中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀、問題及對策

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀、問題及對策

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家的基本保險，是政府的一項重要社會政策，是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是民政工作新的生長點。在國務(wù)院的重視下，在部黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，在各級政府和廣大農(nóng)民的支持下，在各級民政部門和全體農(nóng)保干部的努力下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作取得了長足的發(fā)展，取得了明顯的成績。一、開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的必要性和緊迫性黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村開始實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。原來人民公社時期的統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動的集體經(jīng)濟形式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐患乙粦舴稚⒔?jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本格局，農(nóng)村經(jīng)濟逐步市場化，原依附于集體經(jīng)濟的社會保障體系趨于瓦解。農(nóng)民在經(jīng)濟體制改革中得到實惠的同時，也增加了生產(chǎn)和生活的風(fēng)險。隨著改革開放的深入發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村經(jīng)濟正由單一農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向以工業(yè)為主體的農(nóng)、工、商一體化經(jīng)濟方向發(fā)展。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變加速了城市化的發(fā)展，必然帶來生產(chǎn)要素（即勞動力和土地）向城市和工商業(yè)轉(zhuǎn)移。一方面農(nóng)民對耕地的人均占有日益減少；另一方面，耕地的可比產(chǎn)值越來越低，因此，土地對農(nóng)民養(yǎng)老的保障功能逐漸降低。由于計劃生育基本國策的實施，人口老齡化和家庭小型化的速度加快，根據(jù)預(yù)測，2000年我國老年人口的比重將達到10.71%，成為老年型國家。我國人口老齡化發(fā)展有兩個明顯的特點：一是老年人口基數(shù)大，老齡化速度快。1996年，我國60歲以上的老人為1.2億，到2040年預(yù)計為3.8億；二是人口老齡化是在經(jīng)濟發(fā)展比較落后的情況下來臨的，龐大的老年群體將對社會構(gòu)成很大的壓力和影響，使我國面臨比其他國家更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這個問題在農(nóng)村更為突出。首先，我國大多數(shù)老人在農(nóng)村，“421”結(jié)構(gòu)的家庭將普遍形成；其次，為了占有宅基地，子女一結(jié)婚就蓋房分家，其家庭小型化的速度比城市還快，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能逐漸弱化?，F(xiàn)在農(nóng)村五保老人的供養(yǎng)主要是靠村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決，集中供養(yǎng)還要由財政和集體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)其敬老院的基建和服務(wù)人員的工資等。從各地情況看，農(nóng)民已經(jīng)感到負(fù)擔(dān)較重，財政和集體經(jīng)濟也很難增加撥款，但人口老齡化和老年貧困化必將出現(xiàn)越來越多的五保老人，農(nóng)民、集體和財政將越來越不堪重負(fù)。綜上所述，老人、養(yǎng)老、安老將是中國最大的社會問題之一。農(nóng)民的傳統(tǒng)習(xí)慣是養(yǎng)兒防老，計劃生育只強調(diào)少生，卻把養(yǎng)老推向社會，有人形象的比喻計劃生育是“半截子工程”，這是農(nóng)民抵觸情緒大，計劃生育工作難做的主要原因。因此，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的問題已經(jīng)越來越緊迫地擺在我們面前。如果現(xiàn)在不著手建立這項制度，我們將很難度過老齡化高峰（國外的經(jīng)驗是在老齡化高峰前2030年必須建立養(yǎng)老保險制度），將會重蹈50年代忽視人口控制工作的覆轍。實踐證明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險深受基層干部和廣大農(nóng)民歡迎，基層干部反映，養(yǎng)老保險可以正確引導(dǎo)農(nóng)民消費，防止農(nóng)民奔小康的過程中吃光用盡；有利于緩和家庭、社會矛盾和精神文明建設(shè)，不但造福當(dāng)代，而且造福子孫后代。廣大農(nóng)民反映，養(yǎng)老保險是最好的孝順兒，是沒有圍墻的養(yǎng)老院，家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后為農(nóng)民辦的第三件大好事。總而言之，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國社會發(fā)展的客觀要求，是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的有效途徑，將有力推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和計劃生育基本國策的貫徹實施，對于調(diào)節(jié)收入分配、縮小城鄉(xiāng)差別、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式選擇和主要特點世界各國社會養(yǎng)老保險可分為以下四種模式：一是現(xiàn)收現(xiàn)付社會統(tǒng)籌制模式。這種模式的主要內(nèi)容是，以支定收，不留積累，由在職一代人負(fù)擔(dān)退休一代人的養(yǎng)老費用，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)實行轉(zhuǎn)移支付。其主要特點是社會互濟性強，基金不受通貨膨脹和利率波動影響。這種模式首創(chuàng)歐洲國家，后為各國普遍采用，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險開始也是采取這種模式。但這種模式不能適應(yīng)老齡化的到來，隨著退休人員占在職人員比例不斷提高，社會福利過度消費，社會保險開始出現(xiàn)收不抵支、入不敷出的問題，只有靠提高繳費率來維持。這種狀況，導(dǎo)致財政收支惡化，經(jīng)濟效率低下，企業(yè)競爭能力下降。二是社會統(tǒng)籌部分基金積累模式。這是在社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上建立部分基金積累，一方面對已退休人員的養(yǎng)老金繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付；另一方面為應(yīng)付退休高峰期預(yù)籌部分積累基金，實行以支定收，略有節(jié)余、留有部分積累。但實踐證明，在社會統(tǒng)籌制母體內(nèi)建立積累基金，在資金運營管理沒有保證的情況下，這種制度難以維繼，在國際上尚無成功的先例。如美國的保險節(jié)余資金被政府用來沖抵財政赤字，未能通過基金積累為將來支付退休金提供資金準(zhǔn)備。三是個人帳戶基金積累制模式。其主要特點是將自我保障融入社會保險，激勵作用強，透明度高，有利于監(jiān)督管理，能夠為個人提供長遠(yuǎn)保障。這種模式，可以籌措足夠的基金，渡過老齡化高峰，不存在支付危機和轉(zhuǎn)移支付帶來的社會矛盾，而且為國家提供了大量建設(shè)資金。亞洲一些發(fā)展中國家已將這種模式作為國家法定的基本保險制度。這種模式的缺陷是，互濟性差，管理復(fù)雜，同時面臨通貨膨脹的風(fēng)險。四是社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合部分基金積累制模式。這種模式由于建立了個人帳戶，具有激勵和監(jiān)督機制，同時又保留了社會統(tǒng)籌互濟的優(yōu)點，實際上是自我保障與社會互濟、效率與公平的有效結(jié)合。因此，它既是現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的過渡模式，也是一種新型的籌資模式。目前南美多數(shù)國家采用這種模式，并引起世界各國的普遍關(guān)注。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革也是選用的這個模式。根據(jù)國家“七、五”計劃關(guān)于建立社會保障制度雛形的要求和國務(wù)院關(guān)于以民政部為主，進行農(nóng)村社會保障制度探索和試點的指示，參照國外社會養(yǎng)老保險的做法，我部從1986年就開始進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索和試點。截止1989年6月底，全國開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有19個，縣（市、區(qū)、旗）有190個，有800多個鄉(xiāng)、8000多個村建立了農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，參加保險人數(shù)近90萬，共籌集基金4095.9萬元，已有21.6萬多人享受了養(yǎng)老金。各地試點不搞統(tǒng)一模式，大體分為幾類。一是按項目多寡，分為綜合試點型和單獨試點型。前者把養(yǎng)老保險納入鄉(xiāng)村社會保障整體方案，統(tǒng)一籌集資金，統(tǒng)一管理，分項兌現(xiàn)；后者是單獨開展養(yǎng)老保險試點，單項設(shè)計方案，單項集資，專帳管理，單項兌現(xiàn)。各地試點大部分屬于前者，占總數(shù)的70%以上。綜合型雖然有利于整個保障體系的建設(shè)，但養(yǎng)老基金往往被擠占挪用，不符合養(yǎng)老保險應(yīng)分業(yè)管理的原則。二是按投保者工作性質(zhì)，分為務(wù)工、務(wù)農(nóng)和工農(nóng)一體化三類，前兩類或只搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險，或只搞務(wù)農(nóng)農(nóng)民的養(yǎng)老保險，后一類則采取以工補農(nóng)的辦法，務(wù)工務(wù)農(nóng)一并實行養(yǎng)老保險。試點中后一類較多，占90%以上。農(nóng)民務(wù)工人員多數(shù)是不穩(wěn)定的，實行統(tǒng)一制度有利于農(nóng)村勞動力的流動。三是按籌資方式，分為現(xiàn)收現(xiàn)付與預(yù)先積累相結(jié)合三種。前者是按年收費，以支定收；次者為勞動時期將投費逐年積累，退休時按月領(lǐng)??；后者是將所收保費按計劃預(yù)先積累一部分，其余部分現(xiàn)收現(xiàn)付。試點絕大部分屬于后者，占總數(shù)的90%。這種模式雖然較為理想，但在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還不具備統(tǒng)籌的條件，農(nóng)民害怕一平二調(diào)，責(zé)、權(quán)、利不明確，影響農(nóng)民投保的積極性。四是按社區(qū)層次，分為村級社區(qū)型、鄉(xiāng)級社區(qū)型和縣級社區(qū)型三種，試點中村級社區(qū)型居多，占總數(shù)的90%以上。這種類型好處是簡單易行，但問題是不利于基金的管理運營，不但效率低，而且風(fēng)險大?？偨Y(jié)三年多的探索和試點工作，借鑒國外的經(jīng)驗和教訓(xùn)，根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，民政部于1992年制定了《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在實踐中不斷補充完善，其主要特點是。①個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，從而明確個人、集體；國家的責(zé)任和關(guān)系，突出了以自我保障為主的原則。②實行個人帳戶基金積累制，個人交納和集體補助的保費全部記在個人名下，屬于個人所有；養(yǎng)老金領(lǐng)取的多少取決于個人、集體繳費多少和積累時間長短。這種模式體現(xiàn)了公平與效率相結(jié)合、權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)的原則。③采取低標(biāo)準(zhǔn)、低起步、多檔次、多種繳費方式。繳費標(biāo)準(zhǔn)從每月2元起步，多種繳費檔次；繳費方式可按檔逐年繳費，也可豐年多交、欠年少交、災(zāi)年不交，還可一次性交費；繳費年齡一般為20～60歲，自愿提前或推遲者也可允許。這種方式可操作性強，與我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會保障水平相適應(yīng)。④農(nóng)村各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。凡是農(nóng)村戶籍的各類從業(yè)人員，無論做工、經(jīng)商、辦學(xué)，都是離土不離鄉(xiāng)，對他們統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度，有利于農(nóng)村勞動力的流動和農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。⑤堅持政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的工作方法，在農(nóng)民溫飽問題基本解決、基層組織比較健全的地方，積極開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作。由于我國是發(fā)展中國家，不能盲目照搬發(fā)達國家社會養(yǎng)老保險模式，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)展中國家的經(jīng)驗，建立與我國國情國力相符的社會養(yǎng)老保險制度。又由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差別還將長期存在，因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式和工作方法既有別于外國，又不同于城市。這符合鄧小平初級階段的理論，也適應(yīng)我國處于兩個轉(zhuǎn)變的歷史時期。李鵬總理、李貴鮮等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志充分肯定了“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機制好，不給國家背包袱”；吳敬璉等著名專家高度評價“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式是可行的，方向是正確的”。三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的進展情況和主要問題根據(jù)國務(wù)院第111次總理會議和國務(wù)院國發(fā)[1991]33號文件關(guān)于“農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部負(fù)責(zé)”的決定，我部在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、探索經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，研究制定改革方案并組織實施。近七年來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段為試點階段。經(jīng)報請國務(wù)院批準(zhǔn)，我部于1991年開始在山東煙臺進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革試點。試點取得成功之后，又在各省進行試點，取得了經(jīng)驗，制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，設(shè)計了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險操作規(guī)程和各種單、證、表、卡，提出了個人帳戶和資金管理的基本要求，保證了擴大試點工作的順利進行，為今后的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。第二階段為發(fā)展階段。1992年12月，張家港會議全面總結(jié)了試點經(jīng)驗，要求在有條件的地區(qū)全面推開。各級民政部門都把這項工作作為農(nóng)村社會保障的骨干工程。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，民政部先后制定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財務(wù)會計制度、保險編號辦法、養(yǎng)老金計發(fā)辦法、繳費和給付階段的標(biāo)準(zhǔn)單證和操作流程。在組織建設(shè)方面，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1993年民政部正式成立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險司，同時根據(jù)政事分開的原則，成立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)中心，并要求各級成立相應(yīng)的機構(gòu)，配備有關(guān)專業(yè)人員，還分層次進行崗前和在職培訓(xùn)。在此期間，民政部和一些開展較早的地區(qū)進行計算機管理系統(tǒng)的研制和試點。這一階段的工作，開創(chuàng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的局面，形成了一定的規(guī)模，同時也確定了管理工作的基本內(nèi)容。第三階段為管理階段。1995年10月，杭州會議在充分肯定前一階段發(fā)展的大好形勢的同時，也冷靜分析了一些地方重發(fā)展輕管理的問題，提出“加強管理，穩(wěn)步發(fā)展”的方針。會后，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》，這是國務(wù)院對這項工作的肯定、支持和鼓勵，也為今后的工作指明了方向。在這一階段，我們認(rèn)真處理好發(fā)展和管理的辯證關(guān)系，以管理為生命，以管理促發(fā)展。在此期間，民政部印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風(fēng)險管理的通知》和《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理工作規(guī)程》，連續(xù)兩年開展基金財務(wù)大檢查，1997年10月又在煙臺召開管理工作現(xiàn)場會，在總結(jié)交流各級管理經(jīng)驗的同時，重點推廣煙臺的管理經(jīng)驗，并提出1998年為管理年，要求每個省、自治區(qū)、直轄市都建立一批規(guī)范化管理示范縣（市、區(qū)、旗），把規(guī)范化管理提高到一個新的水平。經(jīng)過近七年的努力，截止1997年底，全國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、近2000個縣（市、區(qū)、旗）開展工作，有8200多萬農(nóng)村人口參加養(yǎng)老保險，積累基金130多億元，已有40多萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，97年全年支付養(yǎng)老金2億元。除西藏和社會保險統(tǒng)管的廣東（不含深圳市）吉林外，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及地（州、市、盟）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都成立了專門的機構(gòu)，配備了專職人員，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立了兼職的管理員或代辦員，初步形成部、省、地、縣、鄉(xiāng)、村六級工作和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了3萬多人的專職隊伍和數(shù)十萬人的兼職隊伍。有26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府制定了關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的行政法規(guī)或下發(fā)了專門文件，省以下各級政府也頒發(fā)了有關(guān)規(guī)定和文件。經(jīng)過幾年的實踐，完善了基本方案、籌資模式與個人帳戶理論，研究了基金的管理體制和運營方式，加強了內(nèi)部管理和內(nèi)外監(jiān)督，使這項工作逐步朝著制度化、規(guī)范化的方向健康發(fā)展。全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作總結(jié)的情況是好的。應(yīng)該說，經(jīng)過幾年的實踐，對要不要搞、能不能搞好的問題已經(jīng)基本解決，但怎么搞的問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決：一是認(rèn)識方面的問題。由于我們對各級領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和全社會宣傳力度不夠，相當(dāng)一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對老齡化問題的嚴(yán)重性和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的必要性、緊迫性缺乏足夠的認(rèn)識，沒有把這項工作列入黨委、政府的重要議事日程。有的認(rèn)為農(nóng)村依靠家庭養(yǎng)老，條件好的可搞商業(yè)保險，不必搞社會養(yǎng)老保險；有的把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)相提并論，將這項工作列為“減負(fù)”內(nèi)容和“搭車收費”項目加以制止，致使基層農(nóng)保干部無所適從，不敢放手工作。二是管理方面的問題。近兩年，我部雖然在加強規(guī)范化管理方面取得了一定的成效，但當(dāng)前還存在一些不可忽視的問題。①工作關(guān)系不順。有的地方隨意改變農(nóng)村社會養(yǎng)老保險領(lǐng)導(dǎo)體制，有的黨政部門與商業(yè)保險公司合作開展村干部、民辦教師、計劃生育養(yǎng)老保險，干擾了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作；②分類指導(dǎo)不力。有許多具備開展這項工作條件的地區(qū)，甚至是很富裕的地區(qū)，因片面強調(diào)農(nóng)民自愿不能發(fā)揮政府職能而形成自流；③機構(gòu)隊伍不適應(yīng)。由于機構(gòu)、編制不落實，難以建立一支知識結(jié)構(gòu)合理、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專業(yè)隊伍；④免稅政策不落實，國家政策扶持不到位；⑤法制建設(shè)滯后，使這項涉及九億農(nóng)民養(yǎng)老的宏大事業(yè)無法可依。三是基金方面的問題。當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金只限于存銀行、買國債，投資面窄、收益低、難于保值增值。首先銀行方面，銀行長期來是負(fù)利率，難以抵御通貨膨脹的風(fēng)險。去年雖是正利率，但與市場利率存在很大的利差；近年來銀行進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，銀行貨幣職能不適于養(yǎng)老基金這樣的長期投資；銀行不良貸款和帳外業(yè)務(wù)已經(jīng)導(dǎo)致銀行潛在虧損，不少基層銀行已經(jīng)出現(xiàn)了基金到期不能及時兌付或調(diào)出的情況。其次國債方面，國債利率因受銀行管制利率的制約，兩者相差無幾；財政向社會保險基金發(fā)行的特種債券，不但不保值，而且低于普通國債利率；原來購買國債的渠道、方式因受條件、時間等方面的限制，與國債發(fā)展變化的情況不相適應(yīng)。第三財政方面，財政部門要求將這項基金作為預(yù)算外資金納入財政專戶管理，而財政部門沒有運營資金的職能，也只能存銀行或買國債，不但不能保值增值，反而多了一個環(huán)節(jié)，增加了管理成本；由于這項基金目前基本在縣級管理，如果納入同級財政，很有可能為財政吃緊的地方補赤字、發(fā)工資、搞建設(shè)提供方便。此外，基金在縣級管理，層次低、空間小、收益差、風(fēng)險大、不易管理和監(jiān)督。四是體制方面的問題。當(dāng)前工作中之所以出現(xiàn)這么多的困難和問題，深層次的問題是體制不適應(yīng)。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險，具有社會保險的職能和地位，又部分引進了市場化的機制和做法，符合世界社會保險改革的趨勢，同時也與我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時期，這種模式與現(xiàn)有的國家宏觀管理體制發(fā)生碰撞。財政部門認(rèn)為，凡是社會保障，財政都要承擔(dān)責(zé)任，不論其基金性質(zhì)，都要納入財政專戶管理；人民銀行認(rèn)為，凡是強調(diào)自愿的都屬商業(yè)保險，不能由政府部門管理；更為重要的是我們本身沒有建立起與保險模式相適應(yīng)的管理體制，政事之間職能不分，責(zé)任不明；部門之間關(guān)系不順，相互摯肘；上下之間條塊分割，宏觀失控；監(jiān)（督）經(jīng)（辦）之間制約無措，監(jiān)管無力等，嚴(yán)重滯礙著這項事業(yè)的深入發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項全面創(chuàng)新的事業(yè)，既沒有可遵循的模式，也沒有可借鑒的經(jīng)驗，因此，出現(xiàn)一些困難和問題是難以避免的?？偟膩砜矗壳按嬖诘睦щy和問題是前進中的困難和問題，只要引起重視，認(rèn)真研究，是可以解決的。四、抓住機遇，堅持改革，建設(shè)具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度黨的十五大提出，高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)。同時還提出“2010年建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制”，堅持計劃生育的基本國策”，“要重視老齡化問題”，“社會主義初級階段要正確引導(dǎo)農(nóng)民合理消費，提高農(nóng)民生活質(zhì)量、維護農(nóng)民根本利益”。十五大之后，黨中央、國務(wù)院又召開了金融工作會議，提出整頓金融秩序、改革金融體制，防范金融風(fēng)險的任務(wù)，并成立了包括整頓保險業(yè)在內(nèi)的12個工作組下設(shè)的三個專題組之一，要求各組在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上提出整改方案。黨的十五大的召開，金融及保險業(yè)的整頓改革，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)面臨新的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時也為這項事業(yè)的改革與發(fā)展提供了前所未有的難得的機遇。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是社會主義市場經(jīng)濟的需要和重要組成部分，是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會全面進步的重要標(biāo)志，是適應(yīng)人口老齡化和落實計劃生育的基本國策的重要措施。根據(jù)十五大的精神和治理整頓金融及保險業(yè)的大環(huán)境，在認(rèn)真分析形勢和研究問題的基礎(chǔ)上，確定了今后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作和改革的目標(biāo)：高舉鄧小平理論的偉大旗幟，建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?；舅悸肥牵荷钊胴瀼攸h的十五大精神，把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重要組成部分，在加強內(nèi)部管理和內(nèi)外部監(jiān)督的同時，堅持分類指導(dǎo)，重點做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)結(jié)合部、比較富裕的地區(qū)和有穩(wěn)定收入人員的養(yǎng)老保險工作，組織引導(dǎo)已經(jīng)解決溫飽的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，力爭在本世紀(jì)末農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面達30%，2010年達60%，2030年即老齡化高峰到來之前在我國農(nóng)村普遍建立社會養(yǎng)老保險制度。為此，要著手做好以下兩個方面的工作：從自身方面，要加強領(lǐng)導(dǎo)，強化管理和監(jiān)督，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作健康、穩(wěn)妥、安全、有序地發(fā)展。我們面臨的困難和問題很多，需要做的工作也很多，任務(wù)也很艱巨，最重要而且最緊迫的任務(wù)是加強內(nèi)部管理，強化內(nèi)外部監(jiān)督。完成這一任務(wù)，要重點解決好兩個問題。一是要解決思想認(rèn)識問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理工作關(guān)系到我們的形象，關(guān)系到黨和國家的威信。必須站在講政治的高度，進一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，把管理和監(jiān)督工作擺在十分重要的地位，作為今后一個時期工作的重點。要抓管理、促發(fā)展、保安全、增效益。二是采取有力措施，扎扎實實、因地制宜地加強管理與監(jiān)督，讓農(nóng)民放心，使黨和政府領(lǐng)導(dǎo)滿意。加強管理和監(jiān)督的具體措施是：第一，建立一個適合本地實際情況的組織管理網(wǎng)絡(luò)。特別是省以下，要逐步形成以地（市）級管理為指導(dǎo)，縣級管理為主體，鄉(xiāng)級管理為依托，村級管理為基礎(chǔ)的管理網(wǎng)絡(luò)；要定崗定位，責(zé)權(quán)明確，各司其責(zé)。第二，建立配套完善的規(guī)章制度，加強法制建設(shè)。要制定和完善以基金管理為主要內(nèi)容的基金管理辦法、財務(wù)管理辦法、會計制度、廉政自律制度，建立崗位責(zé)任制，堅持財會人員持證上崗制度等。各地在建立健全規(guī)章制度的同時，要建立和完善地方法規(guī)，逐步做到依法管理。第三，建立一套嚴(yán)密、統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的管理工作程序。計劃今年各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)部發(fā)縣級管理規(guī)程，先行試點；明年，各地培育一批樣板，力爭經(jīng)過2～3年的努力，全面實現(xiàn)規(guī)范化管理。在此基礎(chǔ)上，還要有計劃有步驟地推行計算機管理，使管理工作科學(xué)化，網(wǎng)絡(luò)化，系統(tǒng)化。第四，建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督約束機制。內(nèi)部要設(shè)專人負(fù)責(zé)監(jiān)督稽核辦法，要嚴(yán)肅法紀(jì)，建立獎懲制度；外部要建立政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人及投保人、社會公眾代表參加的基金監(jiān)督委員會，建立行政監(jiān)督、財務(wù)審計和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督約束機制。第五，建立一支素質(zhì)較高，比較精干的專業(yè)隊伍。保險業(yè)屬于金融領(lǐng)域的高科技，必須要有一支與之相適應(yīng)的素質(zhì)高、技術(shù)硬的專業(yè)隊伍，一方面我們要引進財會、金融、保險、經(jīng)濟、計算機等專業(yè)技術(shù)人員；另一方面要對現(xiàn)有干部進行不同層次、不同崗位的在職培訓(xùn)，從根本上提高干部素質(zhì)，適應(yīng)專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理的需要。加強管理和監(jiān)督的核心是把錢管好，用好，不能丟失，不能損失，不能出風(fēng)險。部發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金風(fēng)險管理的通知》，提出了防范風(fēng)險的具體措施和要求，下一步要狠抓落實。今后要把財務(wù)檢查堅持下去，使它經(jīng)?；?、制度化。在民政部負(fù)責(zé)的農(nóng)村養(yǎng)老保障的項目中，社會救濟、優(yōu)撫安置、社會福利、社會互助都是傳統(tǒng)項目，只有社會養(yǎng)老保險是近幾年新生長的項目。它不僅是一項新的工作，而且是一項超前的工作。養(yǎng)老保險必須未雨綢繆，不能臨渴掘井。我們要做好宣傳引導(dǎo)工作，使各級領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門和廣大農(nóng)民充分認(rèn)識到這項工作的必要性和緊迫性；認(rèn)真研究和解決養(yǎng)老保險復(fù)雜的技術(shù)理論問題；防止急于求成，強迫命令，方法簡單的情況發(fā)生。只有這樣，我們的事業(yè)才能循序漸進，逐步深入。在宏觀方面，爭取基金，投入政策，著手制定全國性法規(guī)，推進管理體制改革，保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作可持續(xù)性發(fā)展。首先要明確農(nóng)?；鸬男再|(zhì)和運營方式，拓寬投資渠道，實現(xiàn)基金的保值增值。農(nóng)?；鹗且豁椌哂刑厥庑再|(zhì)的社會保障基金，農(nóng)保機構(gòu)對這項基金的管理實質(zhì)上是一種負(fù)債管理，它不屬于國民經(jīng)濟再分配的范疇。農(nóng)?；鹗且员Ｕ限r(nóng)民老年基本生活為主要目標(biāo)，必須保證在安全性的同時，盡可能地追求收益性，通過基金的保值、增值實現(xiàn)養(yǎng)老金的兌付和對農(nóng)民的承諾。借鑒國際經(jīng)驗，從我國實際出發(fā)，農(nóng)村社會養(yǎng)老基金的管理方式有兩種：一是成立專門的金融機構(gòu)（如保險公司或基金管理公司），負(fù)責(zé)基金的運營管理，充分利用市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，將基金的運營逐步市場化。這樣不但能夠保證基金的增值，而且有利于我國資本市場的培育和發(fā)展，有利于國家經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定。鑒于目前我國投資市場和資本市場發(fā)育不完善，法制不健全，行為不規(guī)范，基金完全進入市場還有一個過程，因此，現(xiàn)階段基金可探索投資債券市場和以購買國債為主，委托證券信托等金融機構(gòu)投資的方法和路子，采取多樣化投資組合，避風(fēng)險，實現(xiàn)基金的保值增值。二是由財