鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引民族特色村寨發(fā)展的政策法規(guī)保障研究

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引民族特色村寨發(fā)展的政策法規(guī)保障研究

十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助推脫貧攻堅?！叭r(nóng)”問題一直以來是黨和國家最為關(guān)切的問題之一，也被視為各級政府工作的重中之重。民族特色村寨是各民族社會文化發(fā)展的歷史結(jié)晶，是體現(xiàn)中國文化之多樣、形式之豐富的載體之一，可以作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的一個考察點。近年來，民族特色村寨伴隨著國家復(fù)興走上了致富之路，但在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建議等方面仍存在發(fā)展不平衡、不充分的問題，是國家實現(xiàn)第一個一百年全面建成小康社會目標(biāo)，構(gòu)建新時代中國特色社會主義的薄弱點。本報告以十九大報告中關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求為綱，圍繞村寨產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等方面的問題進(jìn)行探索，試圖在法學(xué)與民族學(xué)視閾下探尋助推民族特色村寨良性發(fā)展的可行性路徑。一國家與地方層面發(fā)展民族特色村寨的探索歷程（一）近年來有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的政策文件梳理根據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年以來，國家層面圍繞村寨的建設(shè)發(fā)展等方面出臺了多項政策，具體如下。表12012～2017年國家層面有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的政策文件梳理序號發(fā)文機(jī)關(guān)文件名文號1國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2017〕17號2國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2016〕84號3國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見的通知》國辦發(fā)〔2016〕70號4國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》國發(fā)〔2016〕13號5國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”期間實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程意見的通知》國辦發(fā)〔2016〕9號6國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2015〕93號7國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2015〕78號8國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》國發(fā)〔2015〕45號9國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2014〕71號10國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2014〕25號11國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》國辦發(fā)〔2012〕48號12國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）的通知》國辦發(fā)〔2012〕1號表12012～2017年國家層面有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的政策文件梳理2012年以來，從橫向看，國家不斷擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)各發(fā)展領(lǐng)域的政策覆蓋面，國務(wù)院發(fā)布的文件涉及社會保障、教育培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生、電子商務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。國家在政策及資金上的投入旨在多方面覆蓋，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的問題。同時，國家密切關(guān)注制約農(nóng)村各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素——經(jīng)濟(jì)薄弱，這也是近年來國家一直將村域發(fā)展的重點聚焦于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要原因。特別是在農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，國家開始尋求產(chǎn)業(yè)融合的有效路徑。這源于國內(nèi)大部分地區(qū)村域經(jīng)濟(jì)長期依賴第一產(chǎn)業(yè)，另外兩大產(chǎn)業(yè)一直是村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。因此，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)注農(nóng)村供給側(cè)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的各項要求是未來國家有關(guān)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的重點任務(wù)。然而，具備三大類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力是三大產(chǎn)業(yè)融合的前提條件。就目前國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，這更適合中東部地區(qū)及沿海一帶區(qū)域的發(fā)展，西南地區(qū)一些省份尚不具備第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先天條件，如何有效響應(yīng)國家政策還需進(jìn)一步探索。從縱向看，國家政策從構(gòu)建到逐步完善有一個過程。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號），不論是尋求三大產(chǎn)業(yè)融合方式還是拓展渠道，其最終目的在于通過政策實施，實現(xiàn)村域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)，構(gòu)建出符合村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體運(yùn)作機(jī)制。不過，國家在政策實施過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，村域經(jīng)濟(jì)受到的桎梏主要還是“人”，即農(nóng)村人口流失，留下老弱病殘幼，無法為村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送更為強(qiáng)勁的人力資源。于是，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)上加大了對村域勞動力人口回流的扶持力度。當(dāng)然，也需注意到，國家在深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事業(yè)改革的道路上，除繼續(xù)維護(hù)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外，還開始嘗試通過大數(shù)據(jù)等新科技手段來打破農(nóng)村與城市之間的空間距離，更新治理方式，推動城鄉(xiāng)結(jié)合，努力縮小其發(fā)展差距，使兩者能夠同步發(fā)展。國家近年來的政策導(dǎo)向還是解決農(nóng)村外出務(wù)工留下老弱病殘幼所帶來的后遺癥，國家的政策也主要解決棘手的問題，比如圍繞鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行投入。從實際操作層面看，國家政策是宏觀的方向把控，若是將具體舉措放置到各地方，可能會出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）中對一二三產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)行扶持的舉措主要強(qiáng)調(diào)的是，如何給農(nóng)村農(nóng)民更多的財政或金融扶持政策，而非在農(nóng)民資金管控方面做出深入思考。而農(nóng)民缺乏對政策資金的管控能力是其創(chuàng)業(yè)過程中的最大隱患，換言之，農(nóng)民更需要的是對所獲的政策資金進(jìn)行有效管理與使用。（二）發(fā)展民族特色村寨的實踐回溯1.民族特色村寨的界定民族特色村寨是“我國少數(shù)民族在長期的歷史發(fā)展中建立起來的，反映著我國少數(shù)民族的生產(chǎn)生活方式和民族文化，是活的‘博物館’?！盵1]它是物質(zhì)文化、精神文化及制度文化具有區(qū)域特征與民族特征的自然村或行政村。筆者認(rèn)為，在我國，民族特色村寨至少包含漢族村寨、少數(shù)民族村寨、未識別民族村寨以及民族雜居的村寨。國家將少數(shù)民族特色村寨認(rèn)定為“少數(shù)民族人口數(shù)量相對集中，具有完備的生產(chǎn)生活功能，房屋建筑和生活環(huán)境具有明顯的少數(shù)民族文化特點的自然村或行政村?！盵2]2.國家層面指引民族特色村寨發(fā)展的政策回溯根據(jù)不完全統(tǒng)計，近些年國務(wù)院及相關(guān)部委圍繞民族特色村寨出臺了一系列相關(guān)文件，具體如下。表2國家層面近年來有關(guān)民族特色村寨發(fā)展的政策文件梳理序號發(fā)文機(jī)關(guān)文件名文號1國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》國發(fā)〔2016〕79號2國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》國發(fā)〔2015〕46號3國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃的通知》國辦發(fā)〔2012〕38號4國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》國發(fā)〔2009〕29號5國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃的通知》國辦發(fā)〔2007〕14號6國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》國發(fā)〔2002〕14號7國家民委《少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要（2011～2015年）》無表2國家層面近年來有關(guān)民族特色村寨發(fā)展的政策文件梳理其中，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕79號）對民族特色村寨發(fā)展做出了總體布局，以達(dá)到民族特色村寨整體協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合實力整體提升的目的。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（國發(fā)〔2015〕46號）是《國務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》（國發(fā)〔2002〕14號）的深化，旨在進(jìn)一步提升民族教育整體水平，優(yōu)化民族教育體制機(jī)制。國家民委發(fā)布的《少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要（2011～2015年）》是在國務(wù)院相關(guān)政策文件引領(lǐng)下的一部針對性較強(qiáng)的細(xì)化文件。該文件提出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，加快少數(shù)民族特色村寨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育‘一村一品’的特色產(chǎn)業(yè)，增加群眾收入，是實現(xiàn)少數(shù)民族特色村寨可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！盵3]此政策出臺的初衷是通過一系列扶持，使民族特色村寨形成自主產(chǎn)業(yè)，達(dá)到在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上自行造血的目的。3.地方層面發(fā)展民族特色村寨的政策與實踐回溯國家在民族特色村寨方面出臺的相關(guān)文件，在地方上也得到了積極的回應(yīng)與配套細(xì)化。以西南地區(qū)省份為例，它們在國家政策的指引下，制定了相關(guān)政策文件，體現(xiàn)了各地的共性與個性問題。表3西南三省近年來有關(guān)民族特色村寨發(fā)展的政策文件梳理（部分）序號發(fā)文省份文件名文號1貴州省《關(guān)于印發(fā)〈貴州省發(fā)展旅游業(yè)助推脫貧攻堅三年行動方案（2017～2019年）〉的通知》黔府辦發(fā)〔2017〕44號2貴州省《關(guān)于印發(fā)〈貴州省扶持人口數(shù)量較少民族貧困村整體脫貧實施方案〉的通知》黔府辦函〔2016〕252號3貴州省《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳省民宗委〈貴州省加快發(fā)展民族教育實施方案〉的通知》黔府辦函〔2015〕213號4貴州省《關(guān)于做好扶持人口較少民族發(fā)展工作實施意見的通知》黔府辦發(fā)〔2012〕42號5貴州省《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的實施意見》黔府辦發(fā)〔2011〕50號6云南省《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加快鄉(xiāng)村旅游扶貧開發(fā)的意見》云政辦發(fā)〔2016〕151號7云南省《云南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》云政辦發(fā)〔2016〕111號8四川省《四川省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)牧區(qū)跨越式發(fā)展的意見》川府發(fā)〔2012〕3號9四川省《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2008～2012年）2011年度實施計劃的通知》川辦函〔2011〕153號10四川省《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的實施意見》川府發(fā)〔2010〕11號表3西南三省近年來有關(guān)民族特色村寨發(fā)展的政策文件梳理（部分）西南三省基于自身區(qū)位差異，在承襲上級文件精神的同時，也開啟自身區(qū)域特色的探索之路。如貴州省政策主要圍繞脫貧攻堅，通過挖掘第三產(chǎn)業(yè)潛能、興起產(chǎn)業(yè)扶持、強(qiáng)化就業(yè)措施，刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。云南省以一二三產(chǎn)業(yè)融合為主要導(dǎo)向，推動新農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展。四川注重牧區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，集中發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)文化。通過對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及的國家和地方層面的政策文件以及圍繞民族特色村寨發(fā)展頒行的諸多政策文件進(jìn)行匯總梳理，可以分析這些政策涉及的法律問題點，本報告圍繞問題點梳理涉及的相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)狀，針對現(xiàn)狀提出法律法規(guī)的立改廢釋問題，進(jìn)一步突出政策法規(guī)保障發(fā)展的作用。二民族特色村寨發(fā)展面臨的法律困境及成因分析（一）民族特色村寨產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展缺乏法律法規(guī)指引當(dāng)前，在國家提倡“一村一品”、產(chǎn)業(yè)融合的宏觀政策引導(dǎo)背景下，民族特色村寨所面臨的根本性困境主要體現(xiàn)在政策幫扶對象、產(chǎn)業(yè)可行性以及執(zhí)行力等方面。1.幫扶對象方面首先，村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的其中一個因素是“人”。盡管《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）已經(jīng)明確相關(guān)的扶持體系，鼓勵村域流失人口返鄉(xiāng)，但村域勞動力的缺失在村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度前很難出現(xiàn)顯著扭轉(zhuǎn)。換言之，村域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不均衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后以及外出勞動力對創(chuàng)業(yè)風(fēng)險的未知，將導(dǎo)致一批潛在返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在一定時間內(nèi)處于政策觀望期。其次，國家在民族特色村寨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程當(dāng)中為確保政策有效落地，開展了“扶貧先扶志”的一系列舉措，但是根據(jù)初步調(diào)研的資料，并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)扶志的有成效且可推廣的措施。各項產(chǎn)業(yè)落地前的思想工作一直處于分散進(jìn)行狀態(tài)。在國家決戰(zhàn)脫貧攻堅階段，扶志效果不佳引發(fā)產(chǎn)業(yè)落地不到位的現(xiàn)象尤為突出。最后，缺乏切實的人才培養(yǎng)或引進(jìn)的保障機(jī)制。人才資源建設(shè)是民族村寨實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)的中堅力量。在村寨層面，人才資源涵蓋干部隊伍、原住居民、外來人員三個層面。圍繞干部隊伍建設(shè)，我國出臺了《村民委員會自治法》《公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。不過，由于上述法律法規(guī)多為宏觀層面的制度構(gòu)建，鄉(xiāng)村層面缺乏配套的嚴(yán)格的管控法律法規(guī)的機(jī)制，村域干部隊伍腐敗、不作為或少作為現(xiàn)象時有發(fā)生。特別是近些年國家針對村域建設(shè)設(shè)立的精準(zhǔn)扶貧資金項目，涉及村一級的具體執(zhí)行過程可能面臨較大的問題，需要監(jiān)察、審計等機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行有效監(jiān)督。2.產(chǎn)業(yè)可行性方面首先，“一村一品”政策的實質(zhì)就是提倡一村一產(chǎn)業(yè)，各地為響應(yīng)國家號召開發(fā)了各類項目。但是部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受區(qū)位因素限制，一些項目并不能夠切實扎根于村域。如某省某國企在某村興辦香豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)試圖帶動村域經(jīng)濟(jì)，但受扶貧地交通因素制約，香豬養(yǎng)殖成本較高，無法形成市場競爭力，于是不得不采取企業(yè)兜底的自養(yǎng)自銷模式來維持。其次，村域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)要形成規(guī)?；?jīng)營，遵循種植養(yǎng)殖科學(xué)規(guī)律是基本前提。貴州為解決“三農(nóng)”問題，擴(kuò)大農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，興起水果種植、蔬菜種植等，但貴州可供種植的土地相比其他省域而言較少，種植業(yè)往往是高投入低回報，不僅形成不了規(guī)模，還無法有效增加農(nóng)村整體收入。3.執(zhí)行力方面中央政策制定后面臨貫徹執(zhí)行滯后、分布不均、質(zhì)量不高、配套法律法規(guī)滯后的問題，留下諸多后遺癥。某些地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品涉及土地承包，存在缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序、操作不規(guī)范、流轉(zhuǎn)糾紛多、糾紛處置手段引發(fā)爭議、農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏法律法規(guī)有效保障等問題?？傊?，民族特色村寨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在法律法規(guī)指引方面需要實際考量市場發(fā)展規(guī)律、區(qū)位定位等因素，否則，有可能導(dǎo)致政策的制定與具體的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，使村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境。（二）民族特色村寨缺乏有效環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生問題“關(guān)涉城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)和生活，關(guān)乎國家發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會管理變革，關(guān)系多個利益群體、多種利益關(guān)系、多元利益訴求”。[4]換言之，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問題是國家能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的因素之一。目前，有關(guān)于村寨環(huán)境衛(wèi)生方面還存在以下幾個問題。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生活污染嚴(yán)重。有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的內(nèi)容在《憲法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》中均有出現(xiàn)。不過，這些法律法規(guī)大部分條款強(qiáng)調(diào)如何排污減能、從宏觀上改善環(huán)境，無法從根本上解決村域環(huán)境衛(wèi)生問題。因此，農(nóng)村地區(qū)白色污染、水資源污染、大氣污染等問題較為突出。近些年國家興起農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持而地方層面環(huán)境衛(wèi)生法律法規(guī)缺失，致使在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生污染問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響村寨層面的整體生態(tài)環(huán)境。二是家庭作坊的食品衛(wèi)生缺乏有效保障。國家發(fā)展村寨層面的旅游業(yè)，以期進(jìn)一步帶動農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而由于相關(guān)法律缺失、責(zé)任不明、監(jiān)管措施不力，無法有效保障農(nóng)村家庭食品衛(wèi)生安全，給使用地溝油、腐壞食品、未檢疫食品，生產(chǎn)安全不合格食品留下了較大的空間。村寨層面流動車輛售賣生熟食的情況值得監(jiān)管部門特別關(guān)注，防止嚴(yán)重危害消費者身體健康的事情發(fā)生。三是缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對預(yù)案及措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的事件。主要包括重大急性傳染病暴發(fā)流行，群體不明原因疾病，新發(fā)傳染病，預(yù)防接種群體性反應(yīng)和群體藥物反應(yīng)，重大食物中毒，重大環(huán)境污染，急性職業(yè)中毒，放射污染和輻照事故，生物、化學(xué)、核輻射恐怖襲擊，重大動物疫情，由于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或社會治安等突發(fā)事件引發(fā)的嚴(yán)重影響公眾健康的衛(wèi)生事件。[5]由于民族特色村寨沒有專門的基礎(chǔ)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對措施，公共衛(wèi)生事件無法得到有效預(yù)警，村民生命財產(chǎn)無法得到有力保障。四是缺乏環(huán)境公益訴訟在村寨層面開展的措施?！碍h(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟?！盵6]國家出臺環(huán)境公益訴訟方面的法律法規(guī)主要基于兩個層面，“一方面，存在企業(yè)向環(huán)境長期排放污染物或者損害自然資源，導(dǎo)致環(huán)境要素本身的化學(xué)、物理或生態(tài)功能退化，或自然資源遭受破壞而無主體出面救濟(jì)的情況，需要通過制度明確特定主體可以為環(huán)境公共利益代言；另一方面，在很多情況下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)面臨各種阻力，環(huán)保公益組織出面提起訴訟，客觀上可以聲援弱勢的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，彌補(bǔ)環(huán)境行政的不足?！盵7]在村域環(huán)境當(dāng)中，相關(guān)規(guī)定如何適用，能否有效解決村域污染問題是我國現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟制度亟須探究的問題之一。（三）文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展缺乏有效法律法規(guī)保障《管子·版法》：“萬民鄉(xiāng)風(fēng)，旦暮利之?！编l(xiāng)風(fēng)是中華民族文化基因之一，也是中國文化彰顯風(fēng)采的主要載體。對于民族特色村寨而言，保護(hù)鄉(xiāng)風(fēng)村風(fēng)的根本就是保護(hù)其民族的文化遺產(chǎn)以發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。文化遺產(chǎn)包含物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是我國構(gòu)建文化軟實力的重要組成部分，也是民族特色村寨發(fā)展的靈魂與核心。其中，物質(zhì)文化主要指有形的文化形式，如服飾、建筑等；非物質(zhì)文化是“與民眾的生活密切相關(guān)，并承載著各種傳統(tǒng)文化的文化空間和表現(xiàn)形式?！盵8]文化產(chǎn)業(yè)是“國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是國家軟實力和國家綜合實力的重要標(biāo)志，以文化產(chǎn)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整的重要發(fā)展方向”。[9]文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基于國家文化遺產(chǎn)豐富與深厚的內(nèi)涵。近年來，圍繞鄉(xiāng)村振興，文化產(chǎn)業(yè)呈井噴式發(fā)展。國家圍繞文化保護(hù)傳承、文化旅游、文化品牌等進(jìn)行立法探索，其中涉及文化業(yè)態(tài)的法律法規(guī)有《民族區(qū)域自治法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等。但是相關(guān)法律在少數(shù)民族特色村寨的文化業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展方面缺乏深入考慮，缺少專門的規(guī)定，存在政策與主體不適、行政法規(guī)執(zhí)行不力等問題，產(chǎn)生地方不尊重文化發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象，民族村寨文化受到嚴(yán)重沖擊，文化同質(zhì)化嚴(yán)重，逐步喪失民族特色。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)面臨失傳的困境，有的甚至已經(jīng)消逝。（四）民族特色村寨發(fā)展匱乏動態(tài)法律機(jī)制的有效治理國家政策法規(guī)實際是一個引導(dǎo)性的頂層設(shè)計，一般需要地方配套相應(yīng)的政策法規(guī)才能落地，但各地區(qū)政策法規(guī)的制定過程可能存在“目標(biāo)遞減、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”之嫌，因此當(dāng)國家的頂層設(shè)計出臺后，隨之而來的省域——市縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)等至少三個層級的設(shè)計，均為宏觀的把控或指引。民族特色村寨鄉(xiāng)村治理不佳、創(chuàng)新舉措不夠、規(guī)劃視野狹隘、政策補(bǔ)充不足等成為當(dāng)前亟須解決的問題，當(dāng)前的法律機(jī)制無法動態(tài)適應(yīng)村寨治理的熱點與難點?？傊?，民族特色村寨在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效等方面存在困境，政策法規(guī)短板是制約其更好更快發(fā)展的根本所在。換言之，國家需要在民族特色村寨建設(shè)方面不斷推進(jìn)法治化進(jìn)程，從而有效引導(dǎo)民族特色村寨發(fā)展。三民族特色村寨發(fā)展的政策法規(guī)保障建議（一）國家和地方需要有效貫通并形成合力法律法規(guī)要對民族特色村寨發(fā)展形成有效指引，實際需要國家和地方承接有序，將法律法規(guī)落到實處。首先，國家層面要繼續(xù)做好返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策的頂層設(shè)計，注重利用資金扶持、項目扶持、技術(shù)扶持、產(chǎn)品營銷兜底等方式來完全打消農(nóng)民創(chuàng)業(yè)顧慮，使其回得來、留得住、干得好。地方要在承襲國家政策的同時，結(jié)合自身實際，深化政策舉措，把區(qū)域特色、民族特色等方面作為政策制定的一個考量范疇。其次，國家要主動培養(yǎng)人才、引進(jìn)人才。國家要依據(jù)法律法規(guī)提升干部選拔的針對性與精準(zhǔn)性，擴(kuò)大村寨發(fā)展急需人才的甄選范圍，推動優(yōu)秀干部下派使用。在反腐倡廉上加大對村域的監(jiān)督力度，凈化民族特色村寨的政治生態(tài)，達(dá)到干部治理廉潔高效、居民生活踏實富足的狀態(tài)，增強(qiáng)村域范圍各類人才的歸宿感和幸福感。在人才培養(yǎng)方面，省級層面可以考慮通過黨內(nèi)規(guī)范的形式，制定民族特色村寨的專項干部隊伍建設(shè)管理條例，按照村域、鄉(xiāng)域、縣域三個層級，對干部隊伍的高素質(zhì)專業(yè)化建設(shè)設(shè)定具體要求及考核標(biāo)準(zhǔn)。最后，破除民族特色村寨產(chǎn)業(yè)發(fā)展“拔苗助長”的格局。一是要轉(zhuǎn)變觀念，將“一村一品”的政策思維轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金集中、項目集中的形式，綜合考慮村域地緣環(huán)境及人文環(huán)境因素。二是制定民族特色村寨產(chǎn)業(yè)評估量化方面的法規(guī)，考慮異地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵不適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的村寨以合股方式投資具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的村域，并做好法律保障。三是要保護(hù)民族特色村寨老弱病殘四類群體的合法權(quán)益，以法律形式保障其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中入股享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，確保其能夠順利脫貧。（二）創(chuàng)新民族特色村寨環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管及文化服務(wù)保障等領(lǐng)域的機(jī)制1.環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)制的完善一是完善污染獎罰機(jī)制。在政府層面，要細(xì)化監(jiān)管機(jī)制，將黨政一把手作為旅游地污染問題的主要責(zé)任人。在旅游區(qū)域，要明確商家責(zé)任，對污染嚴(yán)重者應(yīng)取消其旅游地經(jīng)營權(quán)。在游客層面，設(shè)立旅游區(qū)誠信機(jī)制，把蓄意破壞、污染旅游地的游客列入旅游誠信黑名單，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享。二是完善家庭作坊的食品衛(wèi)生保障機(jī)制。采取細(xì)化監(jiān)管部門責(zé)任、鼓勵商家舉報、實施民眾監(jiān)督的政策，助推家庭作坊食品衛(wèi)生良性發(fā)展。對生產(chǎn)或銷售食品存在衛(wèi)生問題的商戶，應(yīng)采取罰款或取消其經(jīng)營資質(zhì)等手段。三是完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機(jī)制。要求村一級單位必須圍繞公共衛(wèi)生安全事件做好預(yù)案，搞好分級，成立應(yīng)急小組，對突發(fā)事件進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測與信息收集，并對村域人員進(jìn)行定期或不定期的培訓(xùn)，增強(qiáng)其公共衛(wèi)生事件發(fā)生的應(yīng)對能力。四是完善村寨層面環(huán)境公益訴訟機(jī)制。一方面，通過政策鼓勵村域企業(yè)污染零排放，加強(qiáng)對污染企業(yè)處理污染物的監(jiān)管措施，對蓄意排放污染物的企業(yè)要通過法律手段強(qiáng)制其處理并采取重罰措施遏制此類事件。另一方面，加大對環(huán)境行政機(jī)關(guān)的放權(quán)，確保執(zhí)法有力。2.文化服務(wù)保障的機(jī)制完善一是加大文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度。根據(jù)民族特色村寨的文化屬性特征，恢復(fù)原有文化形態(tài)，防止同質(zhì)化現(xiàn)象發(fā)生。地方立法需涉及村寨規(guī)劃、文化旅游等方面，應(yīng)明確文化業(yè)態(tài)發(fā)展過程中的主體，把握好提煉尺度。二是要不斷完善村域文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施。通過法律法規(guī)不斷加強(qiáng)對村域文化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，防止產(chǎn)業(yè)開發(fā)過程中過度挖掘、過度使用、過度改編的行為，使文化原生性得到有效保護(hù)。除此以外，國家還要通過立法，不斷增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)同胞的文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識。當(dāng)前，少數(shù)民族地區(qū)同胞對于文化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)