繳費(fèi)數(shù)額也占到基金征繳收入的1/3（見表4）。表32007～2015年農(nóng)民工對(duì)上海市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的貢獻(xiàn)情況圖12007～2015年上海本市參保職工人數(shù)增幅和基金征繳收入增幅表42011～2015年農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額2.財(cái)政補(bǔ)貼2007～2010年，上海市財(cái)政對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼數(shù)額連續(xù)遞增，2010年達(dá)到峰值107.43億元（見圖2）。財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額受養(yǎng)老金收支缺口的影響，2007～2010年，隨著基本養(yǎng)老金收支缺口的大幅增加，市財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額也連年攀升。2010年的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額是2007年的2倍多，給地方財(cái)政帶來極大的壓力。2011年后，由于吸納了外來農(nóng)民工參保，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入迅速增加，養(yǎng)老金缺口大幅下降，到2012年，收支相抵后的盈余已經(jīng)達(dá)到152.83億元，所以從2013年開始，財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助數(shù)額驟降，由上一年的83.59億元降低4億元（見表5）。圖22007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼收入變化趨勢(shì)表52007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)收入結(jié)構(gòu)3.其他收入其他收入主要指投資收益。2007～2010年，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，沒有余額進(jìn)行投資，也就沒有投資收益。從2011年開始，基金有了盈余，2014年其他收入達(dá)到40.74億元（見表5）。（二）上海市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出情況2007～2015年，離退休、退職人員養(yǎng)老金支出總額從488.46億元增加到1455.27億元，9年間增長(zhǎng)了近2倍。人均月養(yǎng)老金從1312元增加到3315元。上海人均月養(yǎng)老金替代率從45%增加到56%（見表6）。上海養(yǎng)老金替代率的變化趨勢(shì)和全國(guó)相反。雖然養(yǎng)老金的支出增加了，但是由于農(nóng)民工的加入，從2011年開始，制度內(nèi)老年撫養(yǎng)比下降到0.4，并在“十二五”期間一直保持這一低水平（見表7）。表62007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)離退休、退職人員待遇表72007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)老年撫養(yǎng)比養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出總額減去離退休、退職人員養(yǎng)老金可得到其他支出，2007～2015年，其他支出平均是29.75億元（見表8）。表82007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)其他支出（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平衡1.個(gè)人賬戶的資金缺口由于1993～1995年的上海社保數(shù)據(jù)難以獲得，本文從1996年開始分析個(gè)人賬戶資金的歷年累積額。如果以社會(huì)平均工資的60%作為個(gè)人繳費(fèi)的最低基數(shù)，可以計(jì)算出全體參保人員按最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納的年度養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額和歷年累計(jì)累積額。[2]2007年之前的個(gè)人賬戶實(shí)際積累額數(shù)據(jù)沒有公布，所以本文從2007年開始對(duì)比實(shí)際累積額與應(yīng)該累積額的差距。2007～2015年，二者之間的差額每年都是負(fù)數(shù)，而且兩者差異逐年擴(kuò)大。2015年兩者差異額近1900億元（見表10）。表91996～2015年上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶累計(jì)積累額表102007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶資金缺口表102007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶資金缺口-續(xù)表以社會(huì)平均工資的300%作為個(gè)人繳費(fèi)的最高基數(shù)，以社會(huì)平均工資的60%作為個(gè)人繳費(fèi)的最低基數(shù)，取二者的中間值作為繳費(fèi)基數(shù)的中位數(shù)，可以計(jì)算出以中位數(shù)為基準(zhǔn)的年度個(gè)人繳費(fèi)數(shù)額和積累額?？梢钥闯觯w參保人每年繳費(fèi)額都是現(xiàn)有個(gè)人賬戶資金累計(jì)積累額的數(shù)倍（見表11）。每年繳費(fèi)累積額與現(xiàn)有個(gè)人賬戶資金累計(jì)積累額的差距更大，到2015年，兩者之間的差距高達(dá)5960.52億元，如表12所示。無論從最低繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算，還是以中位數(shù)計(jì)算，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金累計(jì)積累額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于應(yīng)該擁有的積累額，說明個(gè)人賬戶資金的缺口相當(dāng)大。表111996～2015年上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中位數(shù)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶累計(jì)積累額表111996～2015年上海市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中位數(shù)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶累計(jì)積累額-續(xù)表表122007～2015年上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)中位數(shù)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人賬戶資金缺口2.養(yǎng)老基金總體平衡情況基金平衡有三種，一是凈收入與凈支出的平衡，二是毛收入與毛支出的平衡，三是凈收入與毛支出的平衡。目前官方公布的收支缺口是第三種，即征繳收入與基金支出的差額。2007～2011年，收支都存在巨大缺口。尤以2010年為甚，收支缺口高達(dá)103.54億元（見表5）。但是如果采用第一種方法計(jì)算，結(jié)果沒有這么嚴(yán)重。按照凈收入和凈支出的平衡法，重新測(cè)算后的收支缺口比按第三種方法低很多。以2011年為例，按照第一種方法計(jì)算的收支缺口只有3.54億元，如表13所示，而按照第三種方法計(jì)算收支缺口卻高達(dá)35.06億元。但是在本文中沒有把基金的投資收益放進(jìn)收入中，如果包含投資收益，收支缺口將會(huì)進(jìn)一步縮小。表13凈收入和凈支出平衡法下的上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口（2007～2015年）按照第二種方法計(jì)算養(yǎng)老金收支平衡，則應(yīng)包含財(cái)政補(bǔ)貼，這一計(jì)算方法沒有太多政策價(jià)值。因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼是按照缺口發(fā)放的。按照第二種方法計(jì)算2007～2015年每年都有收支余額。但是2011年后，由于參保人群的擴(kuò)大，收支余額迅速增加。按照第一種方法計(jì)算收支缺口，反映了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先要保證自身平衡。按照第二種方法計(jì)算收支缺口，則把各類收入和支出混合在一起，無法解決基金收入和支出的結(jié)構(gòu)性問題，造成過度依賴財(cái)政的局面。采用第三種方法，暗含了養(yǎng)老基金的管理費(fèi)用支出也由征繳收入支付，會(huì)人為地?cái)U(kuò)大基金收支缺口的問題?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)，管理費(fèi)用可由財(cái)政承擔(dān)，征繳收入全部用于養(yǎng)老金支付。如果這樣，則可以把財(cái)政的責(zé)任限定在一定范圍內(nèi)。所以在計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口時(shí)，筆者主張用凈收入和凈支出平衡法。表14毛收入和毛支出平衡法下的上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口（2007～2015年）三完善上海市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策建議（一）要設(shè)法解決個(gè)人賬戶資金空缺問題截至2015年，個(gè)人賬戶資金累計(jì)積累額是135.07億元，按照最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全體參保人個(gè)人繳費(fèi)累積額應(yīng)該達(dá)到2031.87億元，空賬規(guī)模達(dá)到1896.80億元。如果按照中位數(shù)方法計(jì)算，全體參保人個(gè)人繳費(fèi)累積額應(yīng)該達(dá)到6095.59億元，空賬規(guī)模達(dá)到5960.52億元?？召~規(guī)模約為賬戶實(shí)有資金的44倍。未來這筆資金都要支付給參保的退休人員。而上海市2015年全年一般公共預(yù)算收入是5519.50億元，尚不足以支付個(gè)人賬戶空賬。由此可見，如果空賬問題處理不好，未來將會(huì)給政府帶來巨大的壓力，產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，引起人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不信任。要控制個(gè)人賬戶空賬的增長(zhǎng)，逐步減少之前的空賬。個(gè)人新繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，現(xiàn)有老年人退休金的發(fā)放全部來自社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，統(tǒng)籌賬戶不夠支付的，由財(cái)政出資。從目前社會(huì)統(tǒng)籌基金的數(shù)據(jù)來看，統(tǒng)籌基金足以支付