既有居住建筑節(jié)能改造與戰(zhàn)略性財(cái)稅政策

既有居住建筑節(jié)能改造與戰(zhàn)略性財(cái)稅政策

一引言中國(guó)北方既有居住建筑節(jié)能改造具有巨大的社會(huì)效益和環(huán)境效益。根據(jù)清華大學(xué)建筑節(jié)能研究中心2008年3月發(fā)布的《中國(guó)建筑節(jié)能年度發(fā)展研究報(bào)告2007》，中國(guó)北方城鎮(zhèn)采暖能耗占全國(guó)城鎮(zhèn)建筑總能耗的40%，為建筑能源消耗的最大組成部分。與氣候條件接近的西歐或北美國(guó)家相比，中國(guó)住宅的單位采暖建筑面積一般要多消耗2～3倍以上的能源，而且舒適性較差。可見，北方既有居住建筑節(jié)能改造具有非常大的節(jié)能降耗空間。通過實(shí)施節(jié)能改造，可以實(shí)現(xiàn)大量減排有害氣體和煙塵顆粒，從而減少環(huán)境污染，提高空氣質(zhì)量；可以有效提高室內(nèi)熱舒適度，改善人居環(huán)境，促進(jìn)居民健康。根據(jù)中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2006年的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)供熱采暖耗能全年約為1.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全社會(huì)總能耗的10%。北方如果按照采暖地區(qū)建筑節(jié)能設(shè)計(jì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行節(jié)能改造，經(jīng)估算，每年可以節(jié)約6800萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，可以減少CO2排放量1.43億噸。事實(shí)上，早在20世紀(jì)80年代末90年代初，中國(guó)政府就已開始既有建筑節(jié)能改造示范工程，取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但這些項(xiàng)目?jī)H是零星開展的，缺乏系統(tǒng)性和有效組織。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、構(gòu)建和諧社會(huì)等理念不斷深入人心并上升為國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，在這種大背景下，對(duì)新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)不斷明晰并加以法制化。同時(shí)，既有居住建筑節(jié)能改造也受到了進(jìn)一步關(guān)注，并成為中國(guó)國(guó)家能源戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃對(duì)建筑節(jié)能目標(biāo)要求，到2010年末，要實(shí)現(xiàn)節(jié)約1.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的目標(biāo)，其中，對(duì)北方采暖地區(qū)既有建筑實(shí)施熱計(jì)量及節(jié)能改造要達(dá)到1.5億平方米，實(shí)現(xiàn)節(jié)能1600萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。中國(guó)節(jié)能領(lǐng)域?qū)扔薪ㄖ拇笠?guī)模改造即將開始，也是本輪國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段，因此，財(cái)政稅收支持政策的研究具有極大的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用意義。二既有居住建筑節(jié)能改造內(nèi)容體系對(duì)既有居住建筑改造的主體與內(nèi)容進(jìn)行全面了解，是針對(duì)性政策的研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)。節(jié)能改造全過程可以分為4部分主要內(nèi)容，如圖1所示，即熱源系統(tǒng)改造、熱力交換站改造、管網(wǎng)改造及終端改造。我國(guó)北方地區(qū)城市供暖是以集中供熱系統(tǒng)為主，系統(tǒng)規(guī)模大，單個(gè)系統(tǒng)供熱面積往往達(dá)到上百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)平方米。由于供熱供暖本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，能量在整個(gè)供熱系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)，因此，以供熱供暖節(jié)能改造為核心的既有居住建筑節(jié)能改造也必然是一個(gè)涉及各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，是從熱源一直到終端用戶的全過程的節(jié)能改造。圖1北方既有居住建筑節(jié)能改造體系總體而言，節(jié)能改造任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都必然對(duì)節(jié)能效果產(chǎn)生負(fù)面作用：如果不解決管網(wǎng)運(yùn)行水平低、不平衡的問題，無(wú)論是熱源端、還是末端進(jìn)行的節(jié)能改造就無(wú)法使得整個(gè)供熱系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)節(jié)能；熱源端與末端任何一端的改造缺位，也必然使另一端的改造效果大打折扣；熱計(jì)量裝置更是實(shí)現(xiàn)按熱收費(fèi)的物質(zhì)基礎(chǔ)，熱計(jì)量改造不僅是節(jié)能改造、也是供熱體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，有必要站在整個(gè)供熱系統(tǒng)的角度開展全過程節(jié)能改造。三政府對(duì)既有居住建筑節(jié)能改造負(fù)有不可替代的責(zé)任（一）相關(guān)主體利益識(shí)別正如圖1的下半部分所表現(xiàn)的，節(jié)能改造的核心利益主體為熱力企業(yè)、終端用戶、與政府。然而，各方利益的實(shí)現(xiàn)不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，且與我國(guó)供熱體制改革密切相關(guān)。我國(guó)正在進(jìn)行供熱商品化、貨幣化改革，逐漸健全熱價(jià)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、建立分戶計(jì)量機(jī)制。這一供熱機(jī)制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與節(jié)能改造實(shí)施密切相關(guān)。因?yàn)?，供熱機(jī)制的運(yùn)行需要配套的硬件基礎(chǔ)設(shè)施的跟上，如熱計(jì)量?jī)x器安裝，這些配套硬件的建設(shè)需要在節(jié)能改造過程中完成；同時(shí)，節(jié)能改造的成本補(bǔ)償與預(yù)期收益也要通過供熱機(jī)制的理順才能實(shí)現(xiàn)。那么，在新型供熱體制框架下，熱力企業(yè)作為采暖服務(wù)的供給方，能夠通過節(jié)能改造獲得更高的供熱系統(tǒng)效率降低單位面積供熱成本，從而降低熱力企業(yè)投入成本、提高投資收益；同時(shí)，通過節(jié)能改造，熱力企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提高，能夠增加供熱覆蓋面積，通過收取新增用戶的入網(wǎng)費(fèi)和采暖費(fèi)增加投資收益；此外，通過價(jià)費(fèi)機(jī)制理順、供熱服務(wù)水平的提高、與熱計(jì)量硬件的跟進(jìn)，將解決一直困擾供熱企業(yè)的“收費(fèi)難”的問題，這些，都將極大提高熱力企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。終端用戶作為采暖服務(wù)的需求方，首先，能夠通過節(jié)能改造節(jié)約熱費(fèi)、實(shí)現(xiàn)更加合理的價(jià)費(fèi)負(fù)擔(dān)；其次，獲得可調(diào)節(jié)、可選擇的采暖水平；再次，獲得更高的室內(nèi)熱舒適度；同時(shí)，還增加了房屋的價(jià)值和使用價(jià)值。毫無(wú)疑問，各方利益的實(shí)現(xiàn)是有條件的，在既有的福利供熱體制框架下，不存在市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間，也就是說(shuō)，市場(chǎng)是失靈的，且節(jié)能改造需要投入的成本非常大，因而，節(jié)能改造是無(wú)法依靠熱力企業(yè)與終端用戶自發(fā)實(shí)現(xiàn)的。作為公共事務(wù)的管理者，政府推動(dòng)節(jié)能改造的主要目標(biāo)是降低能耗、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、提高社會(huì)成員的生活水平、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約等公共問題本身具有“市場(chǎng)失靈”以及“信息不對(duì)稱”等特點(diǎn)，需要政府介入。因此，在北方既有建筑節(jié)能改造事業(yè)中，政府也是核心利益主體的一個(gè)重要組成。政府必須作為與市場(chǎng)相對(duì)的那只“看得見的手”，以法律手段、行政手段推動(dòng)供熱市場(chǎng)機(jī)制的建立，以財(cái)政稅收政策、金融信貸政策等激勵(lì)手段促進(jìn)既有居住建筑節(jié)能改造的實(shí)現(xiàn)。（二）成本分析北方既有居住建筑節(jié)能改造所需成本投入巨大。首先，改造面積大，我國(guó)北方采暖地區(qū)覆蓋15個(gè)省、直轄市，集中供熱的建筑面積共65億平方米，其中，具有改造價(jià)值的居住建筑面積超過30億平方米，占約1/2的比重，涉及成千上萬(wàn)的居民生活；其次，改造基礎(chǔ)差，各種形式的既有建筑本體復(fù)雜以及各類供熱系統(tǒng)原有基礎(chǔ)硬件老化、技術(shù)設(shè)備落后等問題嚴(yán)重；再次，改造環(huán)節(jié)與內(nèi)容多，既涉及熱源系統(tǒng)改造、管網(wǎng)改造、圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造，又涉及熱計(jì)量改造與能耗統(tǒng)計(jì)，節(jié)能改造施工、驗(yàn)收、檢測(cè)等環(huán)節(jié)需要多項(xiàng)技術(shù)與人力、物力。據(jù)有關(guān)專家粗略估算，按改造成本平均每平方米300元、改造面積30億計(jì)算，北方既有居住建筑節(jié)能改造全部成本約為9千億元。如此巨大的成本必然需要各方主體合理分擔(dān)。如果從成本與收益角度考慮，對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，直接受其控制的圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造、室內(nèi)采暖系統(tǒng)改造雖然能夠直接提高居住熱舒適度，實(shí)現(xiàn)家庭采暖的可控可調(diào)，但所需成本投入太高，且各類家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力不同，在進(jìn)行成本與收益的比較過程中，居民會(huì)更傾向于不進(jìn)行改造。對(duì)于熱力企業(yè)而言，熱源系統(tǒng)改造、管網(wǎng)改造與熱力站改造所能夠帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益最為明顯，但在原有供熱機(jī)制弊端難消、能源原料價(jià)格不斷飆升等現(xiàn)實(shí)問題的制約下，為數(shù)眾多的熱力企業(yè)都在虧損，正常運(yùn)營(yíng)尚需要財(cái)政補(bǔ)貼，更無(wú)力承擔(dān)這規(guī)模巨大的改造成本；但是，即使是盈利的熱力企業(yè)，在新型供熱價(jià)費(fèi)機(jī)制尚未建立健全、未能確認(rèn)既有建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)等方面也同時(shí)進(jìn)行改造的情況下，其改造的投入與努力將很難獲得相應(yīng)收益，也就是說(shuō)，由于信息不對(duì)稱、正外部效應(yīng)問題的存在，企業(yè)的理性選擇仍是不進(jìn)行改造。可見，節(jié)能改造的開展需要外部推動(dòng)力。而這一外部推動(dòng)力，也只能由政府給出。尤其是，我國(guó)北方采暖地區(qū)基本以內(nèi)地省份為主，老、少、邊、窮地區(qū)居多（北方采暖地區(qū)是指北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、河南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)），地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢，人民的生活水平較低，居民與熱力企業(yè)對(duì)節(jié)能改造成本承受能力非常有限。因此，政府在改造初期必須承擔(dān)較大比例的成本，才有可能真正使北方地區(qū)的節(jié)能改造工作運(yùn)行起來(lái)。北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造是政府履行社會(huì)公共管理職能的重要方面。北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造涉及居民、供熱單位、房屋產(chǎn)權(quán)單位等多方利益，只有充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌規(guī)劃、周密部署、穩(wěn)步實(shí)施，方可達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。四完善既有居住建筑節(jié)能改造的戰(zhàn)略性財(cái)稅政策支持體系受到各方面條件的限制，北方既有居住建筑節(jié)能改造（簡(jiǎn)稱“既改”）任務(wù)不可能短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而將是一項(xiàng)長(zhǎng)期、持續(xù)的工作。但目前我國(guó)政府對(duì)北方既有居住建筑節(jié)能改造的支持手段比較粗糙、分散，主要以財(cái)政補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)為激勵(lì)手段，同時(shí)輔以供熱企業(yè)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免政策，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和針對(duì)性。相關(guān)財(cái)稅激勵(lì)政策還需繼續(xù)充實(shí)和完善，在推動(dòng)節(jié)能改造過程中發(fā)揮更大的作用，本文提出如下政策建議。（一）明晰各級(jí)政府相關(guān)責(zé)任，加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度正如前文提到的，北方既有居住建筑節(jié)能改造需要大量資金投入，尤其在改造啟動(dòng)初期，政府財(cái)政資金投入起到關(guān)鍵作用。財(cái)政資金安排需注意兩個(gè)問題，首先，應(yīng)明確中央、省級(jí)及省以下級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任；其次，要保證財(cái)政支出的渠道暢通，使既有建筑節(jié)能改造獲得穩(wěn)定、可靠的資金保障。按照西方財(cái)政理論，從公共產(chǎn)品的層次出發(fā)，全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供。北方既有居住建筑屬于地方公共產(chǎn)品，從理論上講，地方應(yīng)承擔(dān)更大的財(cái)政支出責(zé)任。而從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理論來(lái)看，中央對(duì)地方政府有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠有效拉動(dòng)地方政府積極性，且是貫徹中央宏觀政策意圖的一個(gè)重要工具，使財(cái)政資金使用有針對(duì)性地完成預(yù)期目標(biāo)。在這樣的理論指導(dǎo)下，我國(guó)政府對(duì)北方既有居住建筑節(jié)能改造的資金支持也正是這樣安排的。目前，各級(jí)政府對(duì)“既改”的支持并無(wú)長(zhǎng)效性資金安排，相關(guān)財(cái)政資金管理的唯一規(guī)定是《北方采暖區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（財(cái)建[2007]957號(hào)），其中明確，中央財(cái)政安排的專項(xiàng)資金用于獎(jiǎng)勵(lì)北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造；專項(xiàng)資金分配計(jì)算公式如下：某地區(qū)應(yīng)分配專項(xiàng)資金額=所在氣候區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基準(zhǔn)×[∑（該地區(qū)單項(xiàng)改造內(nèi)容面積×對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)改造權(quán)重）×70%+該地區(qū)所實(shí)施的改造面積×節(jié)能效果系數(shù)×30%]×進(jìn)度系數(shù)其中，氣候區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基準(zhǔn)分為嚴(yán)寒地區(qū)和寒冷地區(qū)兩類，嚴(yán)寒地區(qū)為55元/平方米，寒冷地區(qū)為45元/平方米；在啟動(dòng)階段，財(cái)政部會(huì)同建設(shè)部根據(jù)各地的改造任務(wù)量，按照6元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)，將部分獎(jiǎng)勵(lì)資金預(yù)撥到省級(jí)財(cái)政部門，用于對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)嵊?jì)量裝置的安裝補(bǔ)助。但是，按估算的改造的最低平均成本每平方米300元計(jì)算，中央政府分擔(dān)的改造成本僅僅占1/6左右的比重。如果省和省以下級(jí)政府不配套給予財(cái)政支出，其余5/6的成本則只能由企業(yè)和居民分擔(dān)。這對(duì)以經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省市為主的北方地區(qū)的絕大多數(shù)熱力企業(yè)和居民而言，是難以承擔(dān)的，必然成為“既改”推行的極大障礙。如果為減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，要求地方政府給予資金配套，配套比例過低則達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)；若配套比例提高，必然對(duì)地方政府財(cái)政形成極大壓力，那么，地方政府也必然沒有動(dòng)力推進(jìn)“既改”。尤其是，我國(guó)“省以下”分稅制財(cái)政體制并沒有真正建立起來(lái)，地方政府尤其是縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)是不對(duì)稱的，要求地方政府對(duì)“既改”給予配套資金，財(cái)政壓力會(huì)由省級(jí)政府進(jìn)一步向下級(jí)政府傳遞，最終加重基層政府的財(cái)政壓力，進(jìn)一步惡化“事權(quán)與財(cái)力倒掛”的現(xiàn)狀，且不利于深入推動(dòng)“既改”。因此，對(duì)于北方既有居住建筑節(jié)能改造這樣的民生項(xiàng)目，中央政府應(yīng)安排無(wú)需地方配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，且加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與力度。這樣，有利于實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)地方政府實(shí)施“既改”項(xiàng)目，在推進(jìn)節(jié)能改造、供熱體制改革的同時(shí)，也成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)的北部地區(qū)的公共服務(wù)均等化水平的有效工具。（二）針對(duì)熱力企業(yè)的支持與激勵(lì)政策通常來(lái)說(shuō)，節(jié)能改造對(duì)象中的熱源系統(tǒng)、熱力站、管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)都是歸熱力企業(yè)所有的，也就是說(shuō)，正如前面提到的，這些環(huán)節(jié)、包括熱計(jì)量裝置的改造均處于的熱力企業(yè)的控制范圍。但完全依靠熱力企業(yè)承擔(dān)相關(guān)改造的全部成本是不具操作性的，政府需要分擔(dān)部分成本。政府分擔(dān)成本的方式除直接的財(cái)政資金投入外，還應(yīng)運(yùn)用其他財(cái)政、稅收工具對(duì)熱力企業(yè)給予間接支持和激勵(lì)。首先，最基本的財(cái)政直接投入應(yīng)完全負(fù)擔(dān)熱計(jì)量裝置的硬件及安裝成本，這將極大推進(jìn)“按熱計(jì)費(fèi)”硬件基礎(chǔ)的實(shí)現(xiàn)，為熱力企業(yè)與居民之間的供熱貨幣化消除障礙。但只要建立了合理的供熱機(jī)制，熱力企業(yè)應(yīng)該是能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，其節(jié)能改造成本是可以逐步回收的。因此，財(cái)政直接投入不宜過多，而是可以采用財(cái)政貼息、政策性低息貸款、抵押貸款等財(cái)政與金融手段相結(jié)合的方式，幫助熱力企業(yè)解決節(jié)能改造資金的融資問題。其次，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。設(shè)計(jì)監(jiān)管考評(píng)機(jī)制，對(duì)節(jié)能改造成績(jī)突出的熱力企業(yè)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。再次，懲罰性與鼓勵(lì)性稅收政策工具并用，多手段促進(jìn)供熱企業(yè)的節(jié)能改造投資、引導(dǎo)供熱企業(yè)節(jié)能消費(fèi)、并鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)推廣。1.懲罰性稅收工具的運(yùn)用現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度中，對(duì)“三北地區(qū)”供熱企業(yè)在供暖期向居民收取的采暖收入免征增值稅。這樣的安排是基于減輕居民采暖負(fù)擔(dān)、減輕供熱企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難而作出的。但這樣稅收優(yōu)惠變成了對(duì)北方地區(qū)所有供熱企業(yè)的普惠制度，無(wú)法體現(xiàn)對(duì)節(jié)能低耗企業(yè)的鼓勵(lì)。因此，建議對(duì)達(dá)不到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的供熱企業(yè)取消增值稅免征優(yōu)惠，但如果該企業(yè)積極開展節(jié)能改造，且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取得成效，那么，可以繼續(xù)獲得增值稅免征的資格。原本對(duì)供熱企業(yè)普遍實(shí)施的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免，也可以作同樣規(guī)定。這樣的安排相當(dāng)于利用原有的稅收優(yōu)惠制度，通過懲罰性、限制性措施，能夠極為有效地激勵(lì)供熱企業(yè)開展節(jié)能改造。2.對(duì)熱力企業(yè)采取靈活、有針對(duì)性的稅收支出事實(shí)上，可采用的稅收激勵(lì)手段有很多，熱力企業(yè)所能享受到的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)是階梯式的，即達(dá)到一定的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家給予其相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，而不是一次性的優(yōu)惠。應(yīng)對(duì)熱力企業(yè)在節(jié)能改造過程中投資的節(jié)約能源、控制污染、提高能效的設(shè)備給予稅前抵扣、加速折舊；對(duì)節(jié)能改造投資給予再投資退稅或延期納稅等優(yōu)惠；對(duì)資源回采率或綜合回收率較高的熱力企業(yè)給予相應(yīng)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠待遇。3.鼓勵(lì)節(jié)能產(chǎn)品消費(fèi)的稅收優(yōu)惠對(duì)熱力企業(yè)需要采購(gòu)的關(guān)鍵產(chǎn)品加強(qiáng)識(shí)別，將重點(diǎn)節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品納入《國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》，給予最低稅率，而對(duì)高耗能、高污染的產(chǎn)品或行為課以重稅；對(duì)熱力企業(yè)購(gòu)買進(jìn)口節(jié)能產(chǎn)品給予關(guān)稅減免或優(yōu)惠。降低企業(yè)對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的采購(gòu)成本，從而引導(dǎo)企業(yè)對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)。（三）針對(duì)業(yè)主的支持與激勵(lì)政策直接處于業(yè)主產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的改造包括圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造和室內(nèi)采暖系統(tǒng)改造。這兩項(xiàng)改造的成本也是比較大的，尤其是圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造；有些改造、比如墻面保溫改造，甚至不是能由一位業(yè)主決定并實(shí)施的。而且，這類改造的成本投入基本是不可回收的，盡管業(yè)主的熱費(fèi)支出也許能夠獲得一定程度的減少，但與成本投入相比是微不足道的，以減輕熱費(fèi)支出為預(yù)期收益是很難鼓勵(lì)業(yè)主實(shí)施節(jié)能改造的。因此，本文建議政府的直接財(cái)政投入更多地使用于對(duì)業(yè)主的節(jié)能改造進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，從而提高公眾的節(jié)能改造意愿和實(shí)際成本承受能力。但是，由于各地既有居住建筑基礎(chǔ)、地理環(huán)境、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)承受能力等條件的不同，節(jié)能改造的推進(jìn)過