深圳市社會體制改革全面評估報告

深圳市社會體制改革全面評估報告

按照深圳市委市政府的總體部署，在市委全面深化改革領(lǐng)導小組的統(tǒng)籌指導下，市委政法委（社工委）發(fā)揮社會體制改革專責小組牽頭職能，統(tǒng)籌各相關(guān)單位推進社會體制改革，取得顯著成效。通過采取自我評估與第三方評估相結(jié)合、網(wǎng)上評估與實地評估相結(jié)合、定性評估與定量評估相結(jié)合、進度評估與質(zhì)量效果評估相結(jié)合的方式，對2014～2016年社會體制改革23個年度計劃項目開展全面系統(tǒng)的梳理評估。一社會體制改革總體進展情況（一）領(lǐng)導架構(gòu)和組織分工按照市委全面深化改革領(lǐng)導小組的部署，成立社會體制和司法體制改革專項小組，由李華楠同志任組長。其中社會體制改革牽頭單位為原市社工委，結(jié)合機構(gòu)重建調(diào)整，社會體制改革牽頭單位為市委政法委（社工委），市衛(wèi)生計生委、市教育局、市民政局、市人力資源和社會保障局、市住房和建設局等單位參與。（二）議事機制和工作機制建立了社會體制改革專項小組“成員單位—牽頭單位—聯(lián)絡員—副組長—組長”的議事程序。該專項小組按照市委全面深化改革領(lǐng)導小組改革部署，嚴格執(zhí)行市委改革辦制定的議事決策、改革協(xié)調(diào)、督查評估、專項小組聯(lián)絡員、第三方評估等工作制度，參與改革設計、改革決策、改革督查評估全過程。每年召開一次總結(jié)會，每季度召開一次工作例會，不定期召開工作推進會，及時掌握各改革項目進展情況和成績亮點，協(xié)調(diào)解決推進中存在的問題，確保市委市政府各項改革任務落到實處。自2014年以來，共審議出臺了29個改革文件（方案），形成了53個改革制度成果，復制推廣了8個改革項目。（三）改革成效與完成情況在全面評估中發(fā)現(xiàn)，社會體制改革全面發(fā)力、亮點紛呈，絕大多數(shù)改革推進態(tài)勢良好，取得階段性成果。在2014～2016年的23個改革計劃項目中，有2個項目全面完成，占總項目數(shù)的8.7%；17個項目完成階段目標，占73.9%；4個項目正在推進，占17.4%（見圖1）。圖12014～2016年社會體制改革領(lǐng)域完成情況二重點改革項目實施情況（一）加快戶籍制度改革1.基本情況一是不斷優(yōu)化調(diào)整戶口遷移政策。根據(jù)《深圳市人口與社會事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，按照“人才優(yōu)先、存量優(yōu)先、增量有序、寬嚴相濟”原則，進一步完善《戶籍規(guī)定》。降低人才遷戶門檻，實施更加多元的人才評價體系，堅持學歷型人才和技能型人才并重，將人才引進遷戶政策由積分制恢復為條件制。完善了積分入戶政策，參加深圳市養(yǎng)老保險年限和擁有深圳合法產(chǎn)權(quán)住房年限（含租賃）作為主要積分指標，并制定存量人口的積分入戶政策。實施更加人性化的投靠遷戶政策。將夫妻分居政策中分居時間要求由滿3年放寬至滿2年，取消老人投靠入戶政策多子女投靠人入戶“就小不就大、就近不就遠”的條件限制，并增加被投靠人入深戶滿8年的條件要求。二是在全國率先探索居住證制度創(chuàng)新。2015年6月正式實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)居住證條例》，在全國率先實現(xiàn)居住證制度立法。逐步解決了流動人口無序增長的問題，逐步實現(xiàn)人口有序調(diào)控和社會治安有效防控，同時逐步增強來深建設者對城市的認同感，增強城市的凝聚力，促進深圳經(jīng)濟社會有序可持續(xù)發(fā)展。三是積極探索基本公共服務均等化。深圳市積極探索推進基本公共服務均等化。在財力保障方面，堅持將常住人口而不是戶籍人口作為財力劃分和轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，確保基本公共服務保障覆蓋到全部常住人口。在“十二五”期間，深圳市基本公共服務累計投入2136.8億元。2.成效和相關(guān)評價各項改革措施系統(tǒng)完善了深圳市人口宏觀調(diào)控措施，新增了基本公共服務均等化內(nèi)容，優(yōu)化了戶籍遷入政策，強化了人口管理及體制機制保障內(nèi)容，為深入推進深圳市戶籍制度改革工作夯實政策基礎，提供政策指引和保障?！毒幼∽C條例》實施以來，全市累計辦理居住證209萬余張。社會各界反響良好。辦證更加簡單方便，權(quán)益保障更加充分，公共權(quán)益分配的梯度和順序更加公平。在基本公共服務事項方面，屬深圳地方事權(quán)的65項基本公共服務已全部實施均等化，且絕大多數(shù)項目已經(jīng)提前達到了2015年國家標準。同時，深圳市自行實施了10項。常住非戶籍人口在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、計生、公共文化諸多方面已基本獲得戶籍居民同等待遇。在義務教育領(lǐng)域，全市公辦學校55%以上的學位用于安排來深務工人員隨遷子女就讀，對未能安排在公辦學校而在民辦學校就讀的，實行政府購買學位的政策，全市非戶籍學生受益規(guī)模超過50萬人。在就業(yè)領(lǐng)域，參加失業(yè)保險6個月以上的非戶籍人口與戶籍人口同樣享受失業(yè)保險待遇，非深戶在職員工參加技能培訓享受專項職業(yè)培訓和技能鑒定補貼，職業(yè)培訓補貼非戶籍員工超過80萬人。在社會保險領(lǐng)域，將非戶籍人口逐步納入所有社會保險覆蓋范圍，養(yǎng)老保險和工傷保險的參保人數(shù)居全國大中城市首位。國內(nèi)首推勞務工醫(yī)療保險制度，在國內(nèi)率先實現(xiàn)全民醫(yī)保。市政府在所有職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等資金支付不足時給予補貼。在基本醫(yī)療領(lǐng)域，對所有常住人口均免費提供居民健康檔案、健康教育和預防接種、傳染病防治、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健、老年人保健、基本藥物補助等服務。在住房保障領(lǐng)域，大學學歷以上的重點企業(yè)非戶籍員工享有同等住房補貼。在民政、計劃生育、公共文化體育領(lǐng)域，對所有人口實行基本殯葬服務免費，對非戶籍人口同等提供免費計生藥具、查驗、臨床醫(yī)療等服務，對所有人口免費開放公共文化及體育場館，免費提供全民健身服務。（二）深化高等教育辦學體制機制改革1.基本情況一是探索建立具有深圳特色高等教育管理體系。出臺《深圳市委市政府關(guān)于加快高等教育發(fā)展的若干意見》，推進深圳市高等教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，力爭用10年時間，建成高校20所左右，全日制在校生約20萬人，3～5所高校排名進入全國前50名，成為南方重要的高等教育中心，為全國高等教育改革提供新經(jīng)驗。強化市高等教育領(lǐng)導小組統(tǒng)籌管理高等教育職能，定期評估高校發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)費預決算，生均撥款標準，教師薪酬標準、體系，教育質(zhì)量，校園規(guī)劃等，高校經(jīng)費擬付實行3年周期制等改革措施。鼓勵高校差異化發(fā)展。將普通高校橫向劃分為綜合類、多科類、特色類三個類別，每個類別再分為學術(shù)研究型、應用研究型、應用技術(shù)型三個類型，讓每所高校都按照自己獨特的定位分類發(fā)展、辦出特色、爭創(chuàng)一流。二是探索引進境內(nèi)外高等教育名校實行合作辦學新機制。大力引進境內(nèi)外高等教育名校，采用合作共建深圳校區(qū)、建設特色學院等方式，實現(xiàn)深圳高等教育跨越式發(fā)展。采取與境內(nèi)外名校共建深圳校區(qū)、加快特色學院建設等方式，跨越式發(fā)展高等教育。三是繼續(xù)做大做強本地高等院校。深圳大學、南方科技大學已納入廣東省高水平大學建設計劃。其中，深圳大學新增6個專業(yè)進入一本招生，3個學科項目入選廣東省高水平大學重點學科群建設項目。南方科技大學入選廣東省高水平理工科大學建設計劃，2015年在校生規(guī)模達到2100人，實現(xiàn)階段辦學目標。四是加快高等教育投入體制改革。探索以辦學績效為導向進行財政投入的新機制，并在財政投入高等教育的同時，拓寬高等教育辦學經(jīng)費來源。與有關(guān)企業(yè)洽談在深舉辦高水平民辦高校，印發(fā)《深圳市普通高校捐贈收入財政配比資金管理暫行辦法》，每年安排5億元財政配比資金，鼓勵高校通過樓宇、實驗室冠名等方式吸引社會捐贈。2.主要成效和相關(guān)評價國際化、開放式創(chuàng)新型高等教育體系加快形成，全市高校從2010年的9所增加到13所，高等教育學科專業(yè)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、空間布局進一步優(yōu)化。合作辦學方面，香港中文大學（深圳）2014年正式招生，2015年新增5個本科專業(yè)，招生規(guī)模擴大一倍，超過900人，完成首批研究生招收。中山大學（深圳）獲批建設。深圳北理莫斯科大學獲批籌建。哈爾濱工業(yè)大學（深圳）獲批啟動本科教育。深圳技術(shù)大學申請籌設工作加快推進。與北京大學、武漢大學、中國人民大學、中國科學院大學、北京中醫(yī)藥大學等國內(nèi)名校洽談共建深圳校區(qū)。與清華大學洽談共建深圳國際校區(qū)。特色學院建設方面，目前已簽約引進10所特色學院，清華—伯克利深圳學院、湖南大學—羅切斯特理工設計學院（深圳）已開始招生辦學，哈爾濱工業(yè)大學（深圳）國際設計學院已納入哈爾濱工業(yè)大學（深圳）建設總體規(guī)劃，深圳吉大昆士蘭大學、深圳國際太空科技學院正在就合作協(xié)議具體內(nèi)容進行磋商，深圳墨爾本生命健康工程學院、華南理工大學—羅格斯大學創(chuàng)新學院（深圳）、華大基因?qū)W院等已簽署合作辦學協(xié)議或備忘錄。高校管理制度改革進一步推進，大學治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，相關(guān)改革經(jīng)驗成為全國示范。近年來，深圳在招生改革、人事制度、現(xiàn)代大學制度、人才培養(yǎng)等方面均已形成深圳經(jīng)驗。深圳大學致力于探索現(xiàn)代大學制度，成為省教育綜合改革試點單位。南方科技大學率先在國內(nèi)公辦高校建立理事會治理機制，其高考綜合評價招生模式得到教育部高度肯定。香港中文大學（深圳）成為首個可同步招收博士生、碩士生、本科生的中外合作辦學機構(gòu)。深圳廣播電視大學開展的學分銀行試點，為搭建人才成長的“立交橋”進行了有益探索。（三）創(chuàng)新公立醫(yī)院管理機制1.基本情況一是改革公立醫(yī)院管理體制。建立公立醫(yī)院出資人管理制度，成立市公立醫(yī)院管理中心，代表市政府履行舉辦公立醫(yī)院出資人職能。建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府辦醫(yī)決策機制，成立市醫(yī)管中心理事會，代表市政府履行舉辦公立醫(yī)院重大事項決策職能。構(gòu)建衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展新格局，衛(wèi)生行政部門不再負責舉辦公立醫(yī)院，轉(zhuǎn)為加強對衛(wèi)生與健康全行業(yè)管理，構(gòu)建“大衛(wèi)生、大健康、大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展格局。二是改革公立醫(yī)院財政補助機制。全面落實政府投入保障責任，政府負責承擔公立醫(yī)院的建設和運營補助經(jīng)費，全市公立醫(yī)院無負債經(jīng)營。建立財政補助新機制，實行“以事定費、購買服務、專項補助”，將公立醫(yī)院的財政補助經(jīng)費與人員編制脫鉤，與其完成的工作量、工作質(zhì)量和群眾滿意度掛鉤，并實行分級分類補助，提高基層醫(yī)療機構(gòu)和兒科、精神衛(wèi)生、康復等專科醫(yī)院補助標準。三是創(chuàng)新公立醫(yī)院運營管理制度。推行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，取消新建市屬公立醫(yī)院的行政級別，建成后全部委托給香港大學、北京大學、中山大學、南方醫(yī)科大學等名校名院運營管理。建立公立醫(yī)院運營績效評估制度，評估結(jié)果與醫(yī)院基本醫(yī)療服務補助、醫(yī)保支付及領(lǐng)導班子薪酬、任免、獎懲等掛鉤。建立崗位管理和全員聘用制度，由醫(yī)院根據(jù)職責任務按需設崗、按崗聘用、以崗定薪、同崗同酬同待遇。建立臨床醫(yī)生專業(yè)技術(shù)等級評價制度，試點建立了覆蓋16個?？频呐R床醫(yī)生專業(yè)技術(shù)等級評價體系。2.主要成效和相關(guān)評價通過近年來的努力，深圳醫(yī)改取得了階段性成效，在2015年廣東省深化醫(yī)改績效考評中，深圳市排名第一。醫(yī)療衛(wèi)生資源總量增加?！笆濉逼陂g，全市醫(yī)療機構(gòu)增加46.2%，達到3559家；常住人口千人醫(yī)生數(shù)2.6名；床位總數(shù)增加66.9%，達到38132張，常住人口千人床位數(shù)3.4張。醫(yī)療衛(wèi)生服務能力提升，全市三級醫(yī)院從9家增加到25家，三甲醫(yī)院從3家增加到10家。群眾看病更加方便，全市醫(yī)療機構(gòu)均衡布局（15分鐘可到達醫(yī)療機構(gòu)的住戶比例）排名全省第一。2015年，全市公立醫(yī)療機構(gòu)次均門診費用218.36元、次均住院費用9117.24元，維持在國內(nèi)同級城市較低水平；居民現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例下降到19.62%。社會滿意度得到穩(wěn)步提升。2016年第一季度，患者滿意度評分81.72分，同比提高2.46分。2015年，醫(yī)務人員滿意度72.06%，較2014年上升2.04個百分點。（四）推進公益慈善體制改革1.基本情況一是完善公益慈善政策法規(guī)，營造良好的制度環(huán)境。充分發(fā)揮特區(qū)立法的優(yōu)勢，率先出臺了《捐贈公益事業(yè)管理條例》、《無償獻血及血液管理條例》、《人體器官捐贈條例》、《義工服務條例》、《關(guān)于加快我市慈善事業(yè)發(fā)展的意見》等一系列法規(guī)文件，不斷優(yōu)化公益慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境。目前，深圳正按國家《慈善法》的規(guī)定，加快制定《深圳經(jīng)濟特區(qū)慈善事業(yè)促進條例》等配套法規(guī)政策，力求在公募管理、資產(chǎn)保值增值、行業(yè)自律服務、公益信托等方面破除現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的制度瓶頸。二是舉辦中國公益慈善項目交流展示會，搭建全民參與公益慈善的重要平臺。慈展會秉承“政府指導、行業(yè)承辦、社會參與、市場運作、全民共享”的辦會模式，以慈善法時代的慈善生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建為核心，使慈展會成為“慈善生態(tài)微系統(tǒng)”的展現(xiàn)平臺，成為推動慈善行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展和共享發(fā)展的重要抓手，成為踐行社會主義核心價值觀、營造全民慈善氛圍的重要依托，作為推動公益慈善事業(yè)發(fā)展的一項有益探索和創(chuàng)新舉措。三是貫徹落實《慈善法》，開展相關(guān)普法行動。深圳市以貫徹落實慈善法為契機，認真做好慈善法的落地銜接工作，創(chuàng)新推動慈善事業(yè)的體制機制改革，大力營造慈善事業(yè)發(fā)展的良好社會環(huán)境，努力推進形成依法規(guī)范、競爭有序、運轉(zhuǎn)高效的慈善生態(tài)格局，加快推動深圳慈善之城建設。深圳市以“深入學習，宣傳貫徹慈善法”為主題，召開全市學習宣傳貫徹慈善法座談會，并結(jié)合中華慈善日、深圳慈善月開展了一系列《慈善法》深入市民群眾的宣傳活動。此外，成立了深圳市慈善事業(yè)聯(lián)合會，進一步加強行業(yè)自律管理和服務。2.主要成效和相關(guān)評價中國公益慈善項目交流展示會（慈展會）作為永久落戶深圳的國家級、綜合性、國際化的年度慈善盛會，已成為國內(nèi)最具影響力的慈善事業(yè)發(fā)展成果的展示平臺、公益慈善信息的發(fā)布平臺、全國慈善資源的對接平臺和現(xiàn)代公益慈善文化的傳播平臺。四屆慈展會均覆蓋了31個省、自治區(qū)、直轄市以及港澳臺地區(qū)，吸引了約6000家機構(gòu)參展，近80萬人次光顧展會，對接項目約2500個，合計金額接近320億元，舉辦了各類公益慈善活動等近1000場次，培育了一大批公益慈善機構(gòu)、項目和公益人才，共有600多家新聞媒體的2500多名次記者參與報道，發(fā)表稿件逾18000多篇，掀起了全民慈善熱潮。（五）深化社會組織服務和監(jiān)管機制改革1.基本情況一是建立健全社會組織綜合監(jiān)管機制。出臺了《關(guān)于構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管體制的意見》、《關(guān)于構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管體制的實施方案》等文件，完善了社會組織相關(guān)政策。建立了政法委（社工委）、民政局、各監(jiān)管部門參與的社會組織綜合監(jiān)管工作聯(lián)席會議制度。針對社會組織網(wǎng)上登記、協(xié)同監(jiān)管、內(nèi)部治理、信息公開、公眾評價和綜合評估等方面的內(nèi)容，為政府決策者、監(jiān)管者、社會組織、社會公眾建立了全市統(tǒng)一的社會組織綜合服務和監(jiān)管平臺。牽頭開展了全市社會組織普查治理工作。二是推進社會組織登記制度改革。積極落實工商經(jīng)濟類、社會福利類、慈善公益類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類、生態(tài)環(huán)境類等8類社會組織直接登記。取消社團分支（代表）機構(gòu)成立、變更、注銷登記審批以及基金會分支（代表）機構(gòu)成立、變更、注銷審批。制定社會組織名稱申報指引，在借鑒商事主體登記流程的基礎上，對社會組織行政審批流程及所需材料進行梳理再造，以出臺負面清單形式逐步放開社會組織登記，清單之外的社會組織實行直接登記。推行社會組織“多證合一、一證一碼”改革，建立起社會組織登記、組織機構(gòu)代碼登記、刻章許可審批、稅務登記和社保登記“一表申請、一門受理、一次審核、信息互認、一證一碼、檔案共享”的登記新模式。2.主要成效和相關(guān)評價建立出臺政策、完善制度、搭建平臺的社會組織綜合監(jiān)管機制，簡化社會組織登記程序，優(yōu)化社會組織行政審批流程。截至2016年9月30日，全市共有社會組織11064家，其中登記8446家，備案2618家，直接登記的社會組織數(shù)量為2770家，占全市社會組織總數(shù)的25.04%。在全國率先發(fā)出首批“多證合一、一證一碼”新版社會組織法人登記證書。社工服務領(lǐng)域標準化建設成效顯著，老年社會工作、企業(yè)社會工作、醫(yī)務社會工作、災害社會工作等8個領(lǐng)域的社會工作服務標準正式立項，2016年，深圳制定的《老年社會工作服務指南》作為民政部行業(yè)標準已在全國發(fā)布。三當前改革存在的薄弱環(huán)節(jié)在看到成績的同時，也清醒地認識到，在社會體制的改革項目設計、推進落實、工作機制和實際成效等方面，仍然存在一些問題和明顯不足。一是核心級標桿性改革偏少。社會體制改革涉及面廣，包括戶籍制度、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基層治理、養(yǎng)老服務、公益慈善、社會組織、住房保障等方方面面。通過多年的推進，這些改革項目取得了顯著進展，但是在全國立得住、叫得響、傳得開的標桿性改革項目卻不多，能上升為國家改革決策的改革項目更是少之又少，目前，只有公益慈善體制改革的相關(guān)做法被全國人大寫進了《慈善事業(yè)法》。這與市委市政府的部署要求仍然存在差距。二是部分重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革尚未有實質(zhì)性突破。在全面評估中發(fā)現(xiàn)，部分改革項目側(cè)重于改良改善，只是在工作方式方法上改進、推進流程優(yōu)化再造，沒有高度聚焦于“制度創(chuàng)新”，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革遲遲沒有實質(zhì)性進展。比如，醫(yī)療醫(yī)保醫(yī)藥“三醫(yī)”聯(lián)動仍不足、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)考核激勵機制不完善、醫(yī)療衛(wèi)生資源過于集中在部分地區(qū)、基層機構(gòu)發(fā)展相對滯后等關(guān)鍵問題沒有得到實質(zhì)性解決。三是對群眾改革需求回應還需要進一步加強。在全面評估中發(fā)現(xiàn)，雖然深圳市在推進社會體制改革中下了很大功夫，做了很多卓有成效的工作，取得了顯著的進展，但是社會領(lǐng)域的“補短板”任務仍然較重，尤其在教育、醫(yī)療、社會保障等方面。與此同時，部分改革沒能聚焦群眾關(guān)心的熱點難點重點問題，沒有根據(jù)新需求、新特點及時調(diào)整優(yōu)化改革方向和舉措。這些都很容易影響群眾對社會體制改革的總體認同度和滿意度下降。四是改革受到一定客觀因素制約?；竟卜站然母铩⑿滦统擎?zhèn)化改革、戶籍制度改革、教育體制改革、醫(yī)療體制改革等均面臨土地空間的瓶頸約束。隨著基本公共服務覆蓋面的不斷擴大和提升，未來來自土地空間方面的需求將超出深圳市的供給能力。另外，個別試點受到國家相關(guān)政策約束。如共有產(chǎn)權(quán)住房試點缺乏政策法規(guī)支持。綜觀我國各級立法，國家、廣東省都尚未出臺關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)住房的規(guī)范性文件，而深圳市也尚不具備突破現(xiàn)行體系出臺相關(guān)政策法規(guī)的權(quán)限，致使共有產(chǎn)權(quán)住房試點工作缺乏相應政策法規(guī)的支持，處于“無法可依”的法制環(huán)境，不利于試點工作順利開展。五是改革機制運作仍待完善。目前，深圳市形成了“改革領(lǐng)導小組-各改革專項小組-各級改革辦”的組織架構(gòu)，也建立了較為完善的工作制度體系。但是在實際運作過程中，存在一些不足：第一，工作制度可操作性偏低，執(zhí)行率不高，缺少制度的宣講和解讀，尚未出臺具體實施細則或操作指引。第二，社會體制改革領(lǐng)域涉及多個部門，需要協(xié)調(diào)的事項、解決的問題也較多，重點是要協(xié)助解決改革推進中跨部門、跨區(qū)域的關(guān)鍵問題，更多地為專項小組改革謀劃、改革協(xié)調(diào)、改革實施、改革提煉提供指導支持。第三，目前改革督查較多、考核較多、問責較多，但是改革激勵、獎勵方法不多，甚至流于形式，難以充分調(diào)動各部門、各區(qū)（新