農(nóng)村新型金融組織建設(shè)研究-基于瞄準(zhǔn)偏差的視角

農(nóng)村新型金融組織建設(shè)研究———基于瞄準(zhǔn)偏差的視角農(nóng)村新型金融組織建設(shè)研究———基于瞄準(zhǔn)偏差的視角

近年來(lái)，以村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社為代表的農(nóng)村新型金融組織建設(shè)取得一些功效，但諸如村鎮(zhèn)銀行“不村鎮(zhèn)〞的問(wèn)題依然突出[1].其實(shí)質(zhì)是這些“新型〞的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)戶(hù)特別是對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)“瞄而不準(zhǔn)〞的痼疾難除，從而成為其建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性功效的深層障礙。本文將農(nóng)村新型金融組織建設(shè)問(wèn)題“放〞在小額信貸領(lǐng)域特別是農(nóng)村小額信貸或農(nóng)戶(hù)小額信貸領(lǐng)域〔下列統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)村小額信貸〕，研究農(nóng)村小額信貸對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)瞄準(zhǔn)機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理，以及農(nóng)村小額信貸對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)“瞄而不準(zhǔn)〞的運(yùn)行軌跡，從而為破解農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的深層障礙提供新視角、新范式。

一、農(nóng)村小額信貸的瞄準(zhǔn)機(jī)制及其偏差

現(xiàn)行農(nóng)村新型金融組織，其建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的“如何為貧困農(nóng)戶(hù)提供貼心、及時(shí)的效勞〞等突出問(wèn)題，我們可以通過(guò)對(duì)農(nóng)村小額信貸的運(yùn)行表現(xiàn)———對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)的實(shí)際瞄準(zhǔn)狀況的考察，發(fā)現(xiàn)其癥結(jié)所在。為那些無(wú)力提供擔(dān)?！驳盅骸称范徽?guī)金融組織拒之門(mén)外的客戶(hù)授信的小額信貸，其運(yùn)行中所顯現(xiàn)的問(wèn)題被認(rèn)為是全球最艱難的金融問(wèn)題之一，而針對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)授信的農(nóng)村小額信貸問(wèn)題尤甚；不容回避的現(xiàn)實(shí)是，作為最初被認(rèn)為是一種成功的扶貧伎倆和向貧困農(nóng)戶(hù)直接提供較高利率的無(wú)資產(chǎn)擔(dān)保的特殊制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村小額信貸仍然是迄今能夠找到的保障貧困農(nóng)戶(hù)獲得信貸這一根本人權(quán)的次優(yōu)選擇。

從其本來(lái)定位看，農(nóng)村小額信貸應(yīng)該是直接瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶(hù)的，或者說(shuō)它直接瞄準(zhǔn)的是某一類(lèi)特定群體———授信最困難人群。然而，在“商業(yè)可持續(xù)〞的主流語(yǔ)境下，農(nóng)村小額信貸漸漸遠(yuǎn)離真正貧困的農(nóng)戶(hù)而出現(xiàn)“瞄而不準(zhǔn)〞的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，而屢遭詬病。

對(duì)農(nóng)村小額信貸“瞄而不準(zhǔn)〞問(wèn)題的探析，當(dāng)然離不開(kāi)對(duì)其瞄準(zhǔn)機(jī)制的研究。從一般運(yùn)行機(jī)理來(lái)看，瞄準(zhǔn)是為了擊中目標(biāo)，瞄準(zhǔn)的結(jié)果———是否擊中靶心或者偏離度多少，會(huì)受到多種因素的影響，其中最主要的因素是瞄準(zhǔn)的技術(shù)、瞄準(zhǔn)的工具及其背后的影響因子。農(nóng)村小額信貸的瞄準(zhǔn)，旨在為貧困農(nóng)戶(hù)提供進(jìn)入農(nóng)村信貸市場(chǎng)的平等時(shí)機(jī)；但這種瞄準(zhǔn)能否真正做到“真扶貧〞而“扶真貧〞,取決于這種信貸制度的設(shè)計(jì)導(dǎo)向以及基于這一導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新伎倆即瞄準(zhǔn)工具的運(yùn)用。其中，政策瞄準(zhǔn)工具是直接瞄準(zhǔn)，市場(chǎng)瞄準(zhǔn)工具是間接瞄準(zhǔn)；[2]而瞄準(zhǔn)的結(jié)果會(huì)影響農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)的分配。瞄準(zhǔn)工具不同，瞄準(zhǔn)本錢(qián)也有差別。農(nóng)村小額信貸雖是緩解貧困農(nóng)戶(hù)進(jìn)入信貸市場(chǎng)障礙的制度安頓，但它并不能自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其在貧困農(nóng)戶(hù)之間的合理分配，過(guò)高的交易本錢(qián)會(huì)阻止最貧困者進(jìn)入信貸市場(chǎng)。因而在與本錢(qián)的較量中，農(nóng)村小額信貸能否瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體即貧困農(nóng)戶(hù)以及在多大程度上瞄準(zhǔn)這個(gè)目標(biāo)群體，是衡量其成功與否的重要標(biāo)志。

二、“尤努斯模式〞及其警示

小額信貸自1970年代末誕生以來(lái)，類(lèi)似“小額信貸是高利貸〞、“小額信貸吸窮人血〞的爭(zhēng)議從未停歇；其背后是小額信貸特別是農(nóng)村小額信貸所遭受的開(kāi)展困擾———往往難以求得扶貧與贏利的雙重目標(biāo)平衡，其深層背景那么是福利主義和制度主義關(guān)于“覆蓋面〞與“可持續(xù)性〞兩大價(jià)值取向的長(zhǎng)久之爭(zhēng)。具有典型意義的是，被貼上“道德〞標(biāo)簽的“尤努斯模式〞〔GB模式〕以及這一模式的復(fù)制版印度小額信貸的外鄉(xiāng)之“危〞,正是對(duì)此的真切反映。

〔一〕GB模式的鏡鑒：格萊珉銀行瞄準(zhǔn)的其實(shí)只是“亞窮人〞.

鑒于可持續(xù)開(kāi)展的目標(biāo)要求，出于收入難以覆蓋本錢(qián)的考量，一些小額信貸組織往往是“扶假貧〞或“假扶貧〞:義無(wú)反顧地放棄了對(duì)授信困難群體有利的貸款辦法，但可能并不明確宣布放棄扶貧的目標(biāo)和宗旨。這就是理念與現(xiàn)實(shí)的無(wú)情差距。中國(guó)信貸式扶貧成就乏善可陳，但尤努斯的鄉(xiāng)村銀行〔格萊珉銀行〕作為全球小額信貸先驅(qū)，扶貧成就令世界矚目。尤努斯打造的“窮人的銀行〞,其股份的96.5%為貧困婦女所有，就是很好的例證。其不凡意義在于：作為最接近窮人的信貸，小額信貸具有很強(qiáng)的社會(huì)道德魅力。正基于此，GB模式常被作為瞄準(zhǔn)窮人的小額信貸模式成功范例來(lái)提及。

然而，最接近窮人的信貸并不等于窮人的小額信貸，換句話(huà)說(shuō)，小額信貸瞄準(zhǔn)的偏差，即便是格萊珉銀行也不例外。經(jīng)典的福利主義的小額信貸模式，盡管奉行的是為核心貧困階層提供信貸效勞、更注重幫忙窮人中的赤貧者以及脆弱集團(tuán)中的最脆弱群體的宗旨和理念，但其在保持目標(biāo)集團(tuán)不偏離的前提下，面對(duì)高本錢(qián)的困擾，亦開(kāi)始追求機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性。GB機(jī)制的運(yùn)行規(guī)那么是：通常不直接與單個(gè)貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)生聯(lián)系，而是與工程實(shí)施最基層的小組和中心發(fā)生關(guān)系〔“求存者〔乞丐〕貸款方案〞仍只是特例或個(gè)案而并不影響其總體業(yè)績(jī)〕；出于對(duì)高還款率的要求和對(duì)赤貧者貸款消費(fèi)化的擔(dān)憂(yōu)，加之小組或中心的紀(jì)律驅(qū)使，GB模式會(huì)努力甄別出核心窮人并將他們排除在外。可見(jiàn)GB瞄準(zhǔn)的并非最貧窮的群體，只是“亞窮人〞而已。

〔二〕小額信貸的印度之困及其警示。

“尤努斯模式〞的印度版〔隨著GB模式向亞非拉許多開(kāi)展中國(guó)家的迅速推廣，論文格式印度是其中最有影響的國(guó)家之一〕卻在賺錢(qián)的道路上走得更遠(yuǎn)、更快。2022年10月發(fā)生在印度小額信貸中心安德拉邦的小額信貸危機(jī)，給全球小額信貸機(jī)構(gòu)敲響了警鐘，也引發(fā)了對(duì)小額信貸的扶貧性和對(duì)“尤努斯模式〞的一片質(zhì)疑。

小額信貸的印度之“危〞,主因是由非政府組織轉(zhuǎn)型的或直接成立的商業(yè)化小額信貸機(jī)構(gòu)，一味滿(mǎn)足股東、投資者和管理層所要求的高回報(bào)的做法，損害了弱勢(shì)借款人權(quán)益，潛藏的問(wèn)題必然會(huì)暴發(fā)。印度小額信貸正轉(zhuǎn)變著利潤(rùn)制造的方向，變得很具侵略性且想賺快錢(qián)。[3]則，小額信貸能夠回到它最初的精神中去而肩負(fù)效勞于窮人并幫忙他們脫貧的使命嗎？小額信貸的印度事件權(quán)當(dāng)是個(gè)案，是小額信貸“成長(zhǎng)中的煩惱〞.陣痛之后，小額信貸仍將在全球強(qiáng)勁開(kāi)展，因?yàn)閾纬诌@一行業(yè)的已不再是信念，而是30億低收入群體堅(jiān)實(shí)的需求以及過(guò)去三十年來(lái)開(kāi)展起來(lái)的成熟的信貸技術(shù)和運(yùn)營(yíng)體系。透過(guò)“尤努斯模式〞的印度之“危〞,得到的幾點(diǎn)警示是：其一，背離社會(huì)福利目標(biāo)而以純正商業(yè)目的來(lái)經(jīng)營(yíng)小額信貸終將行不通；其背后仍是小額信貸開(kāi)展所面臨的核心問(wèn)題———尋求既向低收入人口大量發(fā)展金融效勞又能實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)成長(zhǎng)的一種模式———的困擾。由此，小額信貸組織要堅(jiān)守財(cái)務(wù)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效兩個(gè)底線(xiàn)。

小額信貸的印度之“困〞,昭示著“尤努斯模式〞的全球之“傷〞,但這未必是“尤努斯模式〞本身的錯(cuò)。事實(shí)上，格萊珉銀行至今運(yùn)營(yíng)良好本身就說(shuō)明，其所代表的小額信貸模式還是在賺錢(qián)，問(wèn)題在于這個(gè)錢(qián)是大錢(qián)還是小錢(qián)，是快錢(qián)還是慢錢(qián)。因而問(wèn)題的關(guān)鍵還是如何把握扶貧與商業(yè)可持續(xù)的平衡問(wèn)題。其二，“尤努斯模式〞印度之“危〞中的“機(jī)〞在于：它無(wú)疑將推動(dòng)全球小額信貸的新變革，從而也為中國(guó)小額信貸事業(yè)開(kāi)展提供鏡鑒。在此要特別注意避免出現(xiàn)對(duì)小額信貸健康開(kāi)展勢(shì)頭的逆轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)對(duì)以“尤努斯模式〞為代表的小額信貸既有模式的盲目崇拜；同時(shí)要注意開(kāi)展的節(jié)奏，基于“穩(wěn)步〞和“健康〞原那么，實(shí)施行業(yè)健康開(kāi)展的引導(dǎo)和有效監(jiān)管。其三，在微金融體系中占有重要地位因而也是金融體系中不可或缺局部的中國(guó)小額信貸，其事業(yè)的健康開(kāi)展，必將為其國(guó)內(nèi)的農(nóng)村新型金融組織建設(shè)提供良好的制度環(huán)境、文化氣氛、技術(shù)創(chuàng)新伎倆撐持，為中國(guó)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)提供樣本和示范。[雛鷹論文網(wǎng)]

三、農(nóng)村小額信貸在區(qū)域和人群上都偏離了初衷

〔一〕基于“區(qū)域—人群〞傳遞機(jī)制的農(nóng)村小額信貸組織的理性抉擇。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧政策大體經(jīng)歷了四個(gè)階段，第一階段〔始于1978年〕的體制改革推動(dòng)式扶貧、第二階段〔起于1980年代中期〕的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧、第三階段〔從1991年起〕的重點(diǎn)攻堅(jiān)式扶貧、第四階段〔自2022年起〕的參與式扶貧。我國(guó)現(xiàn)行的參與式扶貧的政策框架，其根本要點(diǎn)可以歸結(jié)為：滿(mǎn)足貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和扶貧的雙重目標(biāo)，堅(jiān)持以工程為中心；實(shí)行區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即主要是以貧困村為對(duì)象的村級(jí)瞄準(zhǔn)方式來(lái)推動(dòng)政府主導(dǎo)的全社會(huì)扶貧。我國(guó)現(xiàn)行扶貧政策的制定，仍然是以區(qū)域而不是以人群為基調(diào)的。雖然現(xiàn)行扶貧政策基調(diào)改以前的瞄準(zhǔn)貧困縣為瞄準(zhǔn)貧困村，這是瞄準(zhǔn)區(qū)域的范圍的縮小———從縣域到村域，但仍然沒(méi)有能夠到戶(hù)、到人，盡管只是“一步之遙〞,但僅此可能就是“咫尺天涯〞,對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其如此。我國(guó)版圖遼闊、人口眾多，農(nóng)村人口特別是貧困地區(qū)人口居住分散，如貧困和最貧困地區(qū)大多分布在西部，而西部地區(qū)恰是我國(guó)人口的稀疏地。[4]如此，要真正將國(guó)家扶貧政策“送〞到千家萬(wàn)戶(hù)實(shí)際上是非常困難的。

這種基于區(qū)域的扶貧政策，使農(nóng)村小額信貸難以按其本來(lái)的制度設(shè)計(jì)，形成對(duì)于特定人群的動(dòng)態(tài)而精確的辨認(rèn)和瞄準(zhǔn)機(jī)制。此其一，還有一種情況波及我國(guó)扶貧資金的行走路線(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)的扶貧資金，主要包括財(cái)政資金、信貸資金，是按照中央、省〔市、區(qū)〕、地〔市〕、縣、鄉(xiāng)、村、貧困戶(hù)的路徑依序傳遞的，這個(gè)傳遞過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)才是本應(yīng)該扶持的特定人群貧困戶(hù)，可以想見(jiàn)，其中有多少“雁過(guò)拔毛〞的動(dòng)作。這種“區(qū)域—人群〞傳遞機(jī)制，其效果不言而喻。在這個(gè)過(guò)長(zhǎng)的委托—代理鏈中，權(quán)勢(shì)群體會(huì)設(shè)法取得任何潛在利益的時(shí)機(jī)，利用制度漏洞與秩序缺陷進(jìn)行合法尋租。顯然，“戰(zhàn)線(xiàn)〞越長(zhǎng)，管理本錢(qián)越高，主導(dǎo)者或主政者就會(huì)做出一種理性選擇。

對(duì)于農(nóng)村小額信貸來(lái)說(shuō)，道理同樣如此。在這個(gè)程序化的、繁復(fù)的傳遞過(guò)程中，農(nóng)村小額信貸瞄準(zhǔn)的命中率就直接決定于其與管理本錢(qián)的動(dòng)態(tài)權(quán)衡；換言之，農(nóng)村小額信貸的瞄準(zhǔn)精度與管理本錢(qián)往往呈現(xiàn)出反向變化態(tài)勢(shì)———其瞄準(zhǔn)命中率的逐步提高帶來(lái)的是管理本錢(qián)的不斷攀升，其瞄準(zhǔn)偏差的逐步加大帶來(lái)的是管理本錢(qián)的不斷降低。因而中國(guó)農(nóng)村小額信貸能否構(gòu)建一種真正反貧困的瞄準(zhǔn)機(jī)制，焦點(diǎn)在于在既定的政策框架下，如何以這種從上到下的、從區(qū)域到特定人群的資金行走路徑為載體，在瞄準(zhǔn)精度與管理本錢(qián)之間找到最正確結(jié)合點(diǎn)。畢竟強(qiáng)調(diào)全部瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶(hù)的小額信貸需要得到額外的本錢(qián)補(bǔ)償。從理論上講，小額信貸應(yīng)該能夠找到這個(gè)最正確結(jié)合點(diǎn)，但一旦進(jìn)入實(shí)際操作，小額信貸就自覺(jué)不自覺(jué)地落入政策的“框框〞,從而有意或無(wú)意地滑向了所謂的“可持續(xù)成長(zhǎng)〞一邊———“可持續(xù)成長(zhǎng)〞的潛臺(tái)詞就是要賺錢(qián)。這是中國(guó)特有的強(qiáng)大的體制性力量和全球性力量的聚集，小小的農(nóng)村小額信貸是無(wú)法改變的。

〔二〕基于“農(nóng)戶(hù)型—工程型—商業(yè)性〞演化軌跡的偏離再印證。

小額信貸自1990年代以扶貧為主旨被引入以來(lái)，從早期農(nóng)信社的農(nóng)戶(hù)小額信貸，到后來(lái)NGO主導(dǎo)的工程型小額信貸，再到后來(lái)的商業(yè)性小額貸款組織試點(diǎn)，我國(guó)小額信貸“農(nóng)戶(hù)型—工程型—商業(yè)性〞的演化軌跡，已清晰地顯現(xiàn)了它越來(lái)越偏離初期設(shè)計(jì)的瞄準(zhǔn)目標(biāo)的傾向和行為。這從其一系列的“規(guī)定動(dòng)作〞就可以分明地察看到：如將貸款的增長(zhǎng)巧妙地集中于高人口密度地區(qū)，這樣實(shí)際上是巧妙地躲避政策，從而貸款的增長(zhǎng)不會(huì)集中在農(nóng)村貧困地區(qū)而是城鎮(zhèn)周?chē)貐^(qū)；為維持貸款的需求水平和歸還率，逐步將貸款發(fā)放所依據(jù)的貧困規(guī)范提高，從而使貸款脫離了最貧窮的人；逐步將貸款額度大幅度增加，以適應(yīng)較富裕人群需要?？傊厕r(nóng)村〕小額信貸要通過(guò)各種變相和變通的伎倆到達(dá)