我國關(guān)于國企改革的兩個(gè)定理及其對(duì)立統(tǒng)一1998~2013

我國關(guān)于國企改革的兩個(gè)“定理”及其對(duì)立統(tǒng)一(1998~2013）

筆者堅(jiān)持認(rèn)為，根據(jù)我國國情，國有經(jīng)濟(jì)不可能也不需要從競爭性領(lǐng)域完全退出。但是，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，從市場競爭的要求出發(fā)，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)經(jīng)營模式（無論是國有獨(dú)資還是國有控股）再也不能繼續(xù)下去。國有資本或其他公有資本可以繼續(xù)投向競爭性領(lǐng)域，但國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)從這一領(lǐng)域完全退出。不僅如此，從市場競爭的要求出發(fā)，由各級(jí)政府充當(dāng)國有資產(chǎn)出資人代表的現(xiàn)有資產(chǎn)管理體制也應(yīng)徹底改變，政府應(yīng)當(dāng)從競爭性領(lǐng)域的國有股份資本管理中完全退出。[1]一筆者關(guān)于國有企業(yè)改革的意見，建立在兩個(gè)筆者看來可以稱作定理的理論判斷的基礎(chǔ)上。定理一：當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一個(gè)公有制占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系，區(qū)別于資本主義的市場經(jīng)濟(jì)體系，公有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在競爭性領(lǐng)域占有相當(dāng)份額。一般以為，這一理論判斷的依據(jù)只能從平等的要求甚至意識(shí)形態(tài)的立場出發(fā)。筆者不否認(rèn)堅(jiān)持勞動(dòng)平等的原則在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有核心的規(guī)范意義，但是筆者始終認(rèn)為，論證公有制經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)性，必須依據(jù)效率原則，也完全可以依據(jù)效率原則。之所以說必須，是因?yàn)榉磳?duì)的意見往往標(biāo)榜效率原則，從這個(gè)角度切入有利于在不同觀點(diǎn)的充分交流中弄清問題。之所以說能夠，是因?yàn)轳R克思主義理論從來認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展才是社會(huì)制度變革的終極理由，不僅社會(huì)平等的建立應(yīng)當(dāng)服從這一理由，甚至社會(huì)主義制度的歷史合理性也只有用這個(gè)理由來加以說明。為此，本文強(qiáng)調(diào)以下兩條理由。第一，從公平與效率一致的層面上看，建立和諧社會(huì)本身就是全局的長遠(yuǎn)的有效率。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，有著全世界最典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，東、中、西三個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)地理差異巨大。進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程以來，社會(huì)公平和社會(huì)安定問題就始終是制約發(fā)展的瓶頸。正如歷史經(jīng)驗(yàn)所展示給我們的，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都不可能承擔(dān)過度的貧富差異和社會(huì)沖突，而市場化進(jìn)程又難免拉開不同社會(huì)階層的收入差距。從這個(gè)意義上說，一國范圍內(nèi)的必要的社會(huì)公平程度是市場經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)現(xiàn)代化進(jìn)程的“勢能”，財(cái)富分配相對(duì)平均的現(xiàn)狀加上追求先富起來的愿望才有可能引發(fā)改革開放的巨大沖擊力。而在改革開放25年后的今天，這種社會(huì)公平的“勢能”已經(jīng)釋放，相反，黨和政府不得不把更多的注意力集中到分配公平與社會(huì)和諧上。為了實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)最終有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的全局目標(biāo)，在競爭性領(lǐng)域保持一定比例的公有制經(jīng)濟(jì)是必要的。因?yàn)楦偁幮灶I(lǐng)域的公有資本具有如下性質(zhì)，它和任何資本一樣迫使勞動(dòng)者創(chuàng)造剩余價(jià)值，卻不將剩余價(jià)值界定為任何個(gè)人或者社會(huì)集團(tuán)的私產(chǎn)，它是沒有資本家的資本，因此不會(huì)引致收入分配的差異和階級(jí)利益的沖突，可以在市場經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)扮演利益平衡器的角色。當(dāng)然，國有資本的規(guī)模過大會(huì)影響自身的效率，而國有資本在競爭性領(lǐng)域的比重過大也會(huì)影響資本市場的競爭性和有效性，這里有一個(gè)適當(dāng)?shù)亩鹊陌盐諉栴}。程恩富教授認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)退出的底線是30%，[2]在筆者看來，考慮到非競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)的存在，競爭性領(lǐng)域國有資本的比重再低點(diǎn)也未嘗不可。但是筆者確信，市場競爭容得下一定比例的公有資本，包括國有資本，它不會(huì)影響資本市場的效率，相反將有利于促進(jìn)社會(huì)公平，提高長期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。第二，從支撐我國經(jīng)濟(jì)高速增長的資金來源的現(xiàn)狀看，競爭性領(lǐng)域的公有資產(chǎn)也不存在短期內(nèi)迅速退出的可能性，相反，保持一定比例的公有資本有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長與國家的經(jīng)濟(jì)安全。從統(tǒng)計(jì)層面看，中國經(jīng)濟(jì)的增長今天應(yīng)該不缺少資本來源。我們引進(jìn)的外商直接投資始終保持在500億美元的高水平上，個(gè)別年份甚至超過美國，成為世界上引進(jìn)外資的第一大國。中國的城鄉(xiāng)居民收入水平雖然不高，但是儲(chǔ)蓄傾向很高，2003年城鄉(xiāng)居民的儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)超過了100000億元人民幣。但是，一方面，外商投資的高水平并不能替代國內(nèi)資本的作用，特別是關(guān)系到國計(jì)民生和國家安全的重要領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)民族資本的主導(dǎo)地位總是無可爭議的，這意味著外國資本在這些領(lǐng)域的投入越多，這些領(lǐng)域?qū)鴥?nèi)資本的需求也就越大。另一方面，城鄉(xiāng)居民的儲(chǔ)蓄存款總量雖然很大，但居民直接投資意愿不高，由于國內(nèi)資本市場的發(fā)育不良、上市公司的業(yè)績不佳、股票市場的投機(jī)性過高，老百姓不愿意將銀行存款轉(zhuǎn)換為股票投資。這種現(xiàn)象短期內(nèi)很難改變。因此，國有資本在經(jīng)濟(jì)高速增長中的作用是不可替代的。還可以提出其他一些理由，但以上兩條是當(dāng)代中國的特殊國情決定的，特別值得信仰西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者注意。定理二：公有產(chǎn)權(quán)的政府代理在市場競爭環(huán)境下必然是低效率的，因此，競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)改革的方向應(yīng)當(dāng)是資產(chǎn)管理的“去政府化”。關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)下國有企業(yè)因政府行為的不合理而必然低效率，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界做過許多深入的討論：不僅主張政府“無為之手”的新古典傳統(tǒng)理論有許多議論，主張政府應(yīng)當(dāng)適度干預(yù)的學(xué)者在這方面也有許多精彩的議論。例如，斯蒂格利茨指出，政府經(jīng)濟(jì)行為的扭曲根源于政府的特殊主體身份。政府具有凌駕于社會(huì)之上、獨(dú)一無二、無所不在的特殊地位，以及法律賦予的對(duì)強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷。因此政府在國有企業(yè)管理中不可避免地具有以下兩個(gè)特征：一是政府目標(biāo)的多元化，它超然于市場而更多考慮資產(chǎn)贏利之外的社會(huì)目標(biāo)，從而使自己的行為不同于單純以贏利為目的的投資者。二是政府承諾的不可信，它凌駕于一切之上的身份決定它有這個(gè)能力不履行合同，而它社會(huì)目標(biāo)的多元化，決定了它有可能有這方面的動(dòng)機(jī)。[3]筆者在《公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化通論》一書中根據(jù)我國企業(yè)改革的實(shí)踐，添加了一條：政府不適宜充當(dāng)股份資本的經(jīng)營者，它不能在證券市場上根據(jù)營利性目的買賣自己的股票，更不能像一般的投資者那樣通過“用腳表決”行使自己的權(quán)力。這不僅決定了國有資產(chǎn)缺乏必要的退出渠道，而且決定了國有及國有控股企業(yè)的經(jīng)營者缺乏必要的市場監(jiān)督。國有企業(yè)的效率從兩個(gè)方向被嚴(yán)重削弱。[4]最近所讀文獻(xiàn)中，王一江的《國家與經(jīng)濟(jì)》講得更加全面、更加具體。他把“以國有為主體的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不佳”歸納為五個(gè)問題。一是權(quán)力尋租的膨脹；二是對(duì)代理人市場監(jiān)督的困難；三是經(jīng)理人保護(hù)問題；四是政府控制大量資源時(shí)的企業(yè)行為扭曲；五是政府非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對(duì)國企管理者行為的影響。[5]最后兩條直接與斯蒂格利茨關(guān)注的政府目標(biāo)多元化對(duì)企業(yè)行為的影響有關(guān)。第三條經(jīng)理人保護(hù)問題，或者說經(jīng)理人安全問題，不過是政府承諾不可信在政府與經(jīng)理人合約中的具體化，他分析得很到位，符合國內(nèi)的實(shí)際情況。第二條代理人市場監(jiān)督困難，是與我們提出的政府“出資人”不能夠用腳表決的補(bǔ)充意見密切相關(guān)的。至于第一條權(quán)力尋租問題，雖然失之籠統(tǒng)，但可以說是全部問題的綜合：在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府集中的權(quán)力不宜過大，政府占有的資源不能過多。從市場經(jīng)濟(jì)的效率看，政府從競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)管理中退出是必要的。假定公有產(chǎn)權(quán)必須通過政府代理，那么，公有制主導(dǎo)的社會(huì)主義就與市場經(jīng)濟(jì)的效率不相容。二閱讀國企改革的大量文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)：論者多以上述二定理中的一個(gè)為依據(jù)，形成相互對(duì)立的觀點(diǎn)，有人依據(jù)定理二認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)必須從競爭性領(lǐng)域完全退出，也有人依據(jù)定理一認(rèn)為國有企業(yè)不能從競爭性領(lǐng)域完全退出。顯然，二者對(duì)對(duì)方的立論基礎(chǔ)都采取否定態(tài)度。但有趣的是，持兩種不同觀點(diǎn)的論者多數(shù)情況下是在自己的“公理體系”內(nèi)自說自話，很少在上述定理層面上展開交鋒。在筆者看來，這就是問題的癥結(jié)所在，這是一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，它提示我們，國企改革必須在兩定理的“交集”中才能找到出路！筆者的國企改革觀，是在確認(rèn)兩個(gè)定理真實(shí)性的前提下提出解決矛盾的思路?；镜脑O(shè)想是：尋找一種既能夠替代國有制又不需要政府作為產(chǎn)權(quán)代理人的公有制實(shí)現(xiàn)形式，如果這種產(chǎn)權(quán)形式是可能的，那么，競爭性領(lǐng)域的國企改革就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地向這一目標(biāo)靠攏。筆者以為自己找到了。遺憾的是，這個(gè)四年前已經(jīng)明確表述的觀點(diǎn)，[6]沒有受到應(yīng)有的關(guān)注，甚至沒有受到直接的批評(píng)。人們似乎認(rèn)為，這是自相矛盾的觀點(diǎn)，以子之矛攻子之盾，足矣?；蛘哒J(rèn)為筆者只是提出了一個(gè)不可能解決的問題，保持公有制的主導(dǎo)地位與實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)代理的“去政府化”是魚和熊掌，不可兼得。在筆者看來，各級(jí)政府作為公有產(chǎn)權(quán)代理人，只是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的暫時(shí)現(xiàn)象和局部現(xiàn)象。從本質(zhì)上說，并非只有政府機(jī)構(gòu)或者政府官員才能充當(dāng)勞動(dòng)者公有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代理人?，F(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之所以不能擺脫國有股份資本的“出資人”代表身份，是因?yàn)槠駷橹沟母母镏皇菃我坏亟⒃诠痉ㄈ水a(chǎn)權(quán)制度的架構(gòu)之上，這個(gè)架構(gòu)可以建立多層次的母子公司體系，從而在政企間設(shè)立一個(gè)又一個(gè)“隔離層”，但不可能最終改變母公司股份資本所有權(quán)最終由政府機(jī)構(gòu)行使的宿命。但是，為什么我們的國企改革只能利用公司法人產(chǎn)權(quán)制度這一種產(chǎn)權(quán)形式？現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的另一種重要的產(chǎn)權(quán)形式——信托財(cái)產(chǎn)制度，為什么就不能在企業(yè)改革中發(fā)揮更大作用？筆者對(duì)問題的解決就是循著這一思路展開的。關(guān)鍵措施是，遵循《信托法》的原則，設(shè)立若干只以自身增值為唯一目的的社會(huì)信托投資基金，將全部競爭性領(lǐng)域的國有股份資本劃歸基金所有，并且按照他益信托的原則，將全體人民設(shè)定為基金受益人。這樣，政府從財(cái)產(chǎn)所有者及其代理人身份引退，政府與社會(huì)信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系就割斷了。社會(huì)信托投資基金沒有股東，也沒有股權(quán)代理機(jī)構(gòu)，它直接由一個(gè)以受托人身份出現(xiàn)的理財(cái)專家組，以及由理財(cái)專家經(jīng)營的基金管理公司管理?；鸸芾砉緦?shí)行透明化運(yùn)作，財(cái)產(chǎn)管理過程可以更多地接受公眾和輿論監(jiān)督。立法機(jī)構(gòu)可以設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)信托委員會(huì)，負(fù)責(zé)基金受托人的遴選與任免，并依法決定基金資產(chǎn)的進(jìn)入和退出。政府可以設(shè)立小規(guī)模的審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)基金管理公司實(shí)行審計(jì)、督察。社會(huì)信托投資基金可以分中央和地方兩級(jí)設(shè)立。根據(jù)資本規(guī)模，中央一級(jí)可以設(shè)立三五只萬億級(jí)的社會(huì)信托投資基金，地方一級(jí)還可以設(shè)立二三十只千億級(jí)或者百億級(jí)基金?；饘?shí)行分散持股，減少對(duì)所投資企業(yè)的干預(yù)，把主要精力集中到證券經(jīng)營以及所持股公司治理結(jié)構(gòu)的完善上。如果這一改革設(shè)想可行，目前機(jī)構(gòu)龐大而地位尷尬的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)就可以撤銷，所有競爭性領(lǐng)域的國有及國有控股企業(yè)的國有股份資本都可以轉(zhuǎn)化為信托投資基金財(cái)產(chǎn)，而非競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，則將回歸相應(yīng)的政府部門如石油部、電力部、交通部直管。國有股份資本需要由“管人、管事、管錢”統(tǒng)一的、可全面行使股東權(quán)利的機(jī)構(gòu)掌控，但在競爭性領(lǐng)域，這種機(jī)構(gòu)絕不應(yīng)該是任何形式的政府機(jī)構(gòu)，更不應(yīng)該只有一個(gè)。一個(gè)集所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能于一身，并且壟斷性握有全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)的政府機(jī)構(gòu)，比多個(gè)政府機(jī)構(gòu)分權(quán)管理國有資產(chǎn)更糟，它很可能成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在市場環(huán)境下的一個(gè)劣質(zhì)的復(fù)制品。只有社會(huì)信托基金的思路可以實(shí)現(xiàn)政資分開的改革目標(biāo)，最終消除競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)低效率的根源。這一改革計(jì)劃一旦實(shí)施，作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的國資委也就失去了繼續(xù)存在的理由。張春霖注意到國家作為資產(chǎn)代理人的地位類似于基金，主張國資委所屬國有股份資本“可以轉(zhuǎn)移到社會(huì)保障基金，也可以集中在一起設(shè)立基金，公開招聘專業(yè)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理”。[7]但他沒有進(jìn)一步指出，國有資本的基金化（即信托財(cái)產(chǎn)化）有可能改變國有資本的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，最終使國資委從國有股份資本所有者代表的地位退出。其在國資委體制下通過國資委行為目標(biāo)與行為方式的改變“使國家股東商業(yè)化”的愿望，是不可能實(shí)現(xiàn)的。三可能有人認(rèn)為，這里的討論具有太多的建構(gòu)主義色彩。對(duì)此筆者有三點(diǎn)評(píng)論。第一，改革的具體方案總是建構(gòu)性的。從俄羅斯的一攬子改革方案到中國漸進(jìn)式改革中每一步改革措施的出臺(tái)，改革總是有目標(biāo)、有計(jì)劃的。演化理論的要點(diǎn)在于，社會(huì)制度是千百萬對(duì)社會(huì)變革有不同理解的人共同行為的結(jié)果，沒有人可以十分精確地預(yù)見未來，也沒有任何人能夠把自己的變革藍(lán)圖百分之百地強(qiáng)加于未來。制度變遷的過程從來是不斷“試錯(cuò)”的適應(yīng)性學(xué)習(xí)過程，制度變遷的結(jié)果從來是不同變革思想的綜合。具體改革方案的制訂與實(shí)施總是“建構(gòu)主義”的，而改革的連續(xù)過程則不可避免地是演化的。弗農(nóng)·史密斯將之稱作兩種理性秩序的統(tǒng)一，前者叫作建構(gòu)理性，后者則是生態(tài)理性。[8]哈耶克經(jīng)濟(jì)演化觀的錯(cuò)誤在于不能協(xié)調(diào)人的制度選擇行為與制度演化的關(guān)系，看不到社會(huì)制度的演化永遠(yuǎn)建立在有建構(gòu)主義特征的階段性改革的基礎(chǔ)上。對(duì)于社會(huì)演化來說，個(gè)人或集團(tuán)有計(jì)劃有目的的行為絕不是無意義的，它是社會(huì)演化的推動(dòng)力，并且正是全體社會(huì)成員行為的合力決定制度變遷的方向。第二，筆者更愿意將以上提出的改革思路看作一種可能性。本文一再強(qiáng)調(diào)的是，將競爭性領(lǐng)域現(xiàn)存的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)信托投資基金是可能的，因此“去政府化”的公有資本管理是可能的，堅(jiān)持公有制與提高企業(yè)競爭力兩個(gè)目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)是可能的。而認(rèn)識(shí)到這種可能性對(duì)于國企改革當(dāng)前階段大政方針的制定具有重大影響。①為推進(jìn)企業(yè)改革、提高企業(yè)競爭力，目前公有資本在競爭性領(lǐng)域的總量不必繼續(xù)大幅度減少。問題的關(guān)鍵在于國有資產(chǎn)管理體制，必須減少的是政府管理的國有股份資本數(shù)量。②明確改革目標(biāo)，則目前各地以外資收購、民企收購和經(jīng)營者收購為主要措施的“改革思路”應(yīng)當(dāng)改變。既然是有進(jìn)有退，有所為有所不為，那么資產(chǎn)的買賣就應(yīng)該對(duì)稱，光賣不買是與改革初衷矛盾的，而且在實(shí)踐中，由于大規(guī)模買賣不對(duì)稱而導(dǎo)致的供求不對(duì)稱，很容易造成各種不利于賣者的“不規(guī)范”操作。這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不是規(guī)范化文件能夠改變的。為資產(chǎn)的“流轉(zhuǎn)順暢”計(jì)，我們樂見多種經(jīng)濟(jì)成分間的資產(chǎn)交易，但目前阻礙國有資本順暢流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是缺少一個(gè)以資產(chǎn)增值的長遠(yuǎn)利益為目標(biāo)、規(guī)范有序地買賣國有股份資本的所有權(quán)主體，有人稱之為“賣主缺位”。[9]由單純以資產(chǎn)增值為目的的社會(huì)信托投資基金主持競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)的進(jìn)退，肯定比由各級(jí)政府主持表現(xiàn)更好。③解決股權(quán)分置的實(shí)質(zhì)是全流通，而不是國有股減持。所有仍然夾雜著減持內(nèi)容的解決股權(quán)分置問題方案，都不可避免地會(huì)引發(fā)股市供求的嚴(yán)重不平衡，是近兩年來股市一路走低的根源。以社會(huì)信托投資基金取代各級(jí)政府作為國有股份資本的“操盤手”，靈活自如地買進(jìn)賣出股票，保持股市供求大體均衡，應(yīng)該是解決這一問題的好辦法。④總之，建立社會(huì)信托投資基金的試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前國企改革的重要舉措。試點(diǎn)如能成功，它將和其他改革措施共同發(fā)揮作用，共同決定我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的未來。第三，我們的改革方案最終能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)，究竟會(huì)有多大比重的國有資本轉(zhuǎn)化為社會(huì)信托投資基金，這并不重要，重要的是，改革又多了一種選擇，思路因此可以極大地拓展。國有資本向社?；鸬霓D(zhuǎn)移、劃撥，這個(gè)思路人們早就已經(jīng)提出。社?；鹨彩且环N信托基金，在性質(zhì)上與社會(huì)投資信托基金有幾分相似。改革中很大份額的國有資產(chǎn)將以某種形式轉(zhuǎn)化為