我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀與發(fā)展

失業(yè)保險制度是國家依法建立的，參保人依法履行繳費(fèi)義務(wù)，對因失業(yè)而暫時中斷收入來源的勞動者提供相應(yīng)的物質(zhì)和服務(wù)幫助的制度。十八屆三中全會提出要“增強(qiáng)失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能，完善就業(yè)失業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計制度”。失業(yè)保險是社會保險的主要項(xiàng)目之一，是社會保障體系的重要組成部分，對幫助勞動者抵御失業(yè)風(fēng)險、保障基本生活發(fā)揮了重要的作用。一失業(yè)保險政策與法規(guī)綜述（一）中央層面的政策法規(guī)當(dāng)前，我國頒布的失業(yè)保險政策法規(guī)主要是1999年1月施行的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》《失業(yè)保險條例》和2011年7月1日施行的《社會保險法》。上述文件對失業(yè)保險制度的覆蓋范圍、繳費(fèi)水平和方式、基金管理方式、待遇領(lǐng)取條件和標(biāo)準(zhǔn)等做出了明確規(guī)定。上述文件頒布之后，我國相關(guān)部門陸續(xù)出臺了《關(guān)于事業(yè)單位參加失業(yè)保險有關(guān)問題的通知》《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》《關(guān)于適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》等，對失業(yè)保險制度實(shí)施的相關(guān)問題進(jìn)行了補(bǔ)充說明。這些文件構(gòu)成了目前我國實(shí)施失業(yè)保險的制度基礎(chǔ)，為失業(yè)保險制度的建立提供了政策和法律依據(jù)，對促進(jìn)失業(yè)保險乃至社會保險制度的發(fā)展和完善具有重要意義。（二）地方層面的政策法規(guī)在國家政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，各省級人民政府參照國家出臺的文件，結(jié)合各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及居民生活水平等因素，對失業(yè)保險制度的覆蓋范圍、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、基金管理方式、領(lǐng)取期限、申請程序和方式以及領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的其他待遇等進(jìn)行了部分調(diào)整，發(fā)布了各省份的失業(yè)保險規(guī)定。例如，《北京市失業(yè)保險規(guī)定》參照國家《失業(yè)保險條例》，調(diào)整了失業(yè)保險的繳費(fèi)比例、領(lǐng)取期限等內(nèi)容。文件指出，單位繳費(fèi)比例為1.5%，職工繳費(fèi)比例為0.5%，職工個人繳費(fèi)基數(shù)不超過上一年本市職工月平均工資的300%；領(lǐng)取期限根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前累計繳費(fèi)時間確定，最長領(lǐng)取期限為24個月；此外，文件對繳納失業(yè)保險時個人所得稅問題、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金與撫恤金等問題，也給出了詳細(xì)規(guī)定?！渡虾Ｊ惺I(yè)保險辦法》規(guī)定，失業(yè)保險制度的覆蓋范圍除國家規(guī)定的企事業(yè)單位以外，還包括國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體；此外，文件對失業(yè)保險金的申領(lǐng)審核、領(lǐng)取條件、領(lǐng)取時間和標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了調(diào)整?！稄V東省失業(yè)保險條例》指出，失業(yè)保險的覆蓋范圍包括本省行政區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟(jì)組織及與之形成勞動關(guān)系的勞動者。二失業(yè)保險制度歷史回顧及發(fā)展趨勢分析（一）城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況1.全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)及失業(yè)率從全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況來看，改革開放以來，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)及失業(yè)率呈現(xiàn)波動趨勢（見表1），這與國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長等因素有關(guān)。2002～2012年，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)緩慢增長，從2002年的770.0萬人增加到了2012年的917.0萬人，年均增長率約為1.8%，除2008年、2009年受國際金融危機(jī)影響，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)年增長率超過4%以外，其他年份的同比增長率均低于4%。表1全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況與發(fā)達(dá)國家相比，我國的失業(yè)率不是很高。[1]尤其是在2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，我國的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)和失業(yè)率并沒有出現(xiàn)較大波動，這些都得益于我國應(yīng)對國際金融危機(jī)所采取的一系列調(diào)控措施。但是必須注意的是，發(fā)達(dá)國家的失業(yè)率一般通過抽樣調(diào)查得到，是調(diào)查失業(yè)率，中國的失業(yè)率通過失業(yè)者在政府主管部門進(jìn)行失業(yè)登記統(tǒng)計得到，是登記失業(yè)率，而且統(tǒng)計范圍僅包括城鎮(zhèn)就業(yè)人員，因此不能簡單與外國失業(yè)率進(jìn)行比較。2.各地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況從2012年各省份城鎮(zhèn)登記失業(yè)率來看，各省份（不含港澳臺地區(qū)）城鎮(zhèn)登記失業(yè)情況差異較大，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高的為4.2%，最低的為1.3%。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高的三個省份分別是湖南、寧夏、黑龍江，均為4.2%；其次是四川和云南，均為4.0%。除這五個省份外，其他省份的登記失業(yè)率都低于4.0%。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最低的是北京（1.3%），其次是海南（2.0%）、廣東（2.5%）、西藏（2.6%）、甘肅（2.7%）、浙江（3.0%）、江西（3.0%）。其余19個省份的登記失業(yè)率均保持在3.0%～4.0%。（二）失業(yè)保險制度1.失業(yè)保險覆蓋范圍《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工必須繳納失業(yè)保險費(fèi)。其中，城鎮(zhèn)企業(yè)包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他企業(yè)。條例規(guī)定，失業(yè)保險制度的覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)所有企事業(yè)單位及其職工。從人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)來看，2002～2013年，參加失業(yè)保險的人數(shù)逐年增加，制度覆蓋面不斷擴(kuò)大。2002年，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為1.02億人，到2013年，這一數(shù)字增長為1.64億人，年均增長幅度為4.4%，尤其是2006年以來，除2007年、2009年外，其他年份的增長速度均保持在5%以上；參保人數(shù)與就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例基本在14%～20%，并且呈逐年提高的趨勢。從領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)看，2002年以來，全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)逐步減少，僅有個別年份略有上升。2002年，領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為440萬人，到2013年，這一數(shù)字下降為197萬人。除2004年、2012年的領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)呈正增長之外，2002～2013年的其他年份都呈負(fù)增長，2005年的下降幅度最大（-13.6%），其次是2007年（-12.5%）和2010年（-11.1%）。領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)與就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例在0.3%～0.6%。表2全國失業(yè)保險覆蓋范圍變化趨勢2.失業(yè)保險繳費(fèi)水平全國各省份對失業(yè)保險繳費(fèi)的規(guī)定有所不同，但大多以本人上年度月平均工資或本人每月工資總額為繳費(fèi)基數(shù)，不超過當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY的3倍。失業(yè)保險繳費(fèi)比例多參照國家規(guī)定，單位按照2%的比例繳納，個人按照1%的比例繳納，也有個別省份略有調(diào)整，如北京市單位繳費(fèi)比例為1.5%，個人繳費(fèi)比例為0.5%（見表3）。表3部分省份失業(yè)保險金繳費(fèi)比例3.失業(yè)保險基金情況從全國失業(yè)保險基金情況來看，失業(yè)保險基金收入、支出、累計結(jié)余基本呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。在失業(yè)保險基金收入方面，2002年以來，每年基金收入逐步增加（2009年除外）。增速最快的是2011年（42.0%），其次是2008年（23.9%）、2012年（23.4%）、2007年（22.6%），其余年份的基金收入增速基本保持在12%～17%。在失業(yè)保險基金支出方面，除2005年和2006年外，每年的基金支出也逐年增加，年均增速為10.0%。其中，支出增速最快的是2009年（44.5%），其他年份的增速均低于20%。在失業(yè)保險基金的累計結(jié)余方面，總體來看，累計結(jié)余呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，但各年度增長速度有所波動。增速最快的是2006年（38.6%），最慢的是2010年（14.8%），2002～2013年平均增幅為27.5%（見表4）。綜合分析失業(yè)保險基金數(shù)據(jù)，可以看出，失業(yè)保險基金的變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在正向的相關(guān)關(guān)系。2009年，受國際金融危機(jī)影響，我國經(jīng)濟(jì)增速下降，失業(yè)保險基金收入增速隨之降低，與此同時，失業(yè)保險基金的支出大幅增加。4.失業(yè)保險待遇水平按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，各省份可在國家政策框架內(nèi)，根據(jù)本省份份實(shí)際情況自行確定失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。表5選取東、中、西部有代表性的省份和城市為對象，將2013年的失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刈畹凸べY和社會平均工資進(jìn)行比較分析。表4全國失業(yè)保險基金變化趨勢表5部分省份和城市失業(yè)保險金水平與當(dāng)?shù)毓べY情況從公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，各地失業(yè)保險金的水平存在一定差異，但均低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY和社會平均工資。在統(tǒng)計的7個省份和城市中，失業(yè)保險金與最低工資比例最高的是成都市（80.0%）、深圳市（80.0%）、鄭州市（80.0%），其余省份和城市均低于80%，比例最低的是新疆維吾爾自治區(qū)（55.7%），各地的比例相差較大。失業(yè)保險金與社會平均工資比例最高的是深圳市（31.2%），最低的是北京市（17.3%），最高比例接近最低比例的兩倍。總體來看，我國失業(yè)保險金水平較低。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國平均失業(yè)保險金水平為387元/月（同年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為2687元/月），遠(yuǎn)低于國際上失業(yè)救濟(jì)金的平均水平（一般為在職職工工資的50%）。[2]三失業(yè)保險制度問題分析（一）失業(yè)保險覆蓋面不大統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國失業(yè)保險尚未能覆蓋全部勞動人口。2012年底，我國失業(yè)保險參保人數(shù)為1.52億人，僅約為城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)3.71億人的41.0%，約為全國就業(yè)人數(shù)7.67億人的19.8%。從失業(yè)保險的覆蓋范圍來看，參加失業(yè)保險的主要是國有企業(yè)、事業(yè)單位等中的“正規(guī)就業(yè)”群體，大量個體工商戶、靈活就業(yè)人員等失業(yè)風(fēng)險較大的人員仍然排除在失業(yè)保險之外，而這些人員往往受教育程度低，就業(yè)面窄，抵御失業(yè)風(fēng)險能力弱，應(yīng)當(dāng)是失業(yè)保險的重點(diǎn)覆蓋群體。因此，我國失業(yè)保險的覆蓋面亟待進(jìn)一步擴(kuò)大，把大量失業(yè)風(fēng)險高的人員吸納進(jìn)來，發(fā)揮失業(yè)保險的作用。（二）失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低《社會保險法》規(guī)定，除養(yǎng)老保險基金外，其他社會保險基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。《失業(yè)保險條例》規(guī)定，在直轄市和設(shè)區(qū)的市，失業(yè)保險基金實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府規(guī)定。目前除上海、北京等實(shí)行了市級統(tǒng)籌外，其他多數(shù)省份尚未實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌，更達(dá)不到省級統(tǒng)籌。失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低，對不同地區(qū)間人員流動、失業(yè)保險基金的統(tǒng)一調(diào)配和有效使用都有不利的影響。一方面，由于失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低，勞動力在不同地區(qū)間流動時，以前的參保權(quán)益難以及時、有效地轉(zhuǎn)移接續(xù)，使得跨地區(qū)就業(yè)的勞動者參保難以達(dá)到享受失業(yè)保險的條件，帶來職工繳費(fèi)積極性不高、失業(yè)保險監(jiān)管不力等問題。另一方面，統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致失業(yè)保險基金不能互相調(diào)劑，基金有結(jié)余的地區(qū)無法調(diào)劑到基金缺口較大的地區(qū)，大量失業(yè)者缺乏足夠的保障，使得基金的使用效率過低，失業(yè)保險的風(fēng)險保障功能被削弱。此外，地區(qū)間的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)情況各異，往往經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)就業(yè)機(jī)會少，勞動者失業(yè)風(fēng)險大，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)反而重，增加了征繳難度。（三）失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)低與發(fā)達(dá)國家相比，我國失業(yè)保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)過低。有的地區(qū)失業(yè)保險金與社會平均工資的比例低于20%，既難以滿足失業(yè)人員最基本的生活支出，起不到應(yīng)有的失業(yè)風(fēng)險保障功能，又難以提供失業(yè)者足夠的資金用于尋找到新的崗位就業(yè)，促進(jìn)再就業(yè)的功能也沒有發(fā)揮出來，很難給予失業(yè)者及時和足夠的保障。（四）失業(yè)保險基金累計結(jié)余大、保值難有研究認(rèn)為，參照國際慣例并結(jié)合我國實(shí)際情況，失業(yè)保險基金的結(jié)余額度應(yīng)以6個月的支出額為宜。[3]2002年以來，我國失業(yè)保險基金累計結(jié)余連續(xù)增長，年平均增長率達(dá)到27.8%，2013年底，基金累計結(jié)余是當(dāng)年基金支出的近7倍，這一規(guī)模也大大超出了一些發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)。[4]在現(xiàn)行的制度體系下，失業(yè)保險基金的投資渠道有限，面對經(jīng)濟(jì)的高速增長和物價的持續(xù)上漲，難以實(shí)現(xiàn)基金保值增值。四對策建議近年來，失業(yè)保險制度的發(fā)展呈現(xiàn)了良好的勢頭，覆蓋面不斷擴(kuò)大、基金累計結(jié)余規(guī)模持續(xù)增大、待遇標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，一定程度上發(fā)揮了抵御失業(yè)風(fēng)險和促進(jìn)再就業(yè)的作用。但是失業(yè)保險制度實(shí)施過程中也暴露了一些問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善制度設(shè)計，加大政府調(diào)控力度，擴(kuò)大政策宣傳效應(yīng)，提高單位和職工參保積極性，推動失業(yè)保險制度長期、穩(wěn)定、良性發(fā)展。（一）擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面在現(xiàn)有制度覆蓋范圍基礎(chǔ)上，按照國家政策要求，充分發(fā)揮各級地方政府的作用，積極制定多種擴(kuò)面征繳措施和辦法，將所有存在失業(yè)風(fēng)險的勞動者都納入覆蓋范圍。尤其要重視個體工商戶、私營企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等的參保問題，完善上述人員的參保、繳費(fèi)、權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)和待遇領(lǐng)取辦法。同時，還應(yīng)加大失業(yè)保險的宣傳力度，促使其積極主動參保，推動失業(yè)保險工作順利開展。（二）提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次當(dāng)前，全國范圍內(nèi)失業(yè)保險統(tǒng)籌層次整體偏低，直接導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重、勞動者參保積極性不高、保險地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、失業(yè)者權(quán)益記錄分散以致不符合領(lǐng)取條件等一系列問題。因此，應(yīng)當(dāng)盡快提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次，從繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基金管理到待遇支付，先實(shí)現(xiàn)市級、省級統(tǒng)籌，再逐步過渡到中央統(tǒng)籌，消除制度壁壘，促進(jìn)勞動力自由流動，加強(qiáng)失業(yè)保險基金的調(diào)劑互補(bǔ)作用，切實(shí)保障失業(yè)人員的生活。（三）提高失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)國際上一般以個人失業(yè)前一定時期內(nèi)的平均繳費(fèi)工資為基數(shù)，來確定失業(yè)保險金的支付標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等的原則。針對我國失業(yè)保險待遇低的問題，可以參照國際慣例，以失業(yè)人員之前在崗時的工資或當(dāng)?shù)厣鐣骄べY為基數(shù)，兼顧