深圳街道敬老院調(diào)研報告

深圳街道敬老院調(diào)研報告

深圳目前有18家街道敬老院，分布在寶安區(qū)、龍崗區(qū)、坪山新區(qū)、光明新區(qū)、龍華新區(qū)和大鵬新區(qū)等6個區(qū)。上述敬老院由于普遍存在修建時間久遠、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰、功能定位過時、設(shè)施設(shè)備不夠完善、服務(wù)老人數(shù)量有限、資源浪費比較嚴重等諸多問題，已經(jīng)到了非解決問題不可的時候。2012年7月，深圳市老齡辦和市老齡協(xié)會組織專門人員進行調(diào)研，通過實地考察和座談會等多種形式，對18家街道敬老院進行全面調(diào)查摸底，找出普遍存在的問題，為推動街道敬老院發(fā)展提出對策建議。一深圳市街道敬老院基本情況民政部發(fā)布的《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，全國60歲及以上老年人口達17765萬人，占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口11883萬人，占總?cè)丝诘?.9%，而深圳市戶籍人口251.03萬，常住人口1035.79萬，其中60周歲以上戶籍老人有18萬，常住老人約有45萬，相對全國其他城市來說，深圳雖是一個“年輕型”的城市，但由于人口結(jié)構(gòu)特點、隨遷入戶老人以及候鳥式常住老人增多，機構(gòu)養(yǎng)老的供需結(jié)構(gòu)矛盾進一步凸顯。深圳市社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展過程中存在著兩個比較突出的問題，一是機構(gòu)養(yǎng)老床位需求缺口大。根據(jù)《深圳市社會福利事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《深圳市老齡事業(yè)“十二五”規(guī)劃》指標要求，至2015年全市養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)應(yīng)達到8000張，截至2011年底，全市包括公辦和民辦的各級各類養(yǎng)老機構(gòu)床位僅有4597張（其中公辦1902張、民辦2695張），養(yǎng)老床位缺口為3403張。二是全市18家街道敬老院資源嚴重浪費。深圳目前擁有的18家街道敬老院，由于原定位于主要解決農(nóng)村“五保戶”老人供養(yǎng)問題，隨著農(nóng)村城市化和特區(qū)一體化進程的推進，供養(yǎng)對象逐年減少。據(jù)統(tǒng)計，18家敬老院總占地面積達13.6萬平方米、建筑面積達7.4萬平方米，設(shè)計床位僅1108張，由于服務(wù)設(shè)施簡陋、證照不完備、服務(wù)項目單一和服務(wù)人員缺乏等諸多因素，目前實際入住老人才418人，其中原“五?！崩先藘H有146人，平均每家不到10人，造成資源的嚴重浪費。因此，對街道敬老院進行社會化改革，盤活其閑置的資源，充分發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)功能，已成為發(fā)展和完善深圳市社會養(yǎng)老服務(wù)體系中迫切需要解決的一項重要工作。按初步測算，通過改造后，可面向社會新增機構(gòu)養(yǎng)老床位1000張，大大緩解機構(gòu)養(yǎng)老床位的供求矛盾。1.敬老院權(quán)屬在18家街道敬老院中，16家仍屬于街道公建公營，1家（龍崗敬老院）已經(jīng)轉(zhuǎn)型為公建民營，1家（石巖敬老院）暫被街道辦擬改作其他用途。龍崗區(qū)的龍崗敬老院自2011年4月1日正式開始進行公建民營試點，即由民辦養(yǎng)老機構(gòu)——深圳市任達愛心護理院經(jīng)營管理，并改名為龍崗任達愛心護理院，敬老院所有人、財、物都歸任達愛心護理院支配。寶安區(qū)的石巖敬老院從2010年3月26日起，把住院的5名原“五保”老人歸到轄區(qū)內(nèi)的深圳市任達愛心護理院護理，原有敬老院用房1200多平方米，由政府暫時改作其他辦公用房。2.始建年份絕大部分街道敬老院始建年份都很早，14家敬老院建在2000年以前，2000年以后修建的只有4家。其中，20世紀70年代修建1家，80年代修建5家，90年代修建8家，2000年以后修建4家。3.建設(shè)規(guī)?！嫉孛娣e。18家街道敬老院總占地面積約135949.1平方米，平均每家約7552平方米。其中最大的是寶安區(qū)松崗頤年院，占地22000平方米，最小的是坪山新區(qū)坪山敬老院，占地僅2585平方米?！ㄖ娣e。全市18家街道敬老院總建筑面積約74437.7平方米，平均每家約4135平方米。其中最大的是寶安區(qū)松崗頤年院，建筑面積為7800平方米，最小的是寶安區(qū)石巖敬老院，建筑面積僅為1200平方米?！顿Y總額。18家街道敬老院固定資產(chǎn)總額為14980萬元，平均每家敬老院為832.2萬元。其中投資總額最大的是寶安區(qū)的松崗頤年院和龍崗區(qū)的龍崗敬老院，均投資2000萬元；最少的是坪山新區(qū)的坪山敬老院，僅投入212萬元，由于敬老院舊址已經(jīng)列入危房，所以目前坪山敬老院暫時租用廠房辦院?！O(shè)計床位。18家街道敬老院總床位數(shù)為1108張，平均每家敬老院61.6張床位。其中最多床位的是龍崗區(qū)的龍崗敬老院（220張），最少床位的是龍崗區(qū)的坪地敬老院（18張）。4.運營情況——入住老人。18家街道敬老院接收老人數(shù)量為418人，其中原“五?！崩先丝倲?shù)為146人，社會自費老人為272人，分別占35%和65%。其中入住老人最多的是龍崗區(qū)的布吉敬老院，為62人；最少的是坪山新區(qū)的坑梓敬老院，僅有5人?！ぷ魅藛T。目前18家街道敬老院的管理人員及工作人員總數(shù)為191人。其中：街道派出人員為30人，占16%；敬老院臨聘人員為161人，占84%?！罩闆r。2010年，18家街道敬老院總收入為1812.09萬元，上述總收入包括區(qū)級撥款、街道撥款、自費老人繳費以及一些社會捐助等，其中區(qū)、街道撥款占絕大多數(shù)；總支出為1733.84萬元，收支基本平衡。5.社會化改制試點情況目前深圳市有兩家街道敬老院進行了社會化改制，分別是寶安區(qū)的石巖敬老院和龍崗區(qū)的龍崗敬老院。（1）石巖敬老院改制情況。石巖敬老院采取購買服務(wù)的方式，從2010年3月起將敬老院原供養(yǎng)老人、工作人員全部歸入深圳市任達愛心護理院，政府除了每年提供給深圳市任達愛心護理院20萬元作為供養(yǎng)原“五保老人”的費用外，其他都不需負責。目前敬老院舊址由政府重新規(guī)劃，擬另作他用。（2）龍崗敬老院改制情況。龍崗敬老院于2011年4月1日起開始啟動公建民營試點工作，由深圳市任達愛心護理院接收并運營，并改名為深圳市龍崗區(qū)龍崗任達愛心護理院。改制交接按“工作人員、基本設(shè)施、接收老人”三不變的基本原則，確保一切工作的穩(wěn)定正常運行。改制后的龍崗敬老院計劃3～5年內(nèi)在滿足轄區(qū)養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)養(yǎng)老需求發(fā)展，逐步增加養(yǎng)老床位。據(jù)了解，龍崗街道敬老院與深圳市任達愛心護理院簽訂的承包合同期為15年。承包之前的龍崗敬老院政府每年需投入財政經(jīng)費約100萬元，15年政府至少要投入1500萬元。承包后政府財政不僅不用投入，15年還可以收回資金712萬元。承包后，任達愛心護理院正在完善敬老院的軟硬件設(shè)施，如安裝監(jiān)控設(shè)備、防滑墊、電風扇、熱水器、電視以及窗簾、床、衣柜等設(shè)施和配套。與此同時，護理院專門配置了專業(yè)的服務(wù)團隊，并對敬老院原有護理人員進行專業(yè)知識培訓，并將公司總部的部分骨干調(diào)撥到護理院進行管理和服務(wù)。在日常的護理中，護理院還根據(jù)總部的服務(wù)標準，為老年人提供了多項特色服務(wù)：比如健康管理檔案的建立，從老人入住到離院日常生活習性都記錄清楚，并安排保健人員進行跟蹤保健服務(wù)；員工配置標識牌，以方便老人溝通，加深員工與老人間的親切感；異地游項目，總部在全國各地的護理院的老人互換體驗入住，增強老人的入住新鮮感；推出日托、上門等特色服務(wù)；增加各項娛樂休閑活動。二深圳市街道敬老院存在的主要問題18家街道敬老院盡管在占地面積、投資總額、建筑面積、運營模式、入住人數(shù)等方面存在很大差別，但都普遍存在沒有土地使用證、沒有房屋產(chǎn)權(quán)證、沒有獨立法人資格、沒有經(jīng)營許可證、服務(wù)項目單一、功能定位過時、設(shè)施設(shè)備落后、資源浪費嚴重、服務(wù)人員職業(yè)素養(yǎng)不高等共性問題。上述問題的出現(xiàn)大多是“歷史原因”使然，它們嚴重制約著敬老院的功能發(fā)揮，與深圳市日益增多的老年人口需求態(tài)勢極不適應(yīng)。主要問題如下。1.無土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證由于絕大部分街道敬老院始建年份都很早，當時原特區(qū)外土地充裕，規(guī)劃沒那么嚴格，又屬當?shù)卣顿Y興建的社會公益福利項目，故絕大部分沒有辦理土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，屬于沒有合法“身份證”的建筑物，這給使用和管理者帶來諸多困難和不便。2.基本沒有辦理經(jīng)營許可證街道敬老院在興建之初僅單純接收供養(yǎng)本街道“五保老人”，基本上不具備獨立法人資格，也沒有辦理經(jīng)營許可證，有的曾經(jīng)申請并辦理過，但后來因為沒有年審，也被取消了。街道敬老院無證經(jīng)營，既有自身“先天不足”的原因，同時也反映出相關(guān)部門監(jiān)管不力的問題。特別要引起重視的是，這種無土地使用證、無獨立法人資格、無經(jīng)營許可證、無消防許可證、無衛(wèi)生許可證的“五無”養(yǎng)老機構(gòu)竟然還對外接收社會自費老人，萬一出現(xiàn)問題，后果難以設(shè)想。3.功能定位過時18家街道敬老院在規(guī)劃與建設(shè)初期，僅限于為街道轄區(qū)內(nèi)原“五保老人”提供集中供養(yǎng)之地，服務(wù)設(shè)施較為落后，功能單一，僅能滿足衣食住行等最基本的服務(wù)需求。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和群眾生活水平的提高，“五保老人”數(shù)量越來越少。據(jù)統(tǒng)計，目前深圳市入住18家敬老院的“五保老人”僅為146人，平均每家不到10人，最少的松崗頤年院僅2人。而社會上自費老人的養(yǎng)老需求日趨多元化，街道敬老院的功能定位難以滿足實際需求，因此，根本轉(zhuǎn)變街道敬老院的功能定位，擴大服務(wù)老人的范圍是當前亟待進行的。4.資源浪費嚴重街道敬老院功能定位過時造成資源的嚴重浪費。一是床位設(shè)計不合理。18家敬老院總占地面積達13.6萬平方米、總建筑面積達7.4萬平方米，而床位設(shè)計僅為1108張。坪地敬老院建筑面積2800平方米，僅設(shè)計床位18張，每個床位占面積155平方米；而龍崗敬老院建筑面積6513平方米，則設(shè)計了220張，每個床位僅占面積30平方米。若按龍崗敬老院設(shè)計標準計算，全市18家敬老院可設(shè)計床位接近2500張。二是運營成本高。18家敬老院每年的運營成本為1733.84萬元，服務(wù)老人418人（“五保老人”為146人），平均每名老人每月費用3456元。三是空置床位率高。18家敬老院設(shè)計床位為1108張，入住老人僅418名，入住率僅為37.7%。四是工作人員與入住老人數(shù)不成比例。目前18家敬老院共有191名工作人員，服務(wù)418名老人，接近1名工作人員服務(wù)2名老人?？予骶蠢显?名工作人員僅服務(wù)5名老人，造成人力資源上的浪費。5.設(shè)備設(shè)施落后現(xiàn)有敬老院各種設(shè)備設(shè)施基本停留在當年興建之初的檔次水平上。近年來，由于接收的“五保老人”人數(shù)逐年減少，各級政府對設(shè)備設(shè)施財政投入很少，設(shè)備設(shè)施嚴重落后。以龍華敬老院為例，它沒有根據(jù)老人的增多和需求而進行更新，有些樓房屋頂漏水不止，老人宿舍和通道沒有無障礙扶手，沒有電梯，老年人登樓不便利，老人的康樂設(shè)備欠缺。6.缺乏服務(wù)規(guī)范標準到目前為止，深圳市沒有制訂出臺一套完整的敬老院服務(wù)規(guī)范標準。如崗位設(shè)置、人員配備、功能要求、服務(wù)項目、業(yè)務(wù)流程、護理標準、安全措施、衛(wèi)生標準等。導致執(zhí)行無規(guī)范、服務(wù)無標準、監(jiān)管無依據(jù)等“三無”的混亂局面。7.服務(wù)人員素質(zhì)有待提高服務(wù)人員素質(zhì)較低、專業(yè)知識缺乏是目前各敬老院普遍存在的問題。由于敬老院的服務(wù)對象為老年人，其身體狀況較差，心理素質(zhì)比較脆弱，在照料和護理中對工作人員的要求也比較特殊。然而，目前大多數(shù)街道敬老院中的服務(wù)人員多為40～50歲，大多是學歷很低的臨時工，基本沒有受過專業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，難以進一步提高服務(wù)質(zhì)量，無法滿足老人的全面需求。各家敬老院大多停留在基本生活照料的層面上，不能為老年人提供休養(yǎng)、護理、康復(fù)、心理治療、癡呆療養(yǎng)和臨終關(guān)懷等服務(wù)。8.養(yǎng)老環(huán)境有待改善大部分敬老院都建設(shè)于遠離社區(qū)和居民的偏僻地方，只能給老人提供基本生活條件，老人只能困居于敬老院內(nèi)部，很難與外部世界進行有效溝通與交流。而院內(nèi)也缺乏相應(yīng)的各項設(shè)施和服務(wù)項目，幾乎沒有文化娛樂和精神層面的服務(wù)，老人生活單調(diào)枯燥，身心健康得不到保障。敬老院的氛圍較為壓抑，入住敬老院有“等死”的感覺，這不適應(yīng)現(xiàn)代養(yǎng)老發(fā)展趨勢。三對深圳街道敬老院改革的意見和建議面對街道敬老院普遍存在的問題，結(jié)合上文分析，在理順關(guān)系、功能定位、運營模式、服務(wù)規(guī)范、加強監(jiān)管等方面提出如下幾點意見和建議。1.著力解決歷史遺留問題建議由民政部門牽頭，協(xié)同規(guī)劃國土部門、消防部門和產(chǎn)權(quán)單位等相關(guān)機構(gòu)和部門，召開座談會，深入了解實際情況，全面解決18家街道敬老院的土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證、機構(gòu)登記注冊、經(jīng)營許可證等歷史遺留問題。為街道敬老院的社會化改革掃清障礙、打好基礎(chǔ)。2.完善行業(yè)標準和規(guī)范制定完善行業(yè)規(guī)范，是養(yǎng)老行業(yè)正常發(fā)展的基礎(chǔ)。其一，建議由民政部門牽頭，組織有關(guān)部門和單位制訂出諸如等級管理標準、行業(yè)準入條件、服務(wù)規(guī)范標準、服務(wù)價格標準、服務(wù)機構(gòu)社會責任、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制、服務(wù)員工上崗要求、服務(wù)法律規(guī)范等一系列標準，以保障將街道敬老院工作納入規(guī)范化發(fā)展軌道。其二，由民政部門統(tǒng)籌，建立深圳市養(yǎng)老設(shè)施年度建設(shè)計劃制度，圍繞床位和資金投入把建設(shè)目標分解到年度計劃層面，并納入發(fā)改部門和規(guī)劃國土部門的年度計劃中，推動已經(jīng)規(guī)劃但尚未實施的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、管理與運作，各區(qū)由業(yè)務(wù)主管部門每年對敬老院進行一次考核評估工作，并上交民政部門備案審核。其三，合理制定深圳市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展短、中、長期發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的長期目標是建立一個成熟、完善、多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，階段性目標要根據(jù)不同時期的具體情況，出臺相關(guān)政策。如在目前，主要是扶持性政策，根據(jù)各街道敬老院的具體情況，做好試點工作，認真總結(jié)經(jīng)驗，推動更大規(guī)模的改革。3.優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，提高人員素質(zhì)為減輕區(qū)和街道辦財政投入的壓力，建議市、區(qū)和街道辦在財政上按5∶3∶2的比例投入街道敬老院的建設(shè)與運營過程中，應(yīng)盡快制定和完善年度財政投入機制。敬老院人員培訓和隊伍建設(shè)方面，應(yīng)制訂完善養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員職業(yè)要求標準，委托專業(yè)部門對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員進行職業(yè)培訓，要求所有服務(wù)人員持證上崗。加強對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員持證上崗的監(jiān)管，不符合條件者不能通過年審。加強敬老院隊伍建設(shè)，通過整合現(xiàn)有人才隊伍資源，補長短板，創(chuàng)立“5+1創(chuàng)新機制”（包括養(yǎng)護師、看護師、社工師、心理咨詢師、培訓師和志愿者），打造新型為老服務(wù)平臺，形成全國街道敬老院改革示范窗口。4.推進運營模式創(chuàng)新街道敬老院運營模式選擇是比較復(fù)雜的問題，也是街道敬老院轉(zhuǎn)型的重點和難點。由于街道敬老院均屬國有資產(chǎn)，故運營模式基本分為“公建公營”和“公建民營”兩種。深圳市更適合采用“公建民營”的形式特別是“公建民營、連鎖經(jīng)營”的形式。其意義在于：一是有利于吸引社會資金投入。根據(jù)目前情況看，政府一次性投入大筆資金進行升級改造存在一定困難，而很多社會資金又在尋找出路。二是有利于減輕政府財政開支壓力。委托社會機構(gòu)經(jīng)營后，運營機構(gòu)自然而然地想方設(shè)法開源節(jié)流，控制成本，提高效率。三是有利于發(fā)揮連鎖經(jīng)營品牌效應(yīng)。支持有實力、信譽好的社會機構(gòu)走集團化道路，實行專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營，全市街道托老中心統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一服務(wù)項目、統(tǒng)一服務(wù)標準、統(tǒng)一收費標準，提高知名度和可信度，將會帶動深圳市養(yǎng)老服務(wù)提高到一個新的水平。另外，為了更好地管理入住老人，可以按照老人的健康狀況（自理、半自理、完全不能自理）讓其入住不同的敬老院。財政或者社會資金可以根據(jù)敬老院入住老人身體健康狀況進行投入，便于統(tǒng)一護理和經(jīng)營。5.進一步提升功能定位根據(jù)我國社會養(yǎng)老“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的指導思想以及深圳市“9064”目標，預(yù)計到“十二五”計劃末期，深圳市常住老年人口將達48萬人左右，若按“9064”指標計算，機構(gòu)養(yǎng)老床位應(yīng)達1.92萬張，而目前全市僅有養(yǎng)老床位3597張，缺口達到1.6萬張左右。街道敬老院是深圳市養(yǎng)老事業(yè)的重要組成部分，如果街道敬老院能夠承擔缺口床位的30%，即承擔4800張床位的規(guī)模，就可以在很大程度上解決眾多老人的入住養(yǎng)老問題。隨著時代發(fā)展，街道敬老院在定位上，應(yīng)該朝著“綜合服務(wù)”方向發(fā)展，切實推進六個“老有”，讓老年人在敬老院安享老年生活。6.積極開展轉(zhuǎn)型試點資金缺乏是阻礙街道敬老院跨越發(fā)展的一個瓶頸。僅僅靠政府投資已經(jīng)不能滿足發(fā)展需要，鼓勵多方資金注入，實行資金多元化，不僅可以解決政府的財政壓力，而且也是街道敬老院乃至深圳養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)長期發(fā)展的必要條件。鼓勵社會各方，尤其是企業(yè)參與到投資中來；鼓勵國內(nèi)外機構(gòu)和個人投資；鼓勵社會各界力量的資助，擴大養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資金總量，保證其有條件擴大服務(wù)規(guī)模、提高服務(wù)質(zhì)量、改進服務(wù)項目，以更好的發(fā)展態(tài)勢吸引更多的資金，最終形成“公建公營”“公建民營”“民建