我國先行先試政策的重要意義和作用初析

我國“先行先試”政策的重要意義和作用初析（1978~）

先行先試是國家在政治經(jīng)濟文化發(fā)展過程中面對改革需要所采取的一種試探性、漸進性的選擇。通過將部分中央權(quán)力向地方下放的手段，讓地方擁有先行先試權(quán)，從而令經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、發(fā)展模式的選擇、資源配置的優(yōu)化、規(guī)范制度的構(gòu)建等多方面改革能夠因應各自的條件行使更大的地方自主權(quán)，達到換取低成本高收益的目的。先行先試不是一個新名詞，事實上，先行先試在中國的改革開放的光輝歷程中發(fā)揮過的作用讓國人乃至世界嘆為觀止。本文以改革開放最先的受益者——廣東省為對象，首先對改革開放歷程取得的成績進行回顧，闡述中央先行先試政策在其中的重要意義，以及在新歷史發(fā)展時期面對新機遇和新挑戰(zhàn)，繼續(xù)堅持先行先試漸進式試錯改革的特殊作用。接著從外部對先行先試政策的法律地位、內(nèi)容、形式及范圍進行介紹。最后回到法律的視角，論述先行先試政策對法治的影響。一改革語境下的漸進式選擇——先行先試政策（一）改革開放30年，廣東省在先行先試政策下取得令人矚目的發(fā)展成就自西方世界工業(yè)革命開始，中國的經(jīng)濟發(fā)展就被遠遠地拋在后面，無論是清王朝還是后來的國民政府都無法扭轉(zhuǎn)頹勢。經(jīng)濟的落后帶來了戰(zhàn)爭賠款、土地割讓等喪權(quán)辱國的事件。即便是新中國成立后，在相對安穩(wěn)的國內(nèi)環(huán)境下，中國經(jīng)濟發(fā)展也相當緩慢，甚至陷入文化大革命的泥潭，經(jīng)濟政治發(fā)展受到嚴重的打擊。體制弊端暴露無遺，綜合改革勢在必行。自1978年，中國開始對早已顯示出多種弊端的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制進行改革。[1]廣東省抓住了這個歷史機遇，大膽地解放思想，創(chuàng)造性地向中央提出讓其先行先試，試驗、篩選能夠促進經(jīng)濟快速增長的方法。對于廣東省“大膽的要權(quán)要求”，鄧小平同志那句石破天驚的“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來！”言猶在耳。于是權(quán)力下放、分權(quán)、放權(quán)被提上議事日程，地方政府開始扮演發(fā)展型政府的角色。廣東改革開放的先行先試主要包括經(jīng)濟特區(qū)的設(shè)置，中央賦予其新的財政自主權(quán)、更大的金融獨立權(quán)、工商企業(yè)管理權(quán)等一系列地方自主管理權(quán)，盡管先行先試的實踐曾經(jīng)面臨著質(zhì)疑、阻力和挑戰(zhàn)，然而30年過去了，廣東從一個經(jīng)濟落后的農(nóng)業(yè)省份變成全國經(jīng)濟第一大省，帶領(lǐng)國家從封閉到全方位開放，實現(xiàn)了社會主義初級階段小康社會的目標，它用舉世矚目的發(fā)展成就打消了人們對先行先試的疑慮。（二）新時期珠三角發(fā)展和粵港澳合作是先行先試政策的傳承在改革開放進行了30多年的重要歷史節(jié)點，中國的發(fā)展道路仍將不平坦，相對穩(wěn)定的世界格局和全球化浪潮要求中國的市場經(jīng)濟體制和政府管理政策能夠與世界接軌，并且深化地區(qū)合作以增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力，中國不能停止改革的步伐。隨著國務(wù)院制定實施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（下稱《規(guī)劃綱要》）出臺，整個珠三角地區(qū)再一次被賦予改革急先鋒的角色?！兑?guī)劃綱要》集中體現(xiàn)了科學發(fā)展、先行先試的精神，要求珠三角地區(qū)繼續(xù)擔當探索科學發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革先行區(qū)的重任。在新的歷史時期繼續(xù)發(fā)揚敢為人先、大膽探索、改革創(chuàng)新的精神，勇當深化改革開放、再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的先鋒，在推進珠江三角洲地區(qū)和全國的改革開放中發(fā)揮窗口、試驗、示范和帶動作用?！兑?guī)劃綱要》注重和突出了賦予珠三角發(fā)展的自主權(quán)，在不支援更多投資和政策的優(yōu)惠前提下，讓珠三角在更廣的范圍先行先試、大膽嘗試?！兑?guī)劃綱要》多處間接提到香港與澳門的發(fā)展合作問題。[2]然而憑借港澳的區(qū)位優(yōu)勢及雄厚的發(fā)展基礎(chǔ)，還有一國兩制制度下的差異，粵港澳合作極具發(fā)展戰(zhàn)略的科學試驗價值。其實粵港澳合作的戰(zhàn)略安排已經(jīng)被規(guī)定在中央與港澳特區(qū)政府簽署的CEPA協(xié)議，[3]以及廣東省與香港、澳門在CEPA協(xié)議基礎(chǔ)上形成的《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》（下稱《框架協(xié)議》）當中。這一系列協(xié)議深化了粵港澳合作，使其關(guān)系更加緊密，凸顯先行先試政策的功效，同時也向粵港澳三地提出探索三地優(yōu)勢互補的合作方法的新思路。（三）先行先試政策的重要意義與特殊作用不難看出，中央在《規(guī)劃綱要》和CEPA協(xié)議中授予的先行先試權(quán)力，實質(zhì)上是中央政府授予肩負改革任務(wù)的地方以制度創(chuàng)新的權(quán)力，憑借此項權(quán)力，地方政府作為制度創(chuàng)新的主體可以大膽地進行改革的試驗，甚至必要時可以在一定程度上突破某些原有的規(guī)范性行為準則。中央授予的先行先試權(quán)與以往廣東改革中特區(qū)所擁有的先行先試權(quán)力并無本質(zhì)區(qū)別。眾所周知，改革不是一蹴而就的事情，更別說在幅員遼闊、人口眾多的中國。一攬子的改革解決辦法面對復雜多變的社會因素、各種各樣的問題，根本不可能進展得一帆風順。因此改革方案的最優(yōu)解在于局部地區(qū)、局部范圍的試驗，如同科學試驗，系統(tǒng)模型化的研究既能為調(diào)控各種變量因素提供方便，又能將試驗失敗帶來的損害降到最低，漸行漸進，一步一個腳印，直到發(fā)現(xiàn)最佳的解決辦法。這樣一種漸進式改革以其溫和的、注重“微調(diào)”的特點避免了激進式改革的致命缺陷。作為一種動態(tài)、開放的模式，有錯就改，不斷試驗，并且容易實施，易于得到社會中大多數(shù)群體的支持，保證了政治體系的穩(wěn)定和改革的順利推進。[4]實踐證明，漸進式改革適合中國國情，為廣大群眾所擁護，取得了很大的成功。二先行先試政策的內(nèi)涵探析（一）先行先試的內(nèi)容中央的先行先試政策賦予地方在若干領(lǐng)域探索改革方法的自主權(quán)，而這一切應服務(wù)于以國家為整體進行漸進式改革的戰(zhàn)略需要。如前所述，國家在其發(fā)展歷程中不可避免地會遇到來自現(xiàn)實各方面的障礙，阻礙著發(fā)展前進。在沖破障礙的方法選擇上較之孤注一擲式的激進改革，相對溫和的漸進式改革無疑能得到當權(quán)者以及人民群眾的青睞。那么何為漸進式的改革？筆者認為其特征為試錯性、階段性、風險可控性，以及低成本性。改革和創(chuàng)新必然會觸及既得利益并因此受到阻力，但漸進式改革強調(diào)率先進行突破和創(chuàng)新的地方必須限定在特定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，之后進行一系列的改革探索。若結(jié)果符合改革發(fā)展的要求，則逐步將其固定下來；一旦結(jié)果不能滿足需要，則立刻進行錯誤的糾正并且總結(jié)失敗經(jīng)驗，更換另外一種方案進行新的探索，或更換別的領(lǐng)域。這是其試錯性的表現(xiàn)。這樣一來，即使試驗結(jié)果出現(xiàn)了嚴重的差錯，但由于負面的影響被控制在局部范圍內(nèi)，也不至于產(chǎn)生無法補救的惡果。此處體現(xiàn)了漸進式改革的風險可控性。在選擇探索和突破的試錯過程中，漸進式改革必然會在一番比較后選擇風險低、成本小的范圍作為優(yōu)先試錯的突破口，即采取先易后難的策略，與其花費大量資源解決體制頑疾不如先從具有良好預期的方面開始，體現(xiàn)了其低成本性。而階段性在于將成功的經(jīng)驗通過進一步的完善，直到作為成熟的制度建設(shè)再逐步進行推廣，最終使整個系統(tǒng)能夠享受到局部化改革的成功經(jīng)驗。然而最適合進行這種漸進式改革的主體并不是統(tǒng)管國家上下大小事務(wù)的中央政府，而是在特定地域具有管轄權(quán)力的地方政府或者分管不同事務(wù)的相關(guān)部門。原因在于，一方面由中央政府選擇進行試錯改革的范圍和領(lǐng)域不能很好地滿足風險最小化的需要；另一方面在進行具體試錯改革的過程中熟悉相關(guān)事務(wù)的地方政府或相關(guān)部門擁有中央政府無可比擬的天然優(yōu)勢。事實上絕大多數(shù)取得重大成功的改革是地方政府率先提出并試驗的。此外，漸進式改革的進程不僅沒有否定中央除授權(quán)以外的作用，在地方的試驗取得成功后，恰恰需要借助中央的力量向各地進行推廣，并最終通過立法的方式確定下來。因此先行先試政策既屬于漸進式改革的一部分，也是中央層面進行的漸進式改革應用到地方層面的產(chǎn)物。一般來說，先行先試的內(nèi)容按照其實行階段來分應該包含擁有一定事務(wù)自主權(quán)的地方在中央的鼓勵、引導之下，充分利用自身對于地方管理的經(jīng)驗，劃分試點進行摸索和創(chuàng)新。試點的效果基本令人滿意的，可以通過制定地方性法規(guī)固定下來；符合中央在授權(quán)文件或其他發(fā)展計劃中的總體目標和發(fā)展要求的（如《規(guī)劃綱要》），中央政府或人大可根據(jù)情況需要對其進行立法，并推廣到全國各地；試點效果難以令人滿意的，予以及時清理，總結(jié)失敗經(jīng)驗教訓。作為符合我國改革發(fā)展需求的最優(yōu)工具，先行先試最核心的要求是制度創(chuàng)新，然而無論是借鑒吸納目前其他國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，還是自主探索，都對改革實施者的管理智慧和創(chuàng)新膽識提出了較高要求。（二）先行先試的形式所謂先行先試的形式，指的是地方行政機關(guān)或規(guī)范性文件制定機關(guān)在實行中央先行先試政策的試錯改革時所采用的具體方法。那么中央是否已經(jīng)針對“先行先試”的范圍和形式對地方進行具體細致的授權(quán)？答案是否定的。誠然，作為地方的行政行為，其在先行先試的探索過程中當然不能隨心所欲地脫離上位行政權(quán)力的控制，更不能擺脫法律的拘束。上位權(quán)力在授權(quán)時必然會對地方的先行先試權(quán)力的內(nèi)容、形式、范圍等做出必要的限制。但是，正如前述，先行先試的核心在于創(chuàng)新，也就是說，先行先試本身就是無法確定也不適宜做出太多限制的，它恰恰需要改革者通過不斷地試錯加以明確。一個無論是內(nèi)容形式還是范圍都已受明確限制的“先行先試”，就不是先行先試。這種受限制的先行先試，對地方改革者的試驗和創(chuàng)新行為會構(gòu)成不當?shù)氖`，違背了先行先試政策的授權(quán)原意。因此，先行先試授權(quán)在具體事項和方法上，中央一般會有意無意留有一定的模糊之處，盡管在法理上這種授權(quán)方式不甚恰當，但考慮到自主探索對于社會改革的重要性，這種方法有一定的合理性。雖然存在不詳細之處，但一般認為，先行先試的形式包括執(zhí)行中的先行先試權(quán)，規(guī)范制定的先行權(quán)和變通權(quán)。對于地方行政機關(guān)來說，完成其管轄范圍先行先試任務(wù)具有天然的優(yōu)勢。行政機關(guān)面對制度建設(shè)以及改革的過程中出現(xiàn)的問題，會做出主動的思考，并且需要在實踐中不斷探索解決辦法，采取措施做出反應，這正是先行先試的運用過程。在這個過程中行政機關(guān)比依法行政、不主動進行改革探索的狀態(tài)需要更大的自由裁量權(quán)。這就要求立法做出一定的讓步，可以保留原則性的規(guī)定，但不宜在具體創(chuàng)新行為上做限制。當然行政機關(guān)在具體的先行先試之前應當廣泛討論，制定出相應的實施規(guī)則再予以執(zhí)行，并接受監(jiān)督。這是執(zhí)行中的先行先試。而規(guī)范制定的先行權(quán)所應用的場合包括：第一，地方機關(guān)在解決本地的特殊問題時迫切需要制定相關(guān)規(guī)范，但這種規(guī)范可能由于其本身的特殊性或中央立法的滯后性導致相應上位法存在缺位，那么為了先行先試的需要，地方政府可以進行創(chuàng)制性的規(guī)范制定；[5]第二，當?shù)胤降母母锾剿鞒霈F(xiàn)階段性的成果，具有成熟的運用經(jīng)驗和普遍適用的條件，就可以通過地方規(guī)范制定對其進行先行調(diào)整，隨后可通過中央立法進一步推廣。[6]此外，還有規(guī)范制定的變通權(quán)，不過較之先行權(quán)，這種變通權(quán)的主體要少得多，往往只被限制在經(jīng)濟特區(qū)，并只能適用于特區(qū)范圍。[7]盡管如此，就深化合作及改革的珠港澳地區(qū)來看，就已經(jīng)包含一個經(jīng)濟特區(qū)以及兩個特別行政區(qū)，規(guī)范制定變通權(quán)可以有很大的發(fā)揮空間。所謂“變通”，即是指一種非原則性的變動。這種變化本身就意味著一種創(chuàng)新和突破，其先行性和試驗性的特點表露無遺。因此，變通規(guī)定的權(quán)力與“先行先試”同樣具有根本的契合性，變通規(guī)定權(quán)應當也是先行先試權(quán)的一種重要表現(xiàn)。[8]（三）先行先試的范圍關(guān)于先行先試的范圍，上文得出的結(jié)論指出中央對地方進行授權(quán)時不會對此范圍做過于具體的規(guī)定，否則便違反了先行先試的精神。而這點并不妨礙中央對地方的探索試錯范圍做概括性的指導意見，至于具體運用范圍和形式的選擇權(quán)，則交由地方。中央基于戰(zhàn)略性的概括范圍，形成了先行先試的基本范圍。就本文珠港澳改革發(fā)展的例子來看，《規(guī)劃綱要》對珠三角的行政體制、經(jīng)濟體制、文化體制、社會體制及民主政治改革發(fā)展提出了諸多先行先試要求。CEPA協(xié)議則將先行先試措施大量集中在港澳與廣東進行深化合作的金融服務(wù)業(yè)方面。然而，由于這些基本范圍的規(guī)定過于籠統(tǒng)，富有彈性，其指導意義大于研究意義，無助于我們對先行先試的范圍的把握，即有關(guān)文件回答擁有先行先試權(quán)力的地方能夠在哪些范圍、何種程度上超越或者打破現(xiàn)有的體制障礙的問題。我們不能容忍肆無忌憚地借改革之名行違法甚至違憲之實的行為。對這個問題的回答其實在于確定先行先試的邊界，因此需要確定消極的范圍即先行先試所不能觸及的范圍。既然上級機關(guān)在授予地方先行先試權(quán)時往往沒有做出限制性規(guī)定（若存在限制，范圍的邊界將清晰易見，然而實際上不適宜做過多限制），那么筆者認為得到該先行先試權(quán)的地方機關(guān)其權(quán)能與行使范圍即等同于授權(quán)機關(guān)的權(quán)限范圍。易言之，根據(jù)授權(quán)主體性質(zhì)和所在層級在權(quán)限方面的不同，授權(quán)機關(guān)進行先行先試的權(quán)限也會有所區(qū)別。所以，對地方改革者先行先試范圍的研究相當于其相應的上級授權(quán)機關(guān)的權(quán)限的確定?？紤]到本文主要著眼研究的《規(guī)劃綱要》、CEPA和兩份《框架協(xié)議》均不是立法機關(guān)制定的法律，如《規(guī)劃綱要》是發(fā)改委擬定后交由國務(wù)院通過的一份行政規(guī)范性文件，CEPA與兩份《框架協(xié)議》分別是中央政府與港澳特區(qū)政府、廣東省政府與港澳特區(qū)政府簽訂的協(xié)議。作為先行先試權(quán)的權(quán)力來源，國務(wù)院這個國家最高行政機關(guān)與廣東省政府分別起著作用。這樣一來，就必須將行政法的法律優(yōu)先原則和法律保留原則作為工具進行分析。因為在行政法的領(lǐng)域，國家行政機關(guān)行使公權(quán)力的行為必須符合上述兩個原則才能滿足其合法性基礎(chǔ)。憑借這兩個原則，行政行為可謂確立了不可逾越的界限。法律優(yōu)先原則要求行政主體的行政行為與法律存在抵觸時以法律優(yōu)先，亦即行政行為不能違反法律的規(guī)定，尤其不能違反法律的禁止性規(guī)定。因此《規(guī)劃綱要》和CEPA協(xié)議中的“先行先試”，只要保證符合法律優(yōu)先原則，都是可以適用的范圍。至于省一級政府的權(quán)力范圍除不違反法律之外，還不能違反國務(wù)院的行政法規(guī)、省級人大制定的地方性法規(guī)，然后適用于兩份《框架協(xié)議》。根據(jù)法律保留原則，國家事項的某些方面已被法律設(shè)定為專屬國家權(quán)力機關(guān)從立法層面上調(diào)整的事項，那些連國務(wù)院也無法涉足的領(lǐng)域自然也不能成為國務(wù)院屬下的行政機關(guān)進行先行先試的范圍。退一步說，即使屬于國務(wù)院權(quán)限范圍的某些事項，也會因為專屬于國務(wù)院調(diào)整從而成為先行先試的禁區(qū)。這些事項應由法律和行政法規(guī)等規(guī)范文件明文確定，在此不展開論述。[9]三先行先試政策對改革與法治的影響作為改革開放以來乃至新時期社會改革的核心思想，先行先試政策無可爭議地在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。通過承擔改革任務(wù)的政府的應用，加上個人、社會團體、企事業(yè)單位的幫助，先行先試一步一步推進整個社會多方面的發(fā)展，以效率更高的制度取代效率低的制度。然而不可忽視的是，那些在改革過程中起著一定制約作用的制度、法律還有觀念，每當被掌握先行先試權(quán)力的改革者認為其起到的正面作用小于給制度創(chuàng)新形成的障礙，拋棄舊制度的成本低于構(gòu)建新制度的收益時，往往會被視為改革阻礙因素從而大膽突破。這樣的先行先試政策，可能會成為破壞原有制度堂而皇之的理由。面對改革的進行往往以犧牲法治為代價，我們必須追問，是否可以改革取得的巨大成效掩蓋、沖淡先前肆意突破原有制度的事實？是否可以結(jié)果來衡量改革與法治誰更優(yōu)先？它們能否共存？怎么解決它們的沖突？實際上不只中國，其他國家也存在既有法律和規(guī)則構(gòu)成社會改革創(chuàng)新的障礙的問題。只是這個問題在中國表現(xiàn)得尤為尖銳。究其原因，筆者認為有以下幾方面：第一，中國曾經(jīng)是一個中央高度集權(quán)化的國家，社會發(fā)展模式由政府一手掌控，法律秩序與社會意識又與國家意志高度吻合，因此改革與法治幾乎不存在沖突。但改革開放后社會經(jīng)濟制度從高度計劃經(jīng)濟走向市場化經(jīng)濟，由于中國選擇的是漸進式改革策略，大量原有陳舊制度需要跟隨著市場發(fā)展的步伐逐漸改變，每一次“摸著石頭過河”的過程都是試驗性地對原有制度安排的違反。第二，實踐證明走向社會主義市場化的中國經(jīng)濟具有迅猛發(fā)展的爆發(fā)力，多年來保持穩(wěn)健并高速的增長。由于法律本身就有滯后性，自其制定之日起就落后于社會現(xiàn)實，可是在高速發(fā)展的中國經(jīng)濟面前，這種滯后性被急劇放大，以致法律很可能早已不能適應社會一般發(fā)展的需要，更別說需要探索改革變化的前沿領(lǐng)域。第三，國內(nèi)的社會環(huán)境中彌漫著法律意識淡薄的陰霾。法律規(guī)則不是行為的首要準則，人們?nèi)鄙賹Ψ傻男叛?。在這樣法治觀念淡薄的社會，改革者在面對制度障礙時也同樣會毫不忌諱地選擇突破、規(guī)避。因此，“先行先試”政策對法治提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。在改革與法治、效率與穩(wěn)