建立統(tǒng)一的強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)

建立統(tǒng)一的強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)

新興的勞動(dòng)力流動(dòng)為中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。多數(shù)研究表明，農(nóng)民工在城市受到的歧視是制度性的、全方位的，包括戶籍制度分割的農(nóng)民工就業(yè)歧視、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、教育培訓(xùn)等公共服務(wù)的獲得以及農(nóng)民工子女就學(xué)中出現(xiàn)的歧視問題。農(nóng)民工受到的歧視中，最大的歧視問題還不是社會(huì)保險(xiǎn)而是低保，這是社會(huì)不公正的體現(xiàn)。因此，有必要重新審視社會(huì)保障的合理性，逐步建立一個(gè)水平不高但覆蓋面廣的社會(huì)保險(xiǎn)體系。本文從中國整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的架構(gòu)分析現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度針對不同人群存在多重標(biāo)準(zhǔn)；城市社會(huì)保險(xiǎn)由于其為少數(shù)人設(shè)計(jì)和高成本低覆蓋的特征，不能成為統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)；由于中國城市化的獨(dú)特方式，未來城市化過程中農(nóng)民工不是城市的過客而是城市的主人，提出未來農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)體系不是臨時(shí)過渡性的制度設(shè)計(jì)，而是應(yīng)作為今后中國統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)來設(shè)計(jì)。一多重標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)體系由于中國社會(huì)保障制度針對不同社會(huì)群體存在不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，目前有針對城鎮(zhèn)居民的城市社會(huì)保險(xiǎn)制度安排、針對農(nóng)村居民的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度。從圖1可以看出，中國的社會(huì)保險(xiǎn)整個(gè)制度體系有多重標(biāo)準(zhǔn)。首先，社會(huì)保險(xiǎn)體系分成針對城市人口的社會(huì)保障制度——“城?！?；針對農(nóng)村居民的社會(huì)保障——“農(nóng)?！?；針對小城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)——“鎮(zhèn)?！?，其適用范圍是“城市市郊區(qū)范圍內(nèi)用人單位及其具有本市戶籍的從業(yè)人員，以及經(jīng)當(dāng)?shù)爻鞘姓鷾?zhǔn)的其他人員”。圖1多重標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)體系其次，城市社會(huì)保險(xiǎn)體系部分不僅包括城鎮(zhèn)職工（受雇部分）的社會(huì)保險(xiǎn)，還包括城市個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員（自雇部分）的社會(huì)保險(xiǎn)部分，同時(shí)還有以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工為主的流動(dòng)人群社會(huì)保險(xiǎn)。以北京市為例，北京市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)還要推廣到城鎮(zhèn)居民群體，每一種社會(huì)保險(xiǎn)制度都有自己的費(fèi)率和計(jì)算方法。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)大體有三種不同的做法：一種是降低繳費(fèi)比率，養(yǎng)老金繳費(fèi)比例從28%降低到18%，有的地方是16%；還有一種方法是降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以本地上一年職工平均工資水平為標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民工群體是以上一年本地職工平均工資水平的60%作為繳費(fèi)基數(shù)；第三種是按上一年本地最低工資水平為繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)并確定農(nóng)民工繳費(fèi)比率。每一種繳費(fèi)和計(jì)算辦法都是不一樣的，這里還沒有考慮到地區(qū)之間的差別，還有本?。ㄊ校┺r(nóng)民工和外地農(nóng)民工的差別，這種多重標(biāo)準(zhǔn)限制了社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移、續(xù)接，造成社會(huì)保險(xiǎn)資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致了農(nóng)民工群體社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際參保率很低。再次，在短期內(nèi)，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的多個(gè)制度標(biāo)準(zhǔn)不可能與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系迅速對接。整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是多重的，很復(fù)雜。多重標(biāo)準(zhǔn)的制度安排本身就形成了勞動(dòng)力社會(huì)保障制度對不同社會(huì)群體的分割，這種分割效應(yīng)會(huì)固化已有的制度安排，造成不同群體之間勞動(dòng)力資源流動(dòng)和市場配置效率低下，不同社會(huì)保險(xiǎn)制度或標(biāo)準(zhǔn)之間協(xié)調(diào)的社會(huì)成本和管理成本巨大，對勞動(dòng)力流動(dòng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成與完善形成了障礙。二新型社會(huì)保障制度的原則與城市社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋（一）社會(huì)保險(xiǎn)制度的四個(gè)原則中國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度存在著嚴(yán)重的不公平，一部分人享受了充分的社會(huì)保障，一部分人則無任何保障。中國畢竟是一個(gè)發(fā)展中國家，不可能在短期內(nèi)給全體國民提供高水平的社會(huì)保險(xiǎn)，這是可以理解的。但是根據(jù)不同的就業(yè)身份對不同的人實(shí)施迥然不同的保障制度和待遇，則是不合理也是讓人難以接受的。因此，我們有必要重新審視社會(huì)保障的合理性，逐步建立一個(gè)水平不高但覆蓋面廣泛的社會(huì)保險(xiǎn)體系。建立新型的社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)該具備以下四個(gè)主要原則：統(tǒng)一、廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性。統(tǒng)一原則，是指新型社會(huì)保險(xiǎn)制度不存在身份差別，“不統(tǒng)一”本身是妨礙流動(dòng)的。例如，我們在東北調(diào)研資源耗竭型的城市中，很多人不愿意離開企業(yè)重新就業(yè)，在有條件的情況下為什么不走呢？很重要的原因是各種福利是跟這個(gè)企業(yè)和這個(gè)城市連接在一起的，時(shí)不時(shí)有新的福利，而一旦離開了新的福利就跟勞動(dòng)者本人沒有關(guān)系了，所以很多時(shí)候大家寧可守著、耗著，等著新的社會(huì)福利的到來?？紤]到目前城鄉(xiāng)生活水平和支付能力差別過大，第一步，起碼做到城市中的社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該覆蓋城市的原有居民和新居民——進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工；第二步，做到無論城鄉(xiāng)，只要發(fā)生工薪雇傭關(guān)系就一定要納入新型社會(huì)保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)；第三步，覆蓋全體公民，不分城鄉(xiāng)不分地區(qū)不分行業(yè)。廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)，是指按照較低的保障標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大對各類人群的保險(xiǎn)覆蓋面。以養(yǎng)老金為例，社會(huì)保險(xiǎn)的養(yǎng)老金能夠確保退休老人的基本生活需要，而將其他社團(tuán)型養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充以保證他們的更高生活需求。強(qiáng)制性原則，是指在降低繳費(fèi)費(fèi)率、保證絕大多數(shù)人在具備繳費(fèi)能力的前提下，通過法律手段使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)成為強(qiáng)制性繳費(fèi)科目。關(guān)于高繳費(fèi)率、低收繳率、低覆蓋率，相關(guān)研究近乎一致的意見是繳費(fèi)率過高直接導(dǎo)致收繳率太低。（二）城市社會(huì)保險(xiǎn)制度能作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)嗎？那么在社會(huì)保險(xiǎn)這四個(gè)主要原則下，城市社會(huì)保險(xiǎn)制度能作為中國社會(huì)保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)嗎？首先，城市社會(huì)保險(xiǎn)制度本來就是為少數(shù)人口設(shè)計(jì)的；其次，雖然政府做了很多努力提高保險(xiǎn)的覆蓋率，但是實(shí)際上還是做不到；再次，在替代率比較高的情況下造成了社會(huì)保險(xiǎn)成本比較高，成本高就造成了低覆蓋。因此，城市保險(xiǎn)制度試圖推進(jìn)了很長時(shí)間但還是推動(dòng)不開。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我們可以觀察一下國際上其他國家公共養(yǎng)老金的替代率（見表1），這里列舉了8個(gè)國家1939～1980年公共養(yǎng)老金的平均替代率。在1939年，這些國家都是百分之十幾的替代率，只有兩個(gè)超過了20%（美國21%、丹麥22%），經(jīng)過了41年（一般是30多年），只有少數(shù)幾個(gè)國家是超過了40%的水平（美國、丹麥、荷蘭、瑞典、意大利），瑞典、意大利分別達(dá)到了68%和69%。中國現(xiàn)在是用比較高的成本，比如我們用工資水平的28%作為城市的養(yǎng)老保障制度，用工資的28%實(shí)際上只達(dá)到了10%以上的覆蓋率水平，全國的覆蓋率只有百分之十幾。據(jù)OECD的專家稱中國的這套制度看起來是非常仁慈也是非常昂貴的；另外美國學(xué)者也認(rèn)為，中國這套養(yǎng)老制度用了比美國高了幾乎一倍的工資水平，結(jié)果只覆蓋了10%以上的人口，美國用了我們一半的工資水平覆蓋了90%及以上的人口。表1公共養(yǎng)老金的平均替代變化率三對社會(huì)保障的一個(gè)設(shè)想：以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)具有怎樣的特征和模式？我們以養(yǎng)老金為例來作一說明。以社會(huì)保險(xiǎn)為主的養(yǎng)老金是為了保證老年人退休后的基本養(yǎng)老需要，同時(shí)與其他養(yǎng)老金制度進(jìn)行配套。具體說就是將其他一些企業(yè)或者社團(tuán)性養(yǎng)老保險(xiǎn)（行業(yè)工會(huì)也有類似的），還有商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充以保證老年人的更高的生活需要。最低的養(yǎng)老保險(xiǎn)是保證退休老人可以生存下去，人們可以根據(jù)自身的需要，如果有條件可以選擇其他的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種養(yǎng)老金保險(xiǎn)體系在國際上被稱作多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，第一個(gè)支柱是國家依法強(qiáng)制建立，通過稅收或繳費(fèi)來籌資，相當(dāng)于我們的基本養(yǎng)老金；第二個(gè)支柱相當(dāng)于中國現(xiàn)行的個(gè)人賬戶制，這也是國家依法強(qiáng)制推行的，依靠企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)籌資，通過個(gè)人賬戶管理，養(yǎng)老金待遇與繳費(fèi)掛鉤，前一個(gè)支柱與本地的平均工資水平掛鉤，并不與個(gè)人的收入或者繳費(fèi)掛鉤。第一支柱加第二支柱可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的低標(biāo)準(zhǔn)下的廣覆蓋，廣覆蓋是從全體受雇者到全體就業(yè)人員再到全體公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，低標(biāo)準(zhǔn)是高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。第三個(gè)支柱是個(gè)人資源購買商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者擴(kuò)大一點(diǎn)包括一些類似行業(yè)工會(huì)，其他的不是強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)。第一支柱加第二支柱要做到廣覆蓋和低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋就是全體受雇者，其次是全體就業(yè)人員，低標(biāo)準(zhǔn)所指的標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但是低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是很科學(xué)的，就是說你要吃低保說明你很難生存下去，必須要有其他的救濟(jì)，但是要低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樽畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)是加上了你所要撫養(yǎng)的人的，而退休后你不需要撫養(yǎng)別人只需要撫養(yǎng)自己就好了。第三個(gè)支柱的作用是什么呢？舉一個(gè)例子來說，比如以褚時(shí)健為例[1]，他在工作崗位上貢獻(xiàn)那么大，一直到50多歲因?yàn)樨澪凼苜V而經(jīng)濟(jì)犯罪。按照我們的制度想象一下，如果他正常退休后，褚時(shí)健的退休養(yǎng)老金只相當(dāng)于社會(huì)其他人平均工資水平的70%、80%，大概能夠拿到700～800元錢，這些錢估計(jì)連他供養(yǎng)物業(yè)的正常維持費(fèi)用都不夠，這種工作時(shí)的收入與退休后的養(yǎng)老金反差太大。導(dǎo)致他（褚時(shí)?。]有辦法在收入高的時(shí)候?yàn)槠渫诵蒺B(yǎng)老多增加一些。第三個(gè)支柱就是要給這些人以這種選擇的機(jī)會(huì)。當(dāng)然也可以放棄現(xiàn)在這些選擇。另外就是既得利益的繳費(fèi)，超出低標(biāo)準(zhǔn)的以往繳費(fèi)可以選擇加入社團(tuán)保險(xiǎn)，實(shí)際上把這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的轉(zhuǎn)到基本養(yǎng)老里面就是社保里面的基本養(yǎng)老部分，以往你的繳費(fèi)超出了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，可以借若干其他的制度，比如社團(tuán)或者商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓人們可以自己選擇，就可以把高出這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的那部分（國家規(guī)定的基本養(yǎng)老金）按照他本人的要求轉(zhuǎn)到其認(rèn)為合適的那個(gè)保險(xiǎn)基金里面去，這部分保險(xiǎn)不是最基本的。為此，應(yīng)該采取多項(xiàng)措施完善養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的政策[2]。第一，明確政府責(zé)任，化解轉(zhuǎn)軌成本?？梢酝ㄟ^加大財(cái)政投入和變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)來實(shí)施。第二，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶基金分開管理。明確個(gè)人賬戶的所有權(quán)和收益權(quán)，逐步實(shí)行個(gè)人賬戶市場化運(yùn)作。第三，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的行政管理和法律監(jiān)督應(yīng)對老齡社會(huì)的來臨，除考慮延遲退休年齡標(biāo)準(zhǔn)外，可以從制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)人們推遲退休、延遲繳納保險(xiǎn)年限、推遲享受養(yǎng)老金。四中國城市化的大背景迄今為止的國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化過程總是伴隨著農(nóng)業(yè)份額的大幅度下降和城市化的推進(jìn)。按世界各國的普遍規(guī)律，城市化水平要高于工業(yè)化水平。中國的城市化水平仍低于工業(yè)化水平。國際比較表明（白南生、何宇鵬，2003），中國經(jīng)濟(jì)存在著經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的偏差、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差、就業(yè)結(jié)構(gòu)與城市化的偏差。同國際上的“標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)”和“大國結(jié)構(gòu)”相比，改革初期中國面臨的結(jié)構(gòu)偏差包括：同等收入水平下的高工業(yè)化和低服務(wù)業(yè)比重；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的高工業(yè)化與就業(yè)結(jié)構(gòu)中的低工業(yè)化；高工業(yè)化和低城市化。這種結(jié)構(gòu)偏差的調(diào)整意味著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向。中國工業(yè)化、城市化發(fā)展的歷程也表明，依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長維持農(nóng)民收入持續(xù)增加的可能性不大，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也很難解決不斷增加的農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問題。在過去的若干年和今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商是解決農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)戶收入增加的重要途徑。同絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家不同，近一二十年中國城市化率的提高，基本不是遷移的結(jié)果。農(nóng)村外出勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間大規(guī)模的候鳥式的往復(fù)流動(dòng)，是特定制度條件下中國城市化的一種獨(dú)特方式，是中國農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的特殊方式。在城市化的各種體制障礙一時(shí)很難消除的背景下，在大半徑的轉(zhuǎn)彎（體制轉(zhuǎn)軌）中，以政策漸變方式調(diào)整結(jié)構(gòu)偏差——農(nóng)村勞動(dòng)力候鳥式的流動(dòng)正是逐步實(shí)現(xiàn)中國城市化的獨(dú)特方式，也是對中國經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的經(jīng)歷對他們而言不啻是一個(gè)再社會(huì)化的過程（白南生，2003）。從自然人到社會(huì)人，他們在家鄉(xiāng)時(shí)已經(jīng)完成（或基本完成）了自己的社會(huì)化。然而，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的制度和規(guī)則并不意味著能自然順利地適應(yīng)城市社會(huì)的生活。在城市的工作和生活，要求他們學(xué)會(huì)適應(yīng)城市的制度和規(guī)則。信服并追求城市文明的農(nóng)民、欣賞城里人的農(nóng)民、無安全感的農(nóng)民、懷有戒備心和恐懼感的農(nóng)民、不信任城里人的農(nóng)民、失范的農(nóng)民、充滿仇恨的農(nóng)民，很難設(shè)想他們的行為方式會(huì)是一樣的。目前進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動(dòng)力中的相當(dāng)一部分仍要回到家鄉(xiāng)，他們的再社會(huì)化將影響到他們的家人、鄉(xiāng)親、后代。城市化首先是居住方式的改變，但又不僅是簡單的居住空間結(jié)構(gòu)的改變，還包括公共服務(wù)和社會(huì)保障體系的不斷完善及保障覆蓋面的提高，農(nóng)民工真正意義上的市民化。五結(jié)論：社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)向農(nóng)民工標(biāo)準(zhǔn)看齊中國城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力這種空前的流動(dòng)可能是一兩代人之間的幾億人的大規(guī)模遷移，說明農(nóng)民工是未來城市化的主體人群之一，說明農(nóng)民工或者其中一大部分農(nóng)民工不是城市的過客而是城市的主人。制度設(shè)計(jì)和安排的著眼點(diǎn)應(yīng)該是探索如何將這樣一個(gè)規(guī)模巨大的流動(dòng)性社會(huì)群體覆蓋在社會(huì)保險(xiǎn)制度下。從社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障功能來講，我們要考慮的是不能把農(nóng)民工的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)成權(quán)宜之計(jì)、臨時(shí)的措施或者過渡性的辦法。如果說要統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)沒有統(tǒng)一到城市的標(biāo)準(zhǔn)，就認(rèn)為這就是歧視農(nóng)民工，這可能是有問題的。況且，現(xiàn)在就把農(nóng)民工群體的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一到城市的標(biāo)準(zhǔn)，可能也是不實(shí)際的，而且今后也是不應(yīng)該維持的