從后哥本哈根到后巴黎：中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)與挑戰(zhàn)

從后哥本哈根到后巴黎中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)與挑戰(zhàn)

從2009年的哥本哈根峰會(huì)到2015年的巴黎峰會(huì)，全球應(yīng)對(duì)氣候變化的合作經(jīng)歷了從重拾信心到凝聚共識(shí)的過(guò)程，也經(jīng)歷了范式的轉(zhuǎn)變——之前以《京都議定書(shū)》為代表的“自上而下”的范式被《巴黎協(xié)定》所代表的“自下而上”的范式取代。在整個(gè)過(guò)程中，各主要國(guó)家都盡其所能地發(fā)揮了建設(shè)性作用，包括中國(guó)在內(nèi)。中國(guó)在氣候外交上的積極進(jìn)取，與中國(guó)國(guó)內(nèi)政策不斷加大的“綠化”力度，有一種良性的互動(dòng)：一方面，外交上的積極承諾對(duì)國(guó)內(nèi)行動(dòng)產(chǎn)生一定的倒逼作用；另一方面，國(guó)內(nèi)行動(dòng)的積極成果又推動(dòng)了實(shí)現(xiàn)國(guó)際承諾的信心。本報(bào)告針對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行觀察和梳理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)《巴黎協(xié)定》簽訂后中國(guó)在氣候治理方面所面臨的新挑戰(zhàn)做了概括。一哥本哈根峰會(huì)后中國(guó)在國(guó)際氣候治理中的立場(chǎng)和作用中國(guó)在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》這一多邊機(jī)制下保持的立場(chǎng)是連貫的且逐步演進(jìn)的，相對(duì)來(lái)說(shuō)，中國(guó)政府從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)出擊，態(tài)度轉(zhuǎn)變比較快。從2000年開(kāi)始，中國(guó)的溫室氣體排放量激增，這使中國(guó)不斷受到越來(lái)越大的國(guó)際減排壓力。然而，2009年的哥本哈根峰會(huì)之前，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化合作進(jìn)程中的參與方式并沒(méi)能根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)的變化而及時(shí)調(diào)整，依然在被動(dòng)地應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)，以防御國(guó)際公約為中國(guó)的發(fā)展空間設(shè)限。2009年哥本哈根峰會(huì)失敗，整體原因是全球各國(guó)缺乏行動(dòng)意愿，但是由于欠缺靈活度導(dǎo)致對(duì)外溝通不暢，中國(guó)一度淪為哥本哈根峰會(huì)失敗的替罪羊。哥本哈根峰會(huì)后，中國(guó)開(kāi)始主動(dòng)出擊，積極提出自己的立場(chǎng)，公開(kāi)承諾定量的排放控制目標(biāo)，并提出設(shè)立中國(guó)氣候變化南南合作基金。在堅(jiān)持自己的基本立場(chǎng)，包括堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家率先采取積極行動(dòng)的同時(shí)，中國(guó)在具體的議題上也表現(xiàn)了更多的靈活性，具體表現(xiàn)在：一方面，中國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》鼎力支持。特別是在哥本哈根峰會(huì)嚴(yán)重挫傷國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)氣候進(jìn)程失去信心的時(shí)候，中國(guó)出資在天津舉辦了一次年間談判。在此次年間談判中，中國(guó)表現(xiàn)出建設(shè)性和務(wù)實(shí)的態(tài)度，積極推動(dòng)會(huì)議達(dá)成共識(shí)；另一方面，從2015年巴黎峰會(huì)前的兩三年起，中國(guó)就主動(dòng)、積極地開(kāi)展雙邊與多邊外交，在中美、中歐、中巴、中印以及基礎(chǔ)四國(guó)（中國(guó)、印度、巴西、南非）的外交議程中，將氣候變化納入高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人的對(duì)話內(nèi)容，產(chǎn)生了積極的成效。其中，氣候變化頻繁成為中美首腦高級(jí)別會(huì)談、戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話、能源政策對(duì)話的話題之一。在2013年中美兩次元首會(huì)晤中，中美雙方就加強(qiáng)氣候變化對(duì)話與合作以及氫氟碳化物問(wèn)題達(dá)成了重要共識(shí)；在2013年7月的第五輪“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”期間，舉行了兩國(guó)元首特別代表共同主持的氣候變化特別會(huì)議；在2014年APEC會(huì)議期間，中美發(fā)布《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，明確提出雙方2020年后的行動(dòng)目標(biāo)?？梢钥吹剑袊?guó)的努力緊密連貫。另外，哥本哈根峰會(huì)后啟動(dòng)的基礎(chǔ)四國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制也有效加強(qiáng)了四國(guó)之間的協(xié)調(diào)，助力聯(lián)合國(guó)的氣候談判。除展開(kāi)雙邊與多邊外交之外，中國(guó)在本國(guó)的氣候議程設(shè)定與行動(dòng)上的力度也在加強(qiáng)。在巴黎峰會(huì)前，中國(guó)將碳減排強(qiáng)度、非化石能源占比的目標(biāo)納入國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出排放峰值年。此外，中國(guó)還主動(dòng)提出設(shè)立氣候變化南南合作基金，支持發(fā)展中國(guó)家共同應(yīng)對(duì)氣候變化。中國(guó)的承諾為當(dāng)時(shí)全球正在火熱打造的全球新氣候制度增加了熱度，為發(fā)展中國(guó)家采取氣候行動(dòng)注入了信心與動(dòng)力。二哥本哈根峰會(huì)后中國(guó)出臺(tái)的氣候能源政策中國(guó)對(duì)《巴黎協(xié)議》談判進(jìn)程的積極參與，一方面是因?yàn)椤栋屠鑵f(xié)議》所構(gòu)建的自下而上、逐步提升行動(dòng)力度的方式，與中國(guó)一貫的務(wù)實(shí)外交風(fēng)格相吻合；另一方面則是源于中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。以下簡(jiǎn)單回顧2009年哥本哈根峰會(huì)后，中國(guó)在氣候能源領(lǐng)域的行動(dòng)與政策發(fā)展。1.節(jié)能與能效哥本哈根峰會(huì)的召開(kāi)正值中國(guó)“十一五”規(guī)劃的后期?！笆晃濉币?guī)劃第一次把單位GDP能耗下降20%作為約束性指標(biāo)。在“十一五”后期，中央政府不斷強(qiáng)調(diào)該指標(biāo)的重要性，包括2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》，以致當(dāng)時(shí)不少地方政府在具體實(shí)施時(shí)壓力過(guò)大，為了保政績(jī)不得不采取拉閘限電的措施，增加了行政約束和市場(chǎng)規(guī)律之間的張力。為避免重蹈覆轍，“十二五”規(guī)劃納入了不少基于市場(chǎng)主導(dǎo)的措施，例如，節(jié)能量交易被納入體系。合同能源管理，即由節(jié)能服務(wù)公司提供節(jié)能服務(wù)，雙方對(duì)節(jié)省下來(lái)的資金予以分成，作為另一種市場(chǎng)化的節(jié)能手段，在“十一五”之前就已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)和示范，但是由于違約率高推進(jìn)不快。2010年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于加快推進(jìn)合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，從投資、財(cái)政、稅收、金融等方面加大了對(duì)合同能源管理項(xiàng)目和節(jié)能服務(wù)公司的支持力度，基本消除了制約合同能源管理推廣的政策和體制障礙。[1]“抓大放小”是中國(guó)根據(jù)國(guó)情制定的節(jié)能減排工作重要方針，簡(jiǎn)單來(lái)講就是優(yōu)先管控大型的高污染、高能耗企業(yè)?！笆晃濉钡摹扒Ъ移髽I(yè)節(jié)能行動(dòng)”就是該方針具體落實(shí)的計(jì)劃之一，該行動(dòng)是指國(guó)家對(duì)年綜合能源消費(fèi)量18萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的約1000家企業(yè)加強(qiáng)節(jié)能管理，這些企業(yè)能源消費(fèi)量占工業(yè)能源消費(fèi)量的一半，占全中國(guó)能源消費(fèi)量的1/3。該行動(dòng)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)節(jié)能1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，而實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了節(jié)能1.5億噸標(biāo)煤，超額完成任務(wù)。這一政策在“十二五”被擴(kuò)大為“萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，意味著加入能源管理的企業(yè)數(shù)量由千升為萬(wàn)。2014年國(guó)家組織了對(duì)參加此項(xiàng)行動(dòng)13328家企業(yè)的效果考核，結(jié)果顯示，2011～2014年，累計(jì)實(shí)現(xiàn)節(jié)能量3.09億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，完成“十二五”萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能量目標(biāo)的121.13%。[2]“十一五”節(jié)能行動(dòng)的另一條重要經(jīng)驗(yàn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。用第三產(chǎn)業(yè)替代第二產(chǎn)業(yè)，以知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)替代能耗密集型產(chǎn)業(yè)，是繞開(kāi)能效技術(shù)極限的有效手段，也與國(guó)家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高工業(yè)附加值的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。然而，2008年全球金融危機(jī)來(lái)臨，中國(guó)經(jīng)濟(jì)未能幸免，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到很大影響。這本來(lái)是可以淘汰一批落后產(chǎn)能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的機(jī)會(huì)，但是政府為了保就業(yè)、促增長(zhǎng)，啟動(dòng)了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，兩年內(nèi)推出“四萬(wàn)億投資”，并取消對(duì)商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制等，直接導(dǎo)致了這些落后產(chǎn)能又被保留下來(lái)。“十二五”期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府不再采用類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，而是借經(jīng)濟(jì)放緩的機(jī)會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》提出要抑制高耗能、高排放行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)，加快淘汰落后產(chǎn)能，并且提高服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重。由于中國(guó)仍然處在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為優(yōu)先發(fā)展任務(wù)的階段，節(jié)能并不是調(diào)整結(jié)構(gòu)的唯一動(dòng)因，只能說(shuō)節(jié)能減排的壓力進(jìn)一步推動(dòng)了全國(guó)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。從氣候變化的角度看，“十一五”期間提高能效的進(jìn)展，確實(shí)是中國(guó)在哥本哈根峰會(huì)前提出2020年定量排放強(qiáng)度控制目標(biāo)的重要參考，也是“十二五”國(guó)內(nèi)采取節(jié)能行動(dòng)的信心來(lái)源。2.可再生能源“十一五”至“十二五”，中國(guó)的可再生能源發(fā)展雖歷經(jīng)波折，但是依然增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。第一個(gè)大的波折是在“十一五”期間曾大力推動(dòng)可再生能源發(fā)展的清潔發(fā)展機(jī)制退出；第二個(gè)大的波折是美國(guó)和歐盟對(duì)中國(guó)光伏電池板實(shí)施反傾銷(xiāo)裁決。這兩個(gè)波折后來(lái)被證明都是中國(guó)國(guó)內(nèi)支持可再生能源政策改革的機(jī)遇。盡管清潔發(fā)展機(jī)制（CleanDevelopmentMechanism，CDM）飽受批評(píng)，但是無(wú)可爭(zhēng)議的是，它為中國(guó)以風(fēng)電和光伏為代表的可再生能源的起飛提供了“第一桶金”。哥本哈根峰會(huì)前后，在全球金融危機(jī)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的大背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)CDM減排量的購(gòu)買(mǎi)需求和意愿迅速下降。由于之前CDM項(xiàng)目和《京都議定書(shū)》造成全球?qū)稍偕茉囱b備的需求增加，中國(guó)的光伏和風(fēng)電制造工業(yè)迅速發(fā)展起來(lái)，并且形成了一些具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的品牌。相對(duì)而言，國(guó)內(nèi)光伏和風(fēng)能的裝機(jī)容量增長(zhǎng)略緩，因?yàn)樵诓⒕W(wǎng)等環(huán)節(jié)的技術(shù)和財(cái)稅政策還處于摸索學(xué)習(xí)階段，《金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》的出臺(tái)就是一個(gè)例子。盡管如此，風(fēng)光二者當(dāng)時(shí)的增速在全球依然是領(lǐng)先的?！笆濉逼陂g，可再生能源行業(yè)被列為“新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”，成為全國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要組成部分。可再生能源的發(fā)展不再被視為高額的環(huán)境治理成本或奢侈品，而是下一代工業(yè)革命的重要組成部分，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是需要抓住的一次發(fā)展機(jī)遇。對(duì)可再生能源角色的觀念改變，也直接決定了中國(guó)改變對(duì)光伏反傾銷(xiāo)裁決案的應(yīng)對(duì)方式。2013～2014年，歐盟和美國(guó)相繼對(duì)中國(guó)光伏組件提出反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼的調(diào)查，裁定結(jié)果都是對(duì)中國(guó)出口的太陽(yáng)能光伏組件征收懲罰性的關(guān)稅。這導(dǎo)致中國(guó)出口導(dǎo)向的光伏制造業(yè)受到嚴(yán)重沖擊。但是，正因?yàn)檎呀?jīng)把光伏產(chǎn)業(yè)納入了“新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”，決心要支持發(fā)展，光伏雙反案反而成為一次機(jī)遇。一方面，雙反的沖擊正好被利用，來(lái)淘汰一批低技術(shù)含量、高污染的企業(yè)；另一方面，中國(guó)政府希望通過(guò)拉動(dòng)內(nèi)需來(lái)消化因雙反而凸顯的過(guò)剩產(chǎn)能，這直接催生了針對(duì)光伏國(guó)內(nèi)裝機(jī)障礙的改革。2013年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》明確了集中式光伏電站的上網(wǎng)電價(jià)，而國(guó)家能源局于2013年11月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》則明確了分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2014年9月，國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》指出，凡利用建筑屋頂及附屬場(chǎng)地建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，在項(xiàng)目備案時(shí)可選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式接入電網(wǎng)。盡管還存在不少問(wèn)題，但這些政策與其他輔助政策的相繼出臺(tái)，使中國(guó)光伏集中式和分布式利用的最大制度障礙逐漸消失。3.碳市場(chǎng)中國(guó)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展也是內(nèi)外因聯(lián)合作用的成果。一方面，“十一五”運(yùn)用行政手段促進(jìn)節(jié)能的邊際效應(yīng)已經(jīng)很低，必須使用市場(chǎng)化的政策工具；另一方面，由于國(guó)際市場(chǎng)對(duì)中國(guó)注冊(cè)的CDM的減排量需求降低，原有的一些減排量沒(méi)有買(mǎi)家，需要到中國(guó)國(guó)內(nèi)尋找市場(chǎng)。這都促成了國(guó)家做出建設(shè)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的決定。2013年的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”上升為“決定性作用”，這也毫無(wú)疑問(wèn)地進(jìn)一步合理化了碳市場(chǎng)的建設(shè)。2011年下半年，國(guó)家發(fā)改委在7個(gè)省市開(kāi)始了碳交易試點(diǎn)工作，它們分別是北京、天津、上海、廣東、深圳、重慶和湖北。碳交易作為一種即將落地的新模式，每個(gè)試點(diǎn)都面臨很大的挑戰(zhàn)，在機(jī)制設(shè)計(jì)、執(zhí)行和市場(chǎng)表現(xiàn)上，不同的地區(qū)都有差異。除這些差異外，機(jī)制設(shè)計(jì)者也面臨共同的挑戰(zhàn)，其中包括數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性、總量設(shè)定、分配方案、交易形式和參與者的能力等。2012年至2013年初，北京、上海、廣東、天津、湖北等已經(jīng)先后完成或發(fā)布了其碳交易試點(diǎn)實(shí)施方案。其中，深圳于2012年通過(guò)碳交易相關(guān)的地方立法，并于2013年6月成為第一個(gè)啟動(dòng)交易的試點(diǎn)城市。2013年10月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳首批10個(gè)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南發(fā)布，供開(kāi)展碳排放權(quán)交易、建立企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告制度、完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算體系等工作參考使用。此外，碳抵消項(xiàng)目也是中國(guó)碳市場(chǎng)的重要組成部分。國(guó)家發(fā)改委于2012年6月發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，給出了中國(guó)自愿碳抵消項(xiàng)目的備案、開(kāi)發(fā)和管理的規(guī)則。[3]根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，截至2015年8月底，中國(guó)7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)累計(jì)交易地方配額約4024萬(wàn)噸，成交額約12億元；累計(jì)拍賣(mài)配額約1664萬(wàn)噸，成交額約8億元。而被納入排控名單的企業(yè)的履約率也在上升，2014年和2015年分別在96%和98%以上。雖然交易量并不算高，但是試點(diǎn)省市的政府、企業(yè)和社會(huì)已經(jīng)在低碳發(fā)展方面有了比非試點(diǎn)地區(qū)更多更深刻的認(rèn)識(shí)和理解，這也是一個(gè)方面的成功。[4]《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提到，中國(guó)計(jì)劃于2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。4.適應(yīng)氣候變化中國(guó)氣候變化適應(yīng)工作的開(kāi)始遠(yuǎn)早于國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，只是中國(guó)的氣候變化適應(yīng)工作之前被歸入防災(zāi)減災(zāi)的范疇?！笆晃濉敝痢笆濉睍r(shí)期，是適應(yīng)氣候變化進(jìn)入中國(guó)主流政策討論的時(shí)期。2007年的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》把農(nóng)業(yè)、森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)、水資源和海岸帶作為重點(diǎn)工作內(nèi)容。2013年發(fā)布的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》把旅游、人體健康和基礎(chǔ)設(shè)施也納入，體現(xiàn)了對(duì)適應(yīng)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入。適應(yīng)的工作也成為不少地方氣候變化立法工作的重點(diǎn)，特別是在一些對(duì)氣候變化比較敏感的區(qū)域。例如，2010年生效的第一部地方應(yīng)對(duì)氣候變化的法規(guī)《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》，把“適應(yīng)氣候變化”放在了“減緩氣候變化”之前。在快速升級(jí)的氣候變化面前，適應(yīng)氣候變化是一場(chǎng)沒(méi)有勝利日的持久戰(zhàn)。對(duì)于中國(guó)這樣的尚處于城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的國(guó)家，適應(yīng)不僅是被動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，更應(yīng)是在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)下管理風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)。從行動(dòng)力度來(lái)看，急性氣候極端事件響應(yīng)機(jī)制是相對(duì)而言較完備的，一方面，防災(zāi)減災(zāi)的基本架構(gòu)和機(jī)制原來(lái)就有基礎(chǔ)；另一方面，氣候極端事件也是政府感受最直接、優(yōu)先次序最靠前的。相對(duì)來(lái)說(shuō)，優(yōu)化信息流管理、促進(jìn)公眾參與和動(dòng)員基層組織等細(xì)節(jié)上的問(wèn)題，依然有待城市規(guī)劃者、災(zāi)害管理部門(mén)、民政相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)不斷改進(jìn)。從中遠(yuǎn)期的經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展規(guī)劃看，雖然有城市和省份把氣候變化列入五年規(guī)劃的內(nèi)容，但很少有將氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)地融入發(fā)展規(guī)劃的案例。到目前為止，氣候變化也還沒(méi)有被正式納入中國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。5.污染治理促生減排目標(biāo)在減少溫室氣體排放的同時(shí)可以減少其他環(huán)境污染物的排放，這是對(duì)氣候行動(dòng)“協(xié)同效應(yīng)”的一般理解。但是在中國(guó)實(shí)際發(fā)生的是，其他環(huán)境污染物，特別是大氣污染物的減排壓力，推進(jìn)了溫室氣體減排行動(dòng)的執(zhí)行。從2011年開(kāi)始，美國(guó)使領(lǐng)館公布駐地空氣中的PM2.5濃度，引起公眾對(duì)空氣質(zhì)量的關(guān)注。雖然北京并不是空氣污染最嚴(yán)重的城市，但因?yàn)槭鞘锥?，而且是人口?shù)量龐大的國(guó)際性大都市，其空氣質(zhì)量受到空前關(guān)注。從2013年元旦起，中國(guó)74個(gè)大城市正式啟用新版《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。這些城市正式監(jiān)測(cè)并實(shí)時(shí)發(fā)布備受關(guān)注的PM2.5污染數(shù)據(jù)。結(jié)果就在當(dāng)月，四次霧霾籠罩30個(gè)省份，在北京，僅有5天沒(méi)有發(fā)生霧霾，污染數(shù)值一度爆表。這是在中國(guó)發(fā)展政策嚴(yán)重向城市傾斜的情況下，城市居民第一次如此普遍地感受到空氣污染帶來(lái)的震撼。從當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道、網(wǎng)民熱議、官員發(fā)言來(lái)看，治理城市空氣污染達(dá)成了空前的社會(huì)共識(shí)。在如此大的壓力下，國(guó)務(wù)院在9月發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。其中前四條措施直接具有控制溫室氣體排放的效力，其中規(guī)定：在2017年，煤炭占能源消費(fèi)總量比重降到65%以下：京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。[5]這是中國(guó)首次提出地方的控煤目標(biāo)。除了煤炭燃燒對(duì)空氣質(zhì)量造成影響，煤炭利用的全過(guò)程也對(duì)水資源產(chǎn)生了極大的需求，而中國(guó)的水資源并不豐富，特別是煤產(chǎn)地往往也是缺水地。節(jié)約水資源也成為控煤的主要?jiǎng)恿χ弧?012年，國(guó)務(wù)院在其頒布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中明確提出了嚴(yán)格的用水總量控制，全面開(kāi)展城市新區(qū)、煤電基地規(guī)劃水資源論證。2014年和2015年，中國(guó)煤炭消費(fèi)總量持續(xù)下降，中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)分析認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增速放緩、非化石能源發(fā)展加快、環(huán)保約束增強(qiáng)、高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量下降等因素，導(dǎo)致煤炭需求受到抑制。[6]在這種背景下，中國(guó)不僅在2014年提出了2020年的煤炭消費(fèi)總量的控制目標(biāo)是42億噸左右，[7]而且在此后推出了多項(xiàng)執(zhí)行措施，其中包括2016年的《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》。三國(guó)內(nèi)環(huán)境政治與中國(guó)參與全球氣候治理的互動(dòng)“十一五”至“十二五”是環(huán)境保護(hù)進(jìn)入中國(guó)主流政治的時(shí)期。國(guó)家環(huán)?？偩稚?jí)為環(huán)保部，各種環(huán)境法規(guī)的制定與修訂不斷開(kāi)展，“生態(tài)文明”在主流政治話語(yǔ)中的地位達(dá)到前所未有的高度。推動(dòng)這種變革的力量很大一部分來(lái)自民間。多處的反垃圾焚燒和反PX的群體事件，以及網(wǎng)上對(duì)霧霾沸騰的議論，把環(huán)境質(zhì)量與社會(huì)穩(wěn)定直接聯(lián)系了起來(lái)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)，社會(huì)達(dá)成了空前的共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，政府也更有底氣地出臺(tái)與執(zhí)行更加嚴(yán)格的環(huán)境政策。另外，中國(guó)高污染，高能耗的粗放式增長(zhǎng)模式在“十二五”期間也走到了盡頭，不僅因?yàn)楦呶廴?、高能耗產(chǎn)品的全球和中國(guó)需求都在放緩，而且因?yàn)橄嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)效率也難以為繼。綠色產(chǎn)業(yè)作為“工業(yè)4.0”的重要組成部分，被視為未來(lái)潛在的巨大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。故此，綠色產(chǎn)業(yè)得到政府大力度的支持。中國(guó)在全球氣候治理中的參與是建立在這兩點(diǎn)內(nèi)政的基礎(chǔ)之上的。中國(guó)政府的立場(chǎng)體現(xiàn)的是雄心與務(wù)實(shí)之間的一種平衡：一方面盡力而為，另一方面不過(guò)度承諾。這與哥本哈根峰會(huì)后“自下而上”及“承諾與回顧”的模式非常契合，也就是在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)，在有可能的時(shí)候進(jìn)一步提升雄心。同時(shí)，中國(guó)的參與在不同程度上也是循序漸進(jìn)的，一方面從自身行動(dòng)延伸到雙邊承諾，再拓展到全球治理；另一方面從部門(mén)承諾與合作，如“習(xí)奧會(huì)”發(fā)出統(tǒng)一加快削減氫氟碳化物行動(dòng)的提議，到后來(lái)的數(shù)次中美氣候變化聲明。此外，民間環(huán)保組織在推動(dòng)中國(guó)參與全球氣候治理上也發(fā)揮了積極作用。2009年以后，在天津舉辦的氣候變化大會(huì)年間大會(huì)上，有60多家中國(guó)NGO聯(lián)合組織了20多場(chǎng)邊會(huì)，是NGO參與國(guó)際環(huán)境類(lèi)大會(huì)規(guī)模最大的一次。之后，中國(guó)NGO也持續(xù)關(guān)注國(guó)際氣候談判進(jìn)程，在談判現(xiàn)場(chǎng)積極開(kāi)展公共外交，同時(shí)進(jìn)行相關(guān)的政策研究。其中，中國(guó)向外公布量化排放控制目標(biāo)也與環(huán)保NGO的多年呼吁和倡導(dǎo)分不開(kāi)。中國(guó)NGO通過(guò)提出一些前沿、創(chuàng)新的話題，搭建與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)的跨界對(duì)話平臺(tái)，推進(jìn)國(guó)內(nèi)氣候與能源議題的討論，如煤炭總量控制、綠色金融、分布式能源融資、氣候立法等。憑借在議題傳播和公眾參與方面的優(yōu)勢(shì)，民間組織正在為中國(guó)的低碳發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論監(jiān)督環(huán)境。四哥本哈根峰會(huì)后的反思與后巴黎行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)第一，2015年的《巴黎協(xié)定》開(kāi)啟了一場(chǎng)與時(shí)間的賽跑。《巴黎協(xié)定》下各國(guó)的行動(dòng)貢獻(xiàn)總量與實(shí)現(xiàn)控制升溫2℃以下的目標(biāo)還有較大的差距?！栋屠鑵f(xié)定》提供了一條在行動(dòng)中逐步提升雄心的道路，期望以此彌合差距。但是這條道路如果沒(méi)有各國(guó)的積極行動(dòng)，主動(dòng)調(diào)整雄心，還是很難保證實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)目標(biāo)的。所以對(duì)中國(guó)而言，最大的挑戰(zhàn)依然是如何盡快提升行動(dòng)目標(biāo)。中國(guó)在“十一五”和“十二五”期間，可再生能源的目標(biāo)被一再超越，而煤炭消費(fèi)總量從2014年開(kāi)始連續(xù)下降，這都意味著氣候目標(biāo)可以基于此設(shè)計(jì)得更具雄心。第二，在“十三五”期間，如何在經(jīng)濟(jì)下行、過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)失業(yè)增加的壓力下，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型、走綠色發(fā)展道路，是中國(guó)面臨的另一個(gè)重大挑戰(zhàn)。這需要國(guó)家對(duì)走綠色發(fā)展道路有堅(jiān)定信念和切實(shí)行動(dòng)，抓住機(jī)遇進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持采用環(huán)境總量目標(biāo)推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而不是遇到問(wèn)題就“棄風(fēng)棄光”，為一時(shí)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)盲目保護(hù)過(guò)剩的高污染產(chǎn)能。第三，繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革也關(guān)乎環(huán)境與氣候治理。也就是說(shuō)，需要明確政府權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，這是光伏“雙反”案和拉閘限電帶來(lái)的深刻啟示。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著在綠色發(fā)展方面，政府需要從綠色健康的經(jīng)濟(jì)這一整體利益出發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，積極探索技術(shù)和商業(yè)模式的創(chuàng)新，而不是針對(duì)個(gè)別企業(yè)的發(fā)展，支持其盲目進(jìn)行產(chǎn)能擴(kuò)張和惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。第四，繼續(xù)深入包括環(huán)境法治在內(nèi)的法治改革。這與市場(chǎng)化改革是無(wú)法分開(kāi)的，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，綠色經(jīng)濟(jì)也必然是法治經(jīng)濟(jì)。例如，碳市場(chǎng)建