文化遺產(chǎn)事業(yè)內(nèi)部全面深化改革的重要領(lǐng)域

文化遺產(chǎn)事業(yè)內(nèi)部全面深化改革的重要領(lǐng)域

在新型城鎮(zhèn)化中讓文物活起來(lái)，意味著管理方式要?jiǎng)?chuàng)新——通過(guò)改善管理，使文物能更全面地參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，能更大地發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)；而國(guó)家的全面深化改革背景，意味著以往管理中的有空白、不配套和不精細(xì)等問(wèn)題都需要得到制度層面的彌補(bǔ)。這些制度缺陷或制度建設(shè)不足，涉及事業(yè)發(fā)展的許多方面[1]。體制改革和機(jī)制創(chuàng)新必須確定優(yōu)先序、抓大放小。只有這樣，才能使改革的正能量及時(shí)體現(xiàn)出來(lái)。那么，哪些制度重要呢？顯然，行業(yè)發(fā)展的方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的。這些方面的制度改革就是響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的當(dāng)務(wù)之急。全域性影響行業(yè)發(fā)展并在核心資源的使用方式和效率上起到?jīng)Q定性作用的制度，可歸為三類：①管人的制度；②管錢的制度；③管權(quán)的制度。據(jù)此，在2014年的藍(lán)皮書中，我們確定文物系統(tǒng)的年度考核評(píng)價(jià)制度、文物系統(tǒng)的資金機(jī)制、文物保護(hù)單位的權(quán)屬確定工作機(jī)制作為研究對(duì)象，以為相關(guān)管理部門對(duì)這些制度在“十三五”期間的全面深化改革提供前瞻性思路[2]。1構(gòu)建文物系統(tǒng)的年度考核評(píng)價(jià)制度年度考核是所有單位和行業(yè)都應(yīng)必備的管理手段，與評(píng)估定級(jí)和專項(xiàng)工作檢查等，共同形成激勵(lì)機(jī)制。但如何確定合理可行的考核體系并構(gòu)建相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，是文物系統(tǒng)多年來(lái)進(jìn)展不大而其他行業(yè)已有不少創(chuàng)新的領(lǐng)域。合理的考核體系應(yīng)推動(dòng)管理工作拓展分類管理、精準(zhǔn)管理的深度，使良莠易辨、獎(jiǎng)懲分明。只有這樣，才能因崗制宜，形成日常工作的壓力和動(dòng)力。這套考核體系，也能基本套用于重大項(xiàng)目，且稍經(jīng)改造就能按照分工方案和進(jìn)度要求，建立工作目標(biāo)責(zé)任制，把任務(wù)分解到各部門，把壓力傳遞到所有人，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層有壓力的工作格局。從可行性而言，這樣的考核體系還必須可操作、能控制、易考量。一般的工作評(píng)價(jià)體系，大體包括考核項(xiàng)目、考核方法、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核組織機(jī)構(gòu)和考核結(jié)果應(yīng)用五個(gè)方面的內(nèi)容（見表技1-1）。其中，考核項(xiàng)目是基礎(chǔ)性的?？己隧?xiàng)目指標(biāo)化后，通常都能達(dá)到“指標(biāo)就是指揮棒”的效果。如果某方面工作沒(méi)有體現(xiàn)為指標(biāo)或指標(biāo)不易考核，這方面工作在現(xiàn)實(shí)中就容易被虛與委蛇。而且，年度考核評(píng)價(jià)體系及其工作流程只是一個(gè)基礎(chǔ)，還需要建立配套的目標(biāo)責(zé)任制、工作獎(jiǎng)懲制、責(zé)任追究制和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)制，才可能真正達(dá)到使日常工作實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目的。例如，每年的考核情況除進(jìn)行通報(bào)外，對(duì)評(píng)為良好以上等次的單位，要在評(píng)估范圍的最高級(jí)別會(huì)議上（如省級(jí)的考核結(jié)果在全省文物局長(zhǎng)會(huì)議上）給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)一般和較差等次的單位，主要領(lǐng)導(dǎo)要向主持考評(píng)的單位寫出書面報(bào)告，分析原因，提出整改意見。表技1-1日常考核體系的主要內(nèi)容從文物系統(tǒng)“十一五”以來(lái)的情況看，這些常規(guī)考核的套路基本相同，變化之處在于指標(biāo)的設(shè)置和考核結(jié)果的應(yīng)用相關(guān)工作機(jī)制上。在構(gòu)建年度考核制度上，有些地方的實(shí)踐效果是不錯(cuò)的。例如，從2011年起，山西省文物局根據(jù)全省文博事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作實(shí)際制定了年度考核指標(biāo)體系。2012年的年度考核，由山西省文物局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對(duì)全省11個(gè)市文物局和14個(gè)直屬單位進(jìn)行年度目標(biāo)責(zé)任考核。在這種考核中，各單位完成年度目標(biāo)的情況易于從指標(biāo)中體現(xiàn)，且如果地方文物部門領(lǐng)導(dǎo)“公關(guān)”得力，還可能使文物部門獲得地方主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，從而帶動(dòng)整個(gè)文物系統(tǒng)的發(fā)展條件獲得巨大改善。如山西省晉城市文物部門做好了考核相關(guān)文章，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，促使市委書記親自率領(lǐng)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在市博物館現(xiàn)場(chǎng)辦公，并決定投入數(shù)千萬(wàn)元巨資對(duì)該市博物館進(jìn)行整體提升；該市文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入從2012年的180萬(wàn)元，跨越式增長(zhǎng)到2013年的700萬(wàn)元。但也必須看到，這種年度考核的內(nèi)容并非年年因襲，而要根據(jù)年度重點(diǎn)工作確定不同的考核重點(diǎn)，且常常包括上級(jí)交辦的任務(wù)。如浙江省文物局把國(guó)家的博物館評(píng)估定級(jí)考核列為下一年的責(zé)任考核目標(biāo)（2006年6月，浙江省文物局把這項(xiàng)工作列為2007年度重點(diǎn)工作），并設(shè)置了考核指標(biāo)，列入2007年的績(jī)效考核體系中。通過(guò)表技1-2與表技1-1的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)日?？己梭w系的主要內(nèi)容與文物系統(tǒng)已經(jīng)有的一些考核對(duì)應(yīng)性很高。但文物系統(tǒng)存在的不足仍然可以看出來(lái)：①文物系統(tǒng)的考核指標(biāo)設(shè)置對(duì)文物與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系考量不夠，一般限于本系統(tǒng)內(nèi)的任務(wù)，而難以反映與這些任務(wù)密切相關(guān)的發(fā)展條件的變化，難以使考核發(fā)生關(guān)聯(lián)作用[3]；②文物系統(tǒng)的考核不注重效率，通常只關(guān)注相關(guān)任務(wù)的完成情況而不考慮投入產(chǎn)出比[4]。而且，文物系統(tǒng)具有兩方面特殊性：①保護(hù)與利用要兼顧，這易使考核的項(xiàng)目設(shè)置相互掣肘，畢竟規(guī)范利用的指標(biāo)不好設(shè)置且難以從年度考核這樣短的時(shí)間周期內(nèi)體現(xiàn)出來(lái)；②缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這使相關(guān)監(jiān)測(cè)指標(biāo)設(shè)置要么竟告闕如、要么以偏概全。所以，既往文物系統(tǒng)的考核，更強(qiáng)調(diào)地方政府一票否決制的那些方面，如文物安全工作[5]。在這樣的考核導(dǎo)向下，易出現(xiàn)兩種傾向：①只要文物不出安全事故，怎么利用都可以；②文物可能出事故，單位又全額撥款，因此文物怎么閑置都可以。因此，在這種考核中，項(xiàng)目設(shè)置（體現(xiàn)在考核指標(biāo)上）應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。首先要推動(dòng)開放。諸多文物在完成修繕及科研任務(wù)后，理應(yīng)盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。但許多文物管理機(jī)構(gòu)缺少激勵(lì)機(jī)制，使文物長(zhǎng)期閑置，或者在文物利用上投入不夠，致使文物的受益范圍小、受益方式單調(diào)。這就需要從文物管理機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)方面，加強(qiáng)利用相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置。在2014年讓文物“活起來(lái)、多說(shuō)話”的大背景下，這種考核項(xiàng)目的調(diào)整尤顯必要。表技1-2陜西省文物局2012年度目標(biāo)責(zé)任考核任務(wù)分解表從文物系統(tǒng)目前存在的問(wèn)題看，在日?？己酥校哟笪奈锵到y(tǒng)外相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)置個(gè)數(shù)及其權(quán)重、加大文物利用相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置個(gè)數(shù)及其權(quán)重、引入考慮投入產(chǎn)出比的效率指標(biāo)是需要也可以做到的三個(gè)方面。做好這三個(gè)方面的工作，既有利于文物系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局互動(dòng)，也有利于文物系統(tǒng)完善自身的精細(xì)化管理。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，年度考核評(píng)估不止這些內(nèi)容，系統(tǒng)內(nèi)的這些自評(píng)還應(yīng)該與第三方評(píng)估結(jié)合起來(lái)。第三方評(píng)估已經(jīng)在國(guó)務(wù)院的相關(guān)工作中得到實(shí)施。例如，國(guó)家公園體制改革方案，由國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司牽頭制定后，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等單位進(jìn)行第三方評(píng)估，及時(shí)對(duì)方案的合理性和可行性進(jìn)行了評(píng)價(jià)，使這個(gè)改革方案在出臺(tái)前得到完善。類似這樣的業(yè)外評(píng)估，有利于解決“只緣身在此山中”導(dǎo)致的視野狹隘和“蕭規(guī)曹隨”帶來(lái)的管理慣性。從這個(gè)角度而言，文化遺產(chǎn)藍(lán)皮書中的相關(guān)分析和評(píng)估，也屬于第三方評(píng)估。如果文物及相關(guān)系統(tǒng)能夠從中發(fā)現(xiàn)白璧微瑕以及積非成是之處，并在制度創(chuàng)新中有針對(duì)性地調(diào)整，就會(huì)起到系統(tǒng)內(nèi)年度考核評(píng)估難以達(dá)到的效果。2優(yōu)化文物系統(tǒng)的資金機(jī)制——以大遺址項(xiàng)目資金為例資金機(jī)制，是確保文物系統(tǒng)貫徹《文物保護(hù)法》并確保文物利用體現(xiàn)公益性的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般而言，資金機(jī)制由籌資機(jī)制和用資機(jī)制構(gòu)成?；I資機(jī)制通常是大家關(guān)注的重點(diǎn)，尤其對(duì)長(zhǎng)期獲得財(cái)政投入不足的文物系統(tǒng)而言。但在文物系統(tǒng)獲得的中央財(cái)政專項(xiàng)資金已位居副部級(jí)國(guó)家局前列、許多大遺址項(xiàng)目存在資金所用非所需的情況下，及時(shí)優(yōu)化用資機(jī)制、提高財(cái)政資金使用效率的意義與完善籌資機(jī)制同等重要。2.1文物系統(tǒng)資金機(jī)制的構(gòu)成對(duì)社會(huì)公益事業(yè)而言，通常有三條籌資渠道：財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道?？梢杂帽砑?-3來(lái)反映目前文物系統(tǒng)比較復(fù)雜領(lǐng)域（如大遺址項(xiàng)目）的資金機(jī)制構(gòu)成。表技1-3中國(guó)大遺址項(xiàng)目的籌資渠道構(gòu)成從事權(quán)角度看，可以將大遺址項(xiàng)目的籌資渠道與用資渠道進(jìn)行對(duì)應(yīng)的細(xì)化分析（見表技1-4）。表技1-4大遺址項(xiàng)目各工作環(huán)節(jié)的籌資機(jī)制續(xù)表盡管近年來(lái)文物系統(tǒng)獲得的中央財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)量增加很快（目前已居副部級(jí)國(guó)家局的前茅），但中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助方向仍十分有限。從補(bǔ)助范圍而言，對(duì)于全國(guó)需要保護(hù)的數(shù)十萬(wàn)處——第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查結(jié)果為766722處——不可移動(dòng)文物而言，中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)只對(duì)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——七批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位共計(jì)4295處——給予補(bǔ)助性支持。從補(bǔ)助方向而言，中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)僅對(duì)一次性的工作以項(xiàng)目形式給予支持，如專項(xiàng)調(diào)查、規(guī)劃編制（包括價(jià)值評(píng)估、保存現(xiàn)狀與管理?xiàng)l件評(píng)估等，劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶等）、修繕工程（包括方案設(shè)計(jì)和施工）、保護(hù)設(shè)施建設(shè)工程（包括防護(hù)、安防、消防等設(shè)施建設(shè)）。絕大部分的工作內(nèi)容，包括古建筑征收、搬遷補(bǔ)償、環(huán)境整治等前期工作，以及大量檔案記錄與更新、工程檢查與管理、規(guī)劃評(píng)估與調(diào)整、災(zāi)害預(yù)防與監(jiān)測(cè)、日常保養(yǎng)實(shí)施、參觀管理與游客服務(wù)、展示宣傳與展陳推廣、調(diào)查與研究等日常工作全部依靠地方財(cái)政支持。從不可移動(dòng)文物保護(hù)的支出責(zé)任而言，地方財(cái)政所需要負(fù)擔(dān)的比例無(wú)論從范圍而言還是從方向和環(huán)節(jié)而言都占有絕大部分。而從資金規(guī)模來(lái)看，中央財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在全國(guó)文物事業(yè)費(fèi)總額中所占的比例在近年持續(xù)增加，到“十二五”期間已經(jīng)接近60%（見表技1-5）。整個(gè)文物保護(hù)財(cái)政體制存在著中央與地方財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。正是在這樣的大背景下，一些大遺址所在地政府投入數(shù)十億元甚至上百億元用于與大遺址相關(guān)的保護(hù)、展示、民生改善、環(huán)境整治、城市提升、文化旅游產(chǎn)業(yè)。這些資金大都屬于城市建設(shè)資金，不在文物事業(yè)費(fèi)統(tǒng)計(jì)范疇之內(nèi)。投入渠道也因地區(qū)不同而相差很大，掌握各地對(duì)大遺址保護(hù)工作投入的資金信息非常困難。因此，對(duì)于地方配套資金，只能通過(guò)個(gè)別案例反映其規(guī)模和方式。表技1-5全國(guó)文物事業(yè)費(fèi)統(tǒng)計(jì)2.2資金機(jī)制的主要不足總結(jié)“十一五”和“十二五”期間的情況，大遺址保護(hù)項(xiàng)目資金機(jī)制的不足，主要體現(xiàn)為用資結(jié)構(gòu)不合理、供非所需現(xiàn)象較為普遍。概括而言，整個(gè)大遺址保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)與實(shí)際工作需求之間存在三個(gè)方面的匹配不合理：①公共資金安排的均等化和普遍化原則體現(xiàn)不夠，重“錦上添花”，輕“雪中送炭”；②日常工作經(jīng)費(fèi)與專門項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間的比例不合理，日常工作經(jīng)費(fèi)缺乏經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；③項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)重“硬件”建設(shè)，輕“軟件”投入。第一是中央財(cái)政大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為公共資金安排的均等化和普遍化原則體現(xiàn)不夠，“錦上添花”的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“雪中送炭”的作用[6]。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是地區(qū)間的安排，另一個(gè)是遺址不同區(qū)域間的安排。從中央與地方財(cái)權(quán)劃分的原則而言，中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要作用在于調(diào)節(jié)區(qū)域間的不平衡，保障公共服務(wù)提供的均等化。目前的資金安排機(jī)制采取了“中央主導(dǎo)、地方配合、統(tǒng)籌規(guī)劃、確保重點(diǎn)、集中投入、規(guī)劃先行、側(cè)重本體、展示優(yōu)先”的原則，對(duì)“地方配合”和“展示優(yōu)先”給予“集中投入”。這一原則首先要求地方政府具備一定的財(cái)政實(shí)力，其次要求遺址具備一定的展示條件。但這兩個(gè)條件同時(shí)具備的遺址畢竟只占一小部分，特別是在實(shí)施了近十年的大遺址保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)之后，能夠具備這些條件的遺址區(qū)域越來(lái)越少了。如果繼續(xù)執(zhí)行以上原則，往往會(huì)導(dǎo)致一些不具備展示條件的遺址強(qiáng)行進(jìn)行開發(fā)展示、土地投機(jī)、粉飾造假，從而違背文物保護(hù)的真實(shí)性原則，增加運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，甚至將大遺址保護(hù)工作引向歧途。而恰恰是一些不具備展示條件的大遺址需要得到中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)的“集中投入”。在這些地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，大遺址分布十分密集，觀賞性差，或不具備集中開發(fā)展示條件，地方政府財(cái)力又很薄弱，應(yīng)當(dāng)采取預(yù)留式保護(hù)或混合式保護(hù)方式，避免跟風(fēng)式地大搞“展示優(yōu)先”，對(duì)遺址造成開發(fā)性破壞、展示性破壞。經(jīng)費(fèi)安排在地區(qū)上的不均衡，還體現(xiàn)在同一大遺址的不同區(qū)域內(nèi)。中央和地方資金往往集中投入于大遺址區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)利用條件較好或者較易展示開發(fā)的核心區(qū)域，對(duì)于核心區(qū)域以外的遺址反而忽視。隋唐洛陽(yáng)城遺址的北城墻，三星堆遺址博物館以外的遺址區(qū)域，大明宮3.2平方公里遺址公園范圍以外的改造區(qū)域，漢陽(yáng)陵2平方公里以外的墓葬保護(hù)區(qū)，長(zhǎng)城八達(dá)嶺、山海關(guān)、嘉峪關(guān)等著名旅游景點(diǎn)以外的廣大保護(hù)區(qū)域，等等，幾乎成為“燈下黑”的保護(hù)盲區(qū)或高強(qiáng)度房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)，而且這樣的案例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止提到的這幾個(gè)。大遺址保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)轟轟烈烈地開展，在有些地方反而起到“一白遮百丑”的負(fù)面效應(yīng)。從大遺址保護(hù)的公共服務(wù)提供均等化原則出發(fā)，中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)考慮大遺址資源分布存在的地域不平衡帶來(lái)的地方財(cái)力與遺址保護(hù)責(zé)任的不匹配。第二是大遺址管理缺乏日常工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。從大遺址管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)上看，用于完成日常工作任務(wù)的基本支出明顯低于用于完成特定工作任務(wù)的項(xiàng)目支出。2012年，項(xiàng)目支出的比例高達(dá)84.6%（見表技1-6）。表技1-6大遺址管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》，“日常管理貫穿于保護(hù)全過(guò)程”，“日常保養(yǎng)是最基本和最重要的保護(hù)手段”。與其配套發(fā)布的《關(guān)于〈中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則〉若干重要問(wèn)題的闡述》指出：“基層文物保管機(jī)構(gòu)是文物古跡最直接的管理者，文物保護(hù)中最基本的工作，如日常保養(yǎng)、監(jiān)測(cè)記錄、控制災(zāi)害等，都必須由基層保管機(jī)構(gòu)實(shí)行。要?jiǎng)?chuàng)造條件，使基層保管機(jī)構(gòu)成為實(shí)施保護(hù)程序全過(guò)程的主持者和監(jiān)督者?！比欢筮z址保護(hù)管理基層機(jī)構(gòu)的人員和經(jīng)費(fèi)條件十分薄弱，其中基本支出經(jīng)費(fèi)水平與地市級(jí)和省級(jí)管理機(jī)構(gòu)的差距尤其明顯。另外，以下再用一組數(shù)據(jù)說(shuō)明基層人員經(jīng)費(fèi)的拮據(jù)程度（見表技1-7）。表技1-7各級(jí)大遺址管理機(jī)構(gòu)人均工資在目前中央與地方之間財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)級(jí)級(jí)下壓的體制下，很多地方財(cái)政只夠勉強(qiáng)吃飯，很難保證大遺址保護(hù)、監(jiān)管、看護(hù)等公共服務(wù)支出。大遺址地域分布廣，單純依靠管理機(jī)構(gòu)工作人員很難全面管護(hù)，很多情況下還需要?jiǎng)訂T社會(huì)和社區(qū)力量參與保護(hù)管理。然而，尤其是區(qū)縣級(jí)基層大遺址管理機(jī)構(gòu)本身的人員經(jīng)費(fèi)十分緊缺，年人均工資僅1.4萬(wàn)元左右，更無(wú)力負(fù)擔(dān)社會(huì)文物保護(hù)員的勞務(wù)服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用。若缺乏有人員保障的長(zhǎng)效的日常管理看護(hù)，再巨額的項(xiàng)目投入也無(wú)法維持長(zhǎng)期良好的運(yùn)行效果。第三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)重“硬件”建設(shè)，輕“軟件”投入。在這方面的中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出內(nèi)容中，各種本體保護(hù)工程、保護(hù)設(shè)施和展示設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占據(jù)了主要部分，加上大部分前期考古調(diào)查發(fā)掘研究和專項(xiàng)規(guī)劃、方案編制也是配合工程建設(shè)而開展，因此中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的主要投入集中在“硬件”建設(shè)方面，而在“軟件”投入方面較少。軟件投入包括：對(duì)遺址產(chǎn)權(quán)保護(hù)的投入，包括遺址所附著土地的征收和移民搬遷補(bǔ)償，以及遺址保護(hù)所需土地利用限制的居民生產(chǎn)生活補(bǔ)償；遺址日常保養(yǎng)、維護(hù)所需的資產(chǎn)維護(hù)經(jīng)費(fèi)；遺址日常管護(hù)所需的勞務(wù)服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用；遺址保護(hù)展示利用相關(guān)的法律、財(cái)務(wù)、傳播、營(yíng)銷、公關(guān)專業(yè)服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用；遺址開展展示、休憩、文化活動(dòng)的公共服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用。另外，從2011～2012年大遺址管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也可看出，用于文物保護(hù)工程、保護(hù)/展示設(shè)施建設(shè)的支出資金占其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的比例接近80%，也印證了本書對(duì)中央財(cái)政大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排的分析（見表技1-8）。表技1-8大遺址管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目支出內(nèi)容從經(jīng)費(fèi)安排的角度分析，投入“硬件”更便于經(jīng)費(fèi)安排者的管理。一是硬件投入的資金需要往往較高，管理成本較低；二是硬件投入的效果比較明顯，便于進(jìn)行考核檢查。但從大遺址保護(hù)管理的需求分析，硬件投入與軟件投入的不均衡，產(chǎn)生的負(fù)面作用至少有四個(gè)方面：一是保護(hù)管理全面工作的顧此失彼，特別是難出形象、難計(jì)效益的基礎(chǔ)工作、日常工作由于缺乏經(jīng)費(fèi)而無(wú)法開展；二是硬件投入的效益難以有效發(fā)揮，耗資巨大的工程、設(shè)施缺乏配套的后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的人員經(jīng)費(fèi)和日常保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮不了正常效益；三是大遺址疏于日常管護(hù)、巡查和保養(yǎng)維護(hù)，原本小修小護(hù)可以解決的問(wèn)題更易發(fā)展成為重大損毀險(xiǎn)情，需要投入更多的搶險(xiǎn)維修資金；四是不利于當(dāng)代形勢(shì)下大遺址保護(hù)展示利用水平的提高。面向社會(huì)和公眾的大遺址保護(hù)，需要政府提供更多的公共服務(wù)等軟件支撐，如法律、財(cái)務(wù)、傳播、營(yíng)銷、公關(guān)、文化活動(dòng)等專業(yè)服務(wù)，以提高大遺址保護(hù)的綜合管理水平。從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，這種重硬件尤其體現(xiàn)在大遺址保護(hù)專項(xiàng)資金特別突出“展示示范”上。在國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)中，不可移動(dòng)文物的使用范圍主要為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的規(guī)劃、本體保護(hù)和安全消防，以及主動(dòng)性文物考古調(diào)查、發(fā)掘項(xiàng)目及報(bào)告出版等[7]。大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍包括：“（一）中央政府主導(dǎo)的大遺址保護(hù)示范工程；（二）中央政府引導(dǎo)的大遺址保護(hù)工程；（三）大遺址保護(hù)管理體系建設(shè)?！逼浣?jīng)費(fèi)支出內(nèi)容與國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的使用范圍基本有所對(duì)應(yīng)，看似只有微調(diào)。但恰恰是這些文字上的微小差異，特別是其中增加的“展示”二字，在實(shí)踐層面開啟了大遺址“保護(hù)展示”的行動(dòng)熱潮，并為“國(guó)家考古遺址公園”體系[8]提供了資金上的政策后盾。表技1-9大遺址經(jīng)費(fèi)與重點(diǎn)文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容比較續(xù)表對(duì)比兩個(gè)辦法的使用規(guī)定，大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)從表面上的主要變化體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是增加了配合大遺址保護(hù)工程項(xiàng)目的考古調(diào)查和發(fā)掘、地形測(cè)繪和資料購(gòu)置支出；二是在保護(hù)工程中增加了環(huán)境治理工程支出；三是在保護(hù)性設(shè)施支出中增加了以展示為目的的展示設(shè)施工程支出；四是增加了大遺址保護(hù)管理體系的建設(shè)支出。深入分析這幾個(gè)變化，除第四項(xiàng)的大遺址保護(hù)管理體系建設(shè)支出是為項(xiàng)目組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范研究、評(píng)價(jià)考核等工作而設(shè)立的間接費(fèi)用外，大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的前三項(xiàng)主要變化，均是在原來(lái)重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的維修工程思維定式下，為擴(kuò)大建設(shè)開發(fā)規(guī)模而新增的支出內(nèi)容。這從后面的有關(guān)大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的安排分析中也可以得到印證。例如，在考古工作中，原專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)主要用于主動(dòng)考古調(diào)查和發(fā)掘，而且歷來(lái)主動(dòng)考古發(fā)掘的項(xiàng)目審批極為嚴(yán)格，經(jīng)費(fèi)金額也較少。然而，允許配合大遺址保護(hù)工程項(xiàng)目進(jìn)行考古發(fā)掘，成為近年主動(dòng)考古發(fā)掘的重要方向，發(fā)掘面積和工作經(jīng)費(fèi)大幅增加。再如，環(huán)境治理工程和以展示為目的的展示設(shè)施工程建設(shè)，直接為國(guó)家考古遺址公園建設(shè)——大遺址保護(hù)行動(dòng)以來(lái)最受追捧的方式——提供了資金上的政策空間。在每年數(shù)以十億元計(jì)的大遺址專項(xiàng)資金中，用于相關(guān)防護(hù)工程和樓堂館所建設(shè)的占了大頭。但對(duì)多數(shù)觀賞價(jià)值不高、交通條件不便的大遺址而言，要達(dá)到保護(hù)效果，只要用調(diào)整土地利用性質(zhì)、管制土地使用方式[9]等辦法控制遺址區(qū)土地利用的范圍、方式和程度即可，不需建設(shè)。但這方面常常表現(xiàn)出三個(gè)方面的矛盾：一是土地利用性質(zhì)的調(diào)整受到國(guó)土資源部門嚴(yán)格的指標(biāo)限制；二是土地征用經(jīng)費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不能使用大遺址專項(xiàng)資金，但地方配套往往嚴(yán)重不足，會(huì)導(dǎo)致管制土地利用方式難以操作；三是大遺址保護(hù)占用土地面積過(guò)大，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的影響比較大，因此受到的阻力也大。總之，目前大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍然延續(xù)文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)思路，以文物保護(hù)工程設(shè)施建設(shè)為主要補(bǔ)助方向，已經(jīng)不能適應(yīng)大遺址保護(hù)綜合行動(dòng)的需求，亟須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重大調(diào)整。2.3大遺址保護(hù)項(xiàng)目如何分類、分階段優(yōu)化資金機(jī)制大遺址自身特點(diǎn)與所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境條件不同，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入的前期研究，采取不同的措施加以保護(hù)。在前期研究與決策中，資金投入需求和資金來(lái)源渠道應(yīng)當(dāng)成為重要考慮因素，特別是運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的資金需求和資金來(lái)源雖然平均水平低，但周期長(zhǎng)，對(duì)資金總體需求和籌集影響很大。因此，大遺址保護(hù)項(xiàng)目?jī)?yōu)化資金機(jī)制工作的重點(diǎn)在于分類、分階段。2.3.1不同保護(hù)形式的資金投入內(nèi)容及投入規(guī)模分類主要指的是保護(hù)形式的區(qū)別。從資金需求內(nèi)容來(lái)分析，預(yù)留式保護(hù)、集中展示式保護(hù)和混合式保護(hù)的資金需求結(jié)構(gòu)有所不同（見表技1-10，示意效果見圖技1-1）。在建設(shè)/取得期，預(yù)留式保護(hù)和集中展示式保護(hù)都需要投入土地征收、補(bǔ)償資金，以及保護(hù)設(shè)施建設(shè)資金，集中展示式保護(hù)還需要投入展示設(shè)施建設(shè)資金，而混合式保護(hù)僅進(jìn)行局部保護(hù)，因此會(huì)有局部的土地征收、補(bǔ)償和環(huán)境整治資金需求。在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，預(yù)留式保護(hù)只需要投入日常維護(hù)和本體保護(hù)資金，集中展示式保護(hù)除此之外還需要投入展示服務(wù)工作的資金，混合式保護(hù)還需要投入周邊生產(chǎn)有限后的權(quán)利補(bǔ)償資金。而在經(jīng)濟(jì)收益方面，預(yù)留式保護(hù)基本不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入；混合式保護(hù)可能會(huì)有少量經(jīng)濟(jì)收入；而對(duì)于集中展示式保護(hù)，如果遺址本身?xiàng)l件較高，展示設(shè)計(jì)和宣傳服務(wù)較到位，則可能會(huì)產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)收入。表技1-10不同保護(hù)形式資金需求類型圖技1-1不同遺址保護(hù)形式的資金需求水平從建設(shè)/取得期資金需求水平來(lái)分析（見表技1-11），預(yù)留式保護(hù)和集中展示式保護(hù)都需要投入較高的土地征收和拆遷補(bǔ)償資金，集中展示式保護(hù)還需要投入較高的保護(hù)設(shè)施和展示設(shè)施建設(shè)成本，而混合式保護(hù)只需求投入局部土地所有權(quán)征收、補(bǔ)償和小型保護(hù)、展示設(shè)施建設(shè)成本。因此綜合而言，集中展示式保護(hù)前期投入成本最高，預(yù)留式保護(hù)次之，混合式保護(hù)最低。表技1-11不同保護(hù)形式建設(shè)/取得期資金需求水平從運(yùn)營(yíng)維護(hù)期資金需求水平來(lái)分析（見表技1-12），預(yù)留式保護(hù)主要采取將遺址回填保護(hù)的方式，只需要投入適當(dāng)?shù)娜粘＞S護(hù)和本體保護(hù)資金。集中展示式保護(hù)需要較高的日常維護(hù)和展示服務(wù)資金成本，且由于集中展示需要將遺址大面積揭露，遺址本體保護(hù)的資金投入需求也會(huì)大大增加?；旌鲜奖Ｗo(hù)需要對(duì)周邊居民的生產(chǎn)生活進(jìn)行補(bǔ)償，以取得其對(duì)遺址保護(hù)的支持，因此權(quán)利補(bǔ)償資金需求較高，而且由于與周邊生產(chǎn)生活活動(dòng)緊密融合，日常維護(hù)監(jiān)管成本也會(huì)較高，同時(shí)也會(huì)需要適當(dāng)?shù)恼故痉?wù)成本投入。綜合而言，預(yù)留式保護(hù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本最低，集中展示式和混合式保護(hù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本都較高。表技1-12不同保護(hù)形式運(yùn)營(yíng)維護(hù)期資金需求水平從綜合資金需求與監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)來(lái)分析（見表技1-13），預(yù)留式保護(hù)的總體資金需求前高后低，雖然不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但綜合資金需求屬于中低水平，而且這種保護(hù)方式的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)最低，最關(guān)鍵的問(wèn)題是前期較高的土地征收、補(bǔ)償資金保障問(wèn)題。集中展示式保護(hù)建設(shè)/取得期和運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的資金投入需求都很高，但有可能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。這關(guān)鍵取決于前期對(duì)遺址展示條件的評(píng)估和展示方案的論證，以及后期運(yùn)營(yíng)管理和展示服務(wù)水平的高低，需要長(zhǎng)期較大力度的監(jiān)管?；旌鲜奖Ｗo(hù)的總體資金需求前低后高。如果后期補(bǔ)償資金沒(méi)有保障，或者監(jiān)管力度不夠，混合式遺址保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)是最高的。表技1-13不同保護(hù)形式綜合資金需求與監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)2.3.2調(diào)整中央財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，使土地征收、權(quán)利補(bǔ)償和日常管護(hù)支出均衡第一，設(shè)立中央財(cái)政遺址土地征收專項(xiàng)資金，為預(yù)防性保護(hù)提供補(bǔ)助支持。制定遺址土地征收評(píng)估與資金管理辦法，對(duì)遺址土地進(jìn)行分類評(píng)估。例如，大遺址荊州片區(qū)的楚紀(jì)南城遺址核心展示區(qū)面積為4平方公里，即6000畝。按每畝55000元土地價(jià)格，征收核心展示區(qū)土地大約需3.3億元。然而，地方政府無(wú)力負(fù)擔(dān)這筆經(jīng)費(fèi)。以楚紀(jì)南城遺址本身的條件而言，其展示性不強(qiáng)，但考古價(jià)值十分突出，適宜采取預(yù)留方式加以保護(hù)。對(duì)于中央經(jīng)費(fèi)而言，其征收金額也在可以承受的范圍之內(nèi)。2005～2012年，中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入楚紀(jì)南城遺址共計(jì)1.7億元以上，其中2011年投入1.25億元。這還不包括以后年度國(guó)家計(jì)劃投入楚紀(jì)南城遺址公園展示的資金。第二，設(shè)立中央財(cái)政遺址保護(hù)權(quán)利補(bǔ)償資金，為混合式保護(hù)提供補(bǔ)助支持。制定遺址規(guī)劃限制措施相應(yīng)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)遺址周邊居民所受損失進(jìn)行彌補(bǔ)。第三，設(shè)立中央財(cái)政遺址日常管護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，為遺址日常巡護(hù)、監(jiān)測(cè)提供補(bǔ)助支持。制定遺址日常巡查評(píng)估工作準(zhǔn)則，與遺址監(jiān)測(cè)管理、修繕工程建立聯(lián)系。以長(zhǎng)城日常管護(hù)為例。按國(guó)家文物局的認(rèn)定，各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)城墻體全長(zhǎng)21196公里，主要設(shè)施中烽火臺(tái)12201處，關(guān)堡2210處。根據(jù)每年平均分別需要1人管護(hù)20公里墻體、20處烽火臺(tái)和2處關(guān)堡核算，每年約需2775人開展長(zhǎng)城日常管護(hù)工作（見表技1-14）。表技1-14長(zhǎng)城日常管護(hù)人員需求按照平均每人每年勞務(wù)費(fèi)支出2萬(wàn)元和基本工作條件（包括交通費(fèi)、通信費(fèi)、工具耗材等）支出0.6萬(wàn)元計(jì)算，每年長(zhǎng)城管護(hù)經(jīng)費(fèi)需求為7215萬(wàn)元（見表技1-15）。2005～2012年，中央財(cái)政投入長(zhǎng)城保護(hù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)平均每年約為1.1億元。這一需求是在中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)能力范圍之內(nèi)的。由于長(zhǎng)城沿線大部分區(qū)縣位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，地方政府財(cái)力十分薄弱，因此應(yīng)由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)。這樣也便于長(zhǎng)城日常管護(hù)的統(tǒng)一管理。表技1-15長(zhǎng)城日常管護(hù)資金需求第四，加強(qiáng)地方政府財(cái)政預(yù)算管理，硬化公共預(yù)算。集中展示式保護(hù)資金投入應(yīng)以地方政府財(cái)政投入為主。明確集中展示式保護(hù)項(xiàng)目的公益性，要求以地方政府財(cái)政投入為主。隨著地方政府財(cái)力與事權(quán)的改革調(diào)整，地方政府職責(zé)將轉(zhuǎn)向?qū)彩聞?wù)的投入與管理，其對(duì)土地開發(fā)與土地財(cái)政的依賴程度將大大降低。將集中展示式保護(hù)的財(cái)政責(zé)任賦予地方政府，有助于其更全面綜合地進(jìn)行項(xiàng)目論證，對(duì)后期運(yùn)營(yíng)條件和資金來(lái)源進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估，加強(qiáng)后期運(yùn)營(yíng)管理，避免盲目上馬集中展示式大遺址保護(hù)項(xiàng)目，使政府預(yù)算硬化。第五，細(xì)化社會(huì)資金投入大遺址保護(hù)展示的管理規(guī)定。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、租賃、合營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)的范圍、程序加以明確，為監(jiān)管提供依據(jù)，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)資金在合法條件下開展可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)行為。3依法處理文物保護(hù)單位的確權(quán)問(wèn)題確權(quán)是文物被《文物保護(hù)法》依法保護(hù)的基礎(chǔ)。只有確權(quán)后，才能落實(shí)文物保護(hù)利用的責(zé)任主體并開展相關(guān)工作。因此，文物產(chǎn)權(quán)確權(quán)是文物產(chǎn)權(quán)管理制度的首要環(huán)節(jié)。但多年來(lái)，中國(guó)這方面的工作機(jī)制一直缺失。在國(guó)家即將于2015年3月開展不動(dòng)產(chǎn)登記的情況下，文物系統(tǒng)如果不在相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)上迎頭趕上，就可能因?yàn)檫@方面的工作漏洞在未來(lái)工作中處于被動(dòng)。3.1確權(quán)工作的背景作為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)管理體制改革的重大舉措，即將開展的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一分類、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息共享具有重要意義。國(guó)務(wù)院決定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并決定由國(guó)土資源部、中央編辦、財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、法制辦、海洋局等9部門組成的不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，由國(guó)土資源部具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，以基本實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。這項(xiàng)工作的依據(jù)——《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》——已于2014年出臺(tái)，相關(guān)工作從2015年3月起開展[10]。3.2確權(quán)對(duì)依法保護(hù)利用文物的基礎(chǔ)性意義和文物保護(hù)單位權(quán)屬確定工作機(jī)制缺失的巨大影響文物中的不可移動(dòng)文物是具有特殊屬性的不動(dòng)產(chǎn)。全國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記將對(duì)文物工作產(chǎn)生重大影響，國(guó)家各有關(guān)部門應(yīng)給予高度重視。根據(jù)《文物保護(hù)法》，中國(guó)的不可移動(dòng)文物主要包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等幾大類，其中古文化遺址、古墓葬和石窟寺及石刻基本對(duì)應(yīng)于土地類不動(dòng)產(chǎn)，古建筑基本對(duì)應(yīng)于房屋類不動(dòng)產(chǎn)。據(jù)2012年完成的第三次全國(guó)文物普查，中國(guó)現(xiàn)有766722處不可移動(dòng)文物，總面積85402.35平方公里，占中國(guó)國(guó)土總面積的0.89%。其中，古文化遺址193282處，古墓葬139458處，古建筑263885處，石窟寺及石刻24422處，近代現(xiàn)代文物（包括近現(xiàn)代遺址、墓葬、建筑及園林和石窟寺）141449處。文物是國(guó)家珍貴但“脆弱”的文化財(cái)富。目前，中國(guó)的文物產(chǎn)權(quán)管理制度幾乎空白，文物權(quán)屬與其附著地的地權(quán)管理分離，文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展存在多元主體、多元目標(biāo)并存的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)我們目前了解的情況，現(xiàn)有文物產(chǎn)權(quán)基本可分為五類（其中后三類情況普遍存在）：①文物產(chǎn)權(quán)登記明確，由文物部門管理使用，如秦始皇兵馬俑由陜西西安秦始皇兵馬俑博物院管轄；②文物產(chǎn)權(quán)登記明確，由其他政府部門、企事業(yè)單位、集體或個(gè)人管理使用，如浙江省杭州雷峰塔遺址及其上新建雷峰塔現(xiàn)由浙江省警衛(wèi)局管轄；③文物所在地范圍內(nèi)土地或房屋產(chǎn)權(quán)登記明確，但未登記相關(guān)文物存在情況，因此產(chǎn)權(quán)人不了解登記范圍內(nèi)文物分布狀況，文物部門也未掌握相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記情況，如河南洛陽(yáng)隋唐城遺址現(xiàn)存北城墻，現(xiàn)位于大唐宮陶瓷建材市場(chǎng)內(nèi)，在洛陽(yáng)市國(guó)土局土地登記系統(tǒng)內(nèi)查詢顯示該地塊產(chǎn)權(quán)單位為洛陽(yáng)合成洗滌劑廠；④由于歷史遺留問(wèn)題，文物所在地范圍內(nèi)土地或房屋產(chǎn)權(quán)權(quán)屬情況復(fù)雜，缺少登記所需相關(guān)文件依據(jù)，存在事實(shí)產(chǎn)權(quán)人但未辦理登記手續(xù)，如浙江省杭州胡雪巖故居（胡慶余堂）已由杭州市政府出資騰遷原有住戶收歸國(guó)有，由杭州市園林文物局鳳凰山管理處管理，但由于手續(xù)問(wèn)題一直未辦理產(chǎn)權(quán)登記；⑤文物所在地范圍內(nèi)土地或房屋無(wú)人主張權(quán)利，尚未辦理登記，如河南洛陽(yáng)東周王城現(xiàn)存東城墻，位于城區(qū)道路旁加油站附近，在洛陽(yáng)市國(guó)土局土地登記系統(tǒng)內(nèi)查詢顯示該地塊目前尚未辦理土地使用權(quán)證。中國(guó)文物登記和公布制度完全游離于國(guó)家土地、房屋、草原、林地、海域和國(guó)有公用財(cái)產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)管理體制之外。中國(guó)不可移動(dòng)文物登記以文物屬性為主要內(nèi)容，尚無(wú)法定授權(quán)登記機(jī)關(guān)、登記依據(jù)、登記內(nèi)容和登記程序等管理制度。文物登記本身缺乏公證性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性，又與土地、房屋、草原、林地和海域等不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)互不關(guān)聯(lián)。與之相應(yīng)的發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)、交易等活動(dòng)的審批、登記和監(jiān)管相互脫節(jié)，文物保護(hù)存在巨大的信息不對(duì)稱，需要承擔(dān)高昂的執(zhí)法成本和文物滅失風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的情況下，如果文物系統(tǒng)沒(méi)有及時(shí)填補(bǔ)這個(gè)“管權(quán)”的制度空白并建立相應(yīng)的配套工作機(jī)制，則一方面不可移動(dòng)文物的保護(hù)與利用難以得到產(chǎn)權(quán)制度的支持并可能在某些情況下反而成為“違法”行為，一方面國(guó)土資源部也難以依法給予文物系統(tǒng)工作支持。3.3完善確權(quán)機(jī)制的具體措施完善確權(quán)機(jī)制，是“十三五”期間文物系統(tǒng)在“管權(quán)”的制度上填補(bǔ)空白的當(dāng)務(wù)之急。為此，建議采取以下三方面具體措施。3.3.1明確文物資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)管理體系中的地位國(guó)有文物資產(chǎn)是中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)體系中的特殊類型，與其他國(guó)有資產(chǎn)在形態(tài)上具有一定的交叉性，但其資產(chǎn)特性又不相同（見表技1-16），應(yīng)該建立單獨(dú)的管理制度。國(guó)有文物資產(chǎn)具有獨(dú)特的歷史、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值，受到國(guó)家法律嚴(yán)格保護(hù)。表技1-16各類國(guó)有資產(chǎn)特性國(guó)有文物資產(chǎn)中的遺址（土地）產(chǎn)權(quán)管理不同于資源性國(guó)有資產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)管理。遺址產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，與其附著土地的國(guó)家所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定有所不同，而且遺址的國(guó)家所有權(quán)不因土地所有權(quán)和使用權(quán)的改變而改變，具有非經(jīng)營(yíng)性、不可交易性和非營(yíng)利性，與資源性土地資產(chǎn)管理要求具有很大差別。國(guó)有文物資產(chǎn)中的古建筑不同于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理。由于其取得方式的特殊性，國(guó)有古建筑的所有權(quán)和使用權(quán)行使主體情況復(fù)雜。部分國(guó)有古建筑由文物系統(tǒng)文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)管理，部分由其他部門行政事業(yè)機(jī)構(gòu)管理使用，還有一些處于田邊街道的古建筑雖然可能有保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，卻并不在該保護(hù)管理機(jī)構(gòu)辦公區(qū)域之內(nèi)，并不屬于該機(jī)構(gòu)資產(chǎn)范疇。另外，《文物保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)有文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押，因此具有不可交易性。這都與行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)可通過(guò)交易獲得并可進(jìn)行處置有所不同。國(guó)有文物資產(chǎn)中的附屬設(shè)施具有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)雙重屬性。為發(fā)揮文物作用，部分遺址和古建筑開辟參觀瀏覽場(chǎng)所，相當(dāng)于旅游教育資源，通過(guò)政府出資建設(shè)一定的保護(hù)、展示、服務(wù)設(shè)施，開展對(duì)外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由于這些附屬設(shè)施往往與文物本體在物理空間上很難分割，因此在出資建設(shè)時(shí)既有政府財(cái)政出資，也可能有國(guó)有企業(yè)出資或私人企業(yè)出資。目前，國(guó)家政策對(duì)于這部分附屬設(shè)施的性質(zhì)并不明確，實(shí)際運(yùn)營(yíng)中既有作為行政事業(yè)單位資產(chǎn)的，也有作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的，還有作為其他性質(zhì)企業(yè)資產(chǎn)的。這些附屬設(shè)施屬于可交易的營(yíng)利性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。附屬設(shè)施這一類資產(chǎn)與前兩類資產(chǎn)的混淆造成國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制的混亂。文物利用與文物保護(hù)的矛盾，在于文物利用過(guò)程中所帶來(lái)的管理體制變化。文物利用不再是文物行政主管部門上下級(jí)管理的內(nèi)部事務(wù)，也不再是單純地依靠