產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域合作與京津冀區(qū)域大氣污染防控

產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域合作與京津冀區(qū)域大氣污染防控

2013年1月9日以來，我國中東部地區(qū)開始出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾和污染天氣，對(duì)人們的生產(chǎn)生活和身體健康都造成了不良影響，引起了社會(huì)各界和國際輿論的關(guān)注。霧霾和大氣污染的形成具有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，治理霧霾和大氣污染也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程。發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加強(qiáng)區(qū)域合作，創(chuàng)新區(qū)域大氣污染防治管理體系是應(yīng)對(duì)這一問題的重要途徑。一京津冀大氣污染的特點(diǎn)——區(qū)域性復(fù)合型大氣污染作為我國三大城市群之一，京津冀地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一極，也是我國地區(qū)大氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。當(dāng)前，京津冀地區(qū)大氣污染具有三大特點(diǎn)：第一，復(fù)合型大氣污染日益嚴(yán)重。復(fù)合型大氣污染是指大氣中由多種來源的多種污染物在一定的溫度、濕度、陽光等條件下，發(fā)生多種相互作用，形成的綜合污染，表現(xiàn)為大氣氧化性物種和細(xì)顆粒物濃度增高、大氣能見度顯著下降和環(huán)境惡化趨勢向整個(gè)區(qū)域蔓延。復(fù)合型大氣污染的出現(xiàn)，讓區(qū)域大氣污染防治形勢更加復(fù)雜。第一，傳統(tǒng)煤煙型污染依然嚴(yán)重，復(fù)合型大氣污染又加大了污染控制難度。近年來京津冀出現(xiàn)的灰霾天氣屬于嚴(yán)重的復(fù)合型大氣污染。第二，大氣流動(dòng)性特征導(dǎo)致輸入性污染加劇。2013年以來，京津冀地區(qū)的霧霾污染天氣中，將近20%污染源來自外部輸入。第三，區(qū)域大氣污染防治形勢嚴(yán)峻。從總體上看，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)傳統(tǒng)能源（如煤炭、石油等）的消費(fèi)需求依然很大，污染物高排放特征還會(huì)保持一段時(shí)期。而且，在技術(shù)層面，國內(nèi)對(duì)細(xì)顆粒物貢獻(xiàn)較大的揮發(fā)性有機(jī)物控制尚處于起步階段，人民群眾對(duì)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的要求十分迫切，大氣污染防治任務(wù)十分艱巨。根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的2014年7月份重點(diǎn)區(qū)域和74個(gè)城市空氣質(zhì)量狀況來看，京津冀地區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例、PM2.5和PM10濃度、CO日均值等多項(xiàng)大氣監(jiān)測指標(biāo)下降[1]。從整體上看，京津冀地區(qū)的大氣污染防治形勢是十分嚴(yán)峻的。二區(qū)域性產(chǎn)業(yè)升級(jí)是治理大氣污染的根本途徑區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響區(qū)域能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和污染物排放的決定性因素。當(dāng)前，京津冀地區(qū)的大氣污染與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)2014年4月11日，北京市統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的信息顯示，工業(yè)污染物排放、工業(yè)耗能等因素對(duì)大氣污染影響巨大[2]。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局是加強(qiáng)污染源頭控制的根本措施。今后，京津冀地區(qū)要嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準(zhǔn)入，加快淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。北京和天津要發(fā)揮高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢，逐步淘汰高污染高耗能企業(yè)，并逐步擴(kuò)大技術(shù)輸出，通過園區(qū)合作、產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)一部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)向河北地區(qū)布局或分設(shè)機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。三創(chuàng)新區(qū)域大氣污染防治體系是治理區(qū)域大氣污染的重要手段（一）京津冀區(qū)域大氣污染防治的現(xiàn)狀區(qū)域性復(fù)合型大氣污染的加劇，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅人民群眾身體健康。當(dāng)前，基于行政管轄權(quán)范圍的屬地化的大氣治理模式難以應(yīng)對(duì)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題，需要打破地區(qū)和部門局限，建立區(qū)域性大氣污染防控體系?？上驳氖牵?012年10月29日環(huán)境保護(hù)部等部門下發(fā)的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），從區(qū)域統(tǒng)籌、機(jī)制創(chuàng)新、協(xié)同防控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治進(jìn)行了規(guī)劃。此次規(guī)劃的重要貢獻(xiàn)就是確定了“聯(lián)防聯(lián)控與屬地管理相結(jié)合”的原則，明確了重點(diǎn)控制區(qū)與一般控制區(qū)。與以往的大氣污染防治策略相比，《規(guī)劃》成立了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)，提高了不同行政區(qū)大氣污染治理的協(xié)同性，但是，根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，治理區(qū)域性大致污染問題，還需要將“區(qū)域合作”與“獨(dú)立監(jiān)管”結(jié)合起來。所謂獨(dú)立監(jiān)管，就是要成立獨(dú)立的跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)一個(gè)大區(qū)域的大氣治理的監(jiān)督、檢查，督促各行政區(qū)采取協(xié)同措施，完成大氣治理目標(biāo)；所謂“區(qū)域合作”是各行政區(qū)在共同目標(biāo)約束下，形成關(guān)于大氣治理的“集體意識(shí)”，然后分頭采取“協(xié)同行動(dòng)”?！皡^(qū)域合作”與“獨(dú)立監(jiān)管”是兩個(gè)相互依存的環(huán)節(jié)。（二）美國區(qū)域大氣污染防治管理體系的經(jīng)驗(yàn)與借鑒20世紀(jì)中葉，美國建立了特有的區(qū)域環(huán)境管理框架。美國環(huán)保局將全美劃分為十個(gè)大的地理區(qū)域，并分別成立十家區(qū)域辦公室來進(jìn)行區(qū)域環(huán)境管理。各區(qū)域辦公室針對(duì)具體的污染問題和各州開展合作，采取了一系列創(chuàng)新舉措。以20世紀(jì)中期，洛杉磯城市群地區(qū)的區(qū)域污染治理為例。當(dāng)時(shí)，該地區(qū)臭氧污染問題十分嚴(yán)重，引發(fā)了震驚世界的洛杉磯煙霧事件。于是在1976年，加州建立南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）。這是一個(gè)控制區(qū)域空氣污染的政府實(shí)體機(jī)構(gòu)。這一措施是通過管理區(qū)機(jī)制，將城市空氣污染治理提高到了城市群治理的層面。SCAQMD通過立法、輿論監(jiān)督等綜合手段開展工作，取得了很好的效果，大大改善了洛杉磯地區(qū)的空氣質(zhì)量。加州建立南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）的經(jīng)驗(yàn)表明，成立獨(dú)立于各行政區(qū)之外的具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)限的跨區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是有效執(zhí)行區(qū)域環(huán)境治理的重要手段。而《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制是：在國家環(huán)境保護(hù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，成立各省級(jí)行政區(qū)參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。這種機(jī)制與以往的“屬地管理、上級(jí)督查”相比是一個(gè)進(jìn)步，但是其監(jiān)管機(jī)制的獨(dú)立性依然不足。各行政主體是利益攸關(guān)者，面臨中央的考核約束，在環(huán)境治理成效等方面容易存在執(zhí)行不力和“信息失真”的風(fēng)險(xiǎn)。以大氣環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)為例，目前，大氣環(huán)境監(jiān)測站的建設(shè)管理權(quán)限在地方政府，站點(diǎn)建設(shè)在什么地方，是由地方政府決定，而監(jiān)測站點(diǎn)的位置不同，其反映的大氣狀況也不盡相同。所以有的地方政府有意選擇微觀環(huán)境相對(duì)較好的地方建設(shè)站點(diǎn)，例如，植被較好的公園，環(huán)境干擾源較少的地方。如果在國家環(huán)保部的領(lǐng)導(dǎo)下，建立跨區(qū)域的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或?qū)ｉT協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境污染的機(jī)構(gòu)，就可以統(tǒng)一站點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，采集真實(shí)的環(huán)境數(shù)據(jù)，有利于公平公正的落實(shí)中央的考核計(jì)劃。顯然，目前的監(jiān)管體制中還有存在諸多類似的薄弱環(huán)節(jié)?？傊吨攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是新時(shí)期我國治理區(qū)域大氣污染的積極探索。今后，區(qū)域大氣污染治理體系建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“區(qū)域合作”與“獨(dú)立監(jiān)管”并重的原則，由目前實(shí)行的非實(shí)體、非正式的臨時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，向跨區(qū)域的正式監(jiān)管機(jī)構(gòu)過渡，完善我國的區(qū)域大氣污染治理體系，為建設(shè)“美麗中國”提供制度保障。四北京市在京津冀區(qū)域大氣污染防控中的作用京津冀是“十二五”時(shí)期國家大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域。北京作為京津冀的核心城市，面臨嚴(yán)峻的區(qū)域大氣污染形勢，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中擔(dān)當(dāng)發(fā)揮重要作用。（一）樹立“頭雁意識(shí)”，在大氣污染治理方面率先行動(dòng)關(guān)于區(qū)域大氣污染治理，樹立“集體意識(shí)”是前提，采取“集體行動(dòng)”是關(guān)鍵。北京作為京津冀的核心城市和首善之區(qū)，應(yīng)該樹立“頭雁意識(shí)”，爭做表率，在大氣污染治理方面率先行動(dòng)，認(rèn)真執(zhí)行《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，采取扎實(shí)有效的工作步驟和措施，加大污染企業(yè)淘汰力度，積極推進(jìn)區(qū)域合作，利用技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)助河北及周邊地區(qū)提高污染治理水平。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，園區(qū)合作等方式，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推進(jìn)大氣污染源頭治理。（二）確立高目標(biāo)，建立污染防控長效機(jī)制作為首善之區(qū)，北京積極開展大氣污染防治，不是為了完成中央和區(qū)域的環(huán)境考核指標(biāo)，而是要實(shí)現(xiàn)大氣質(zhì)量的大幅度改善，探索建立防治大氣污染治理的長效機(jī)制和制度保障，而完成中央和區(qū)域的考核目標(biāo)只是最低要求。只有確立了高目標(biāo)，才能夠從根本上尋求解決問題的辦法，防止出現(xiàn)奧運(yùn)會(huì)后大氣污染反彈的現(xiàn)象。（三）發(fā)揮環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢，牽頭成立為“區(qū)域環(huán)境治理基金”，為區(qū)域大氣治理提供技術(shù)和資金支持大氣治理是一門科學(xué)，離不開技術(shù)和資金的支持。近幾年北京市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，在全國范圍內(nèi)建立了明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢。2012年，中關(guān)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)已達(dá)561家，總收入達(dá)426.4億元，其中技術(shù)收入達(dá)105.4億元，從業(yè)人員達(dá)35691人。北京應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢，大力推進(jìn)環(huán)保技術(shù)應(yīng)用。建議由北京市政府牽頭，由周邊行政單位及社會(huì)各界（如企業(yè)等）共同出資，成立“區(qū)域環(huán)境治理基金”，主要用于環(huán)保技術(shù)推廣企業(yè)和環(huán)境技術(shù)應(yīng)用企業(yè)的補(bǔ)貼，特別是為大氣污染治理領(lǐng)域的重點(diǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼。此外，此項(xiàng)基金還可以用于向周邊地區(qū)派遣環(huán)保專家，提供技術(shù)咨詢服務(wù)。建立專項(xiàng)基金既有助于緩解企業(yè)環(huán)保治理資金不足，環(huán)保技術(shù)推廣應(yīng)用難的問題，也有利于進(jìn)一步支持北京環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（四）成立“關(guān)注