環(huán)境治理的一種新范式以提高透明度為視角

環(huán)境治理的一種新范式以提高透明度為視角

一環(huán)境治理新范式產(chǎn)生的背景1984年12月，位于印度北部城市波帕爾的一家工廠發(fā)生了一起致命的化學(xué)毒氣泄漏事件。由于毫無防備，大約有2000人在數(shù)小時(shí)內(nèi)喪生，數(shù)千人終身致殘，1.5萬人部分地受此影響而早逝。這起泄毒事件發(fā)生在當(dāng)?shù)氐囊患衣?lián)碳工廠——美國道氏化學(xué)公司的子公司。事后的調(diào)查顯示，該公司管理層沒有對波帕爾的這家工廠的簡陋設(shè)施提出任何警示。波帕爾毒氣泄漏悲劇遭到了國際社會的譴責(zé)。在群情激憤的情況下，1986年，美國立法者通過了《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》（EmergencyPlanningandCommunityRighttoKnowAct）。這項(xiàng)法案要求工廠每年均要向公眾披露其釋放的化學(xué)氣體量。根據(jù)此項(xiàng)法案，美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）編制了一套排放毒性化學(xué)品目錄（TRI），工廠應(yīng)根據(jù)此目錄填寫各種化學(xué)氣體的排放量，并從1988年開始向公眾公布這些數(shù)據(jù)。此項(xiàng)舉措的效果是顯著的：在隨后的3年中，伴隨著產(chǎn)量的上升，化學(xué)氣體的排放量卻年均下降了7%。對波帕爾悲劇的回應(yīng)顯示出，美國在環(huán)境規(guī)制方面已經(jīng)創(chuàng)造了一種新的范式。在此之前，環(huán)境規(guī)制的主要措施是對氣體排放設(shè)限，通常要求使用特殊的技術(shù)或設(shè)備以改善環(huán)境質(zhì)量。新通過的法案則采用了一種完全不同的環(huán)境規(guī)制方法。它對氣體排放并不設(shè)限，而僅僅是要求公司報(bào)告其排放水平（大多數(shù)公司此前沒有編纂此類數(shù)據(jù)，更不要說向公眾披露了）。這項(xiàng)法案強(qiáng)化了公民在環(huán)境治理中的作用。通過向公民賦權(quán)，讓他們積極地參與到有關(guān)環(huán)境治理的決策制定和實(shí)施中來。這種通常被稱之為“披露式規(guī)制”（regulationbyrevelation）的方法日益得到了國際社會的采用，并成為環(huán)境治理框架的一個(gè)重要組成部分，它強(qiáng)調(diào)通過提高透明度來改善環(huán)境。考慮到其在公民知情權(quán)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，在1980年代中后期，美國的確需要這樣一部法案。早在1966年，美國就頒布了《信息自由法》（FOIA），1970年代和1980年代又兩度對此法案進(jìn)行了修訂和完善?！缎畔⒆杂煞ā芬竺绹寄承┬畔ⅲ⒈ＷC公民可以通過信息檢索的方式獲取這些信息。根據(jù)這項(xiàng)法案，有關(guān)環(huán)境治理的各種信息（包括美國政府收集到的諸如波帕爾化學(xué)毒氣泄漏的信息）都要提供。既然如此，為什么還要出臺一部專門針對環(huán)境信息的附加法案呢？《信息自由法》的實(shí)施為公民贏得了可以從公共機(jī)構(gòu)得到各類信息的權(quán)利。但是，如果所需信息未能提供或公共機(jī)構(gòu)根本就沒有收集過這類信息，那么，對公民而言，這項(xiàng)法案就毫無意義。因此，僅有《信息自由法》，公民對信息的需求就會受到數(shù)據(jù)有效性的限制。在《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》實(shí)施之前，公共機(jī)構(gòu)是不收集有關(guān)環(huán)境的信息的。在減少有毒化學(xué)氣體的排放問題上，盡管《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》的實(shí)施取得了顯著的成效，但也遭到了批評，例如，根據(jù)此項(xiàng)法案發(fā)布的信息很難讀懂；這類信息的收集和公布對工廠造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)（這種負(fù)擔(dān)會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上）；這類信息的發(fā)布會向?qū)κ中孤豆镜拿孛堋４送?，盡管TRI提供了工廠所排放的化學(xué)物質(zhì)的總量信息，但卻沒有標(biāo)出這些物質(zhì)的毒性以及它們對人類健康所構(gòu)成的特殊危害。其結(jié)果是，人們不能利用這些信息作出保護(hù)自身健康的選擇。最后，批評者認(rèn)為，TRI披露的信息僅僅涉及有害排放物質(zhì)的少數(shù)幾種。“披露式規(guī)制”方法的支持者提出，非政府組織和其他一些團(tuán)體可以幫助公民理解TRI所提供的信息。他們認(rèn)為，批評者夸大了工業(yè)間諜活動的作用，因?yàn)樵谒麄兛磥?，這些情報(bào)大多由那些有機(jī)會接觸更為敏感信息的內(nèi)部人提供，而不是通過TRI而獲取那么簡單。此外，盡管TRI并不包括所有排放的化學(xué)物質(zhì)，但它卻包含了一些主要污染企業(yè)的排放物。TRI只是披露過程的第一步，它的最終目標(biāo)是覆蓋所有的污染源?！毒o急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》的實(shí)施有助于公民獲取相關(guān)信息。然而，信息獲取僅僅是環(huán)境治理新范式的一個(gè)組成部分。直到1992年世界環(huán)境發(fā)展峰會舉行時(shí)，公民才真正在環(huán)境治理中發(fā)揮了作用。此后，公民不但有權(quán)獲得有關(guān)環(huán)境的信息，而且可以參與到環(huán)境治理的決策中去，并對其加以修正。這一點(diǎn)對發(fā)展中國家來說尤為關(guān)鍵，因?yàn)樵谶@些國家，民主尚未納入治理結(jié)構(gòu)，或者說民主治理還不成熟。下文將介紹環(huán)境治理新范式的三項(xiàng)原則，即“信息獲取權(quán)”（accesstoinformation）、“決策的公共參與權(quán)”（publicparticipation）和“司法補(bǔ)救權(quán)”（accesstojustice）。這三項(xiàng)原則越來越多地進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)定、國家法律和規(guī)制之中，并提升了環(huán)境治理的透明和參與度。當(dāng)考察這種新范式的發(fā)展歷程時(shí)，我們就會發(fā)現(xiàn)非政府組織在其中所起的重要作用。最后，本文將探討這種新范式在未來的環(huán)境治理中所遇到的問題和挑戰(zhàn)。二構(gòu)成環(huán)境治理新范式的三項(xiàng)原則作為一種治理框架，環(huán)境治理的新范式賦予了公民以三項(xiàng)權(quán)利，即信息獲取權(quán)、決策的公共參與權(quán)和司法補(bǔ)救權(quán)。為了體現(xiàn)其透明性，大多數(shù)國際性文件和決議都把這三項(xiàng)權(quán)利作為環(huán)境治理的基本“原則”。在任何國家，或者任何環(huán)境治理框架中，如果某一項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)利得不到保障，環(huán)境治理的效果和合法性將會大打折扣。（一）信息獲取權(quán)信息獲取權(quán)是使環(huán)境治理更加透明的基礎(chǔ)。從“公平”（equity）、“合法性”（legitimacy）、“責(zé)任性”（accountability）和“自我保護(hù)”（self-protection）等四個(gè)方面來說，公民有權(quán)獲取更多的信息。在有關(guān)環(huán)境治理的決策過程中，透明原則是促進(jìn)公平正義的重要因素。幾乎在所有發(fā)展中國家的落后地區(qū)，人們的生存和收入都高度依賴于自然資源，因此，自然環(huán)境的一點(diǎn)點(diǎn)變化都會影響到他們的生活質(zhì)量。賦權(quán)于民的最有效的途徑之一，是政府在事關(guān)重大的環(huán)境決策中讓民眾知曉相關(guān)信息，聽取他們的呼聲，以便維護(hù)他們的利益。透明原則也增強(qiáng)了環(huán)境決策的合法性。如果一個(gè)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)是不透明的，那么它就不能贏得其民眾的信任和支持。生活在信息封鎖狀態(tài)下的民眾必然會對政府的所作所為產(chǎn)生懷疑。此時(shí)，謠言散播者及其合謀理論家就會成為信息源，這些“信息”加重了民眾的懷疑和好斗心理。出于自身利益的考慮，政府會通過公共援助而尋求決策的合法性和可信性。在爭取選民的重大決策中，大型環(huán)境項(xiàng)目中的公共援助將十分重要，例如，修建一座大壩會使一部分農(nóng)民受益，因?yàn)檫@項(xiàng)工程會為他們提供灌溉用水和電力，然而卻使另一部分農(nóng)牧民受損，因?yàn)檫@項(xiàng)工程將會造成洪水泛濫、土地鹽堿化等不良后果。如果能夠及時(shí)地提供有關(guān)建壩的意圖、成本和收益等方面的信息，政府就會得到相應(yīng)的信息反饋，并避免這些沖突。透明原則有利于政府和環(huán)境污染者直接向公民負(fù)責(zé)。美國《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》就是一個(gè)通過發(fā)布信息而進(jìn)行規(guī)制的好例子。除了對政府的規(guī)制部門負(fù)責(zé)外，公司還需直接對消費(fèi)者和選民負(fù)責(zé)，前者對其施加經(jīng)濟(jì)壓力，而后者則對環(huán)境決策者施加政治壓力。類似地，在那些旁觀者無力推遲環(huán)境開發(fā)的發(fā)展中國家，環(huán)境治理中的腐敗現(xiàn)象比較普遍。通過賦予其信息獲取權(quán)，公民可以協(xié)助政府來進(jìn)行環(huán)境治理。當(dāng)公民能夠得到相關(guān)信息時(shí)，他們就可以采取行動，以免受到傷害。最為重要的是，以透明原則為基礎(chǔ)的環(huán)境治理框架的成效取決于完備而準(zhǔn)確的信息披露，而不是有選擇地發(fā)布一些不完整的（甚至是不準(zhǔn)確的）數(shù)據(jù)。如果把信息獲取權(quán)作為（建立在透明原則基礎(chǔ)之上的）環(huán)境治理框架的基礎(chǔ)的話，那么，確保這一權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的立法便是這一基礎(chǔ)的奠基石。當(dāng)信息被非法隱瞞時(shí)，公民就可以依法尋求公正的待遇。當(dāng)然，僅僅頒布一些體現(xiàn)透明性的法律，還不足以保證公民一定能夠獲得相關(guān)信息。政府必須建立程序性和行政性機(jī)構(gòu)，定期收集并公布環(huán)境信息。賦予公民以信息獲取權(quán)的最強(qiáng)有力的法律，諸如《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》，都明確要求公布與環(huán)境相關(guān)的信息。然而，有些國家只是將要求公布環(huán)境信息的條款包含在環(huán)境保護(hù)法中，而沒有專門頒布這類有針對性的法律。例如，印度尼西亞于1997年通過的《環(huán)境管理法》便是將信息獲取權(quán)融入該法某些條款之中的首個(gè)立法中。兩年之后，印度尼西亞憲法修正案又把保護(hù)公民信息權(quán)的內(nèi)容納入其中。在其他一些國家，憲法中也包含了類似的條款，以保證公民的信息獲取權(quán)。例如，泰國最近的一次憲法修正案就是把環(huán)境信息獲取權(quán)置于其特別條款的第一部法律。即使是那些在信息自由問題上缺乏憲法擔(dān)保條款，或一般性的信息自由和特殊的環(huán)境信息權(quán)得不到特殊法律保護(hù)的國家，其他的憲法權(quán)也有助于滿足居民的信息需求。在印度，在《信息獲取權(quán)法》頒布之前，有些法庭就把憲法保證公民表達(dá)自由的權(quán)利解釋成公民的信息權(quán)。（二）決策的公共參與權(quán)論述信息獲取權(quán)的基本原理同樣可以用來證明環(huán)境治理新范式的第二項(xiàng)原則：決策的公共參與權(quán)。我們在前面已經(jīng)討論了，作為選民和消費(fèi)者的公民是如何利用有關(guān)環(huán)境的信息來作出決策的。在那些民主程度不夠或者極度貧窮的國家中，人們根本沒有投票的機(jī)會，也沒有足夠的財(cái)力通過消費(fèi)決策來影響政策的制定。在這種情形下，最基本的做法是為公民創(chuàng)造能夠正式參與環(huán)境決策的架構(gòu)。研究者對環(huán)境治理中公共參與決策的影響進(jìn)行了考察。結(jié)果表明，這種做法通常有助于政府決策獲得公民的積極回應(yīng)。直接接觸環(huán)境的公民可以給政府帶來第一手的信息，這些信息有助于環(huán)境政策的制定。由于決策吸收了民眾的知識和經(jīng)驗(yàn)，這對政府降低新工程、新項(xiàng)目和新政策的風(fēng)險(xiǎn)大有裨益。環(huán)境治理中的公共參與可以增強(qiáng)環(huán)境部門的合法性。在發(fā)展中國家，建立獨(dú)立的環(huán)境部門通常只是將環(huán)境因素納入政治呼聲的第一步。多數(shù)情況下，新成立的環(huán)境部門都要與其他部門，如采礦、化學(xué)、旅游、重工業(yè)、投資等部門展開競爭，這些部門基礎(chǔ)牢固，可以憑借其產(chǎn)業(yè)帶來的豐厚收入而在政策討論中占據(jù)有利地位。此時(shí)，增加公眾對環(huán)境問題的認(rèn)知可以為環(huán)境部門贏得政治支持。盡管公眾參與環(huán)境決策可以增強(qiáng)環(huán)境部門的支持率，但我們也要承認(rèn)，這種方式會帶來一定的成本，而成本大小取決于公共參與的方式和程度。有些類型的環(huán)境決策很難采用公共參與的方式。例如，對跨國河流的管理肯定要涉及受這條河流影響的幾個(gè)國家之間的討價(jià)還價(jià)。每個(gè)國家都要回應(yīng)其他國家的要求和立場，都要考慮其他國家受影響的公民的呼聲。然而，就是在那些公眾積極參與環(huán)境決策的國家，少數(shù)人的呼聲也極容易被忽略，特別是在多元化的社會中，當(dāng)少數(shù)人的利益與多數(shù)人的利益不一致時(shí)更是如此。同樣，在有些國家，社會中的某些特定人群，如婦女、兒童和窮人的呼聲也容易受到抑制。此外，還需要考慮公共參與在時(shí)間和金錢上所付出的代價(jià)。另一方面，拒絕公共參與的環(huán)境決策也同樣要付出代價(jià)。近幾十年來，由于支持環(huán)境保護(hù)，特別是當(dāng)有計(jì)劃的行動威脅到貧窮和被邊緣化了的群體時(shí)，參加環(huán)保運(yùn)動的人數(shù)在不斷上升。拉丁美洲的亞馬孫森林保護(hù)運(yùn)動就是一例。在有些情況下，由于公眾不同意施工，會使項(xiàng)目的執(zhí)行計(jì)劃延期，這反過來會增加項(xiàng)目的成本。因此，項(xiàng)目發(fā)起人，特別是政府，一定要權(quán)衡非參與型環(huán)境決策的代價(jià)，尤其是考慮到公民會干預(yù)他們未參與決策的項(xiàng)目時(shí)更應(yīng)作此權(quán)衡。與信息獲取權(quán)一樣，法律的存在并不足以確保公民一定能夠參與到環(huán)境決策中去，或者保證他們的意見能夠影響到環(huán)境決策。政府只有建立起程序性和行政性機(jī)構(gòu)，才能在決策時(shí)考慮公民的意愿，并把他們的意見整合到環(huán)境決策之中。這些機(jī)構(gòu)必須解決如下問題：（1）公眾可以參與決策過程的哪一階段？（2）哪些公民可以參與決策，如何參與？（3）在公開論壇上，應(yīng)該如何來回應(yīng)評論？（4）是否以及怎樣把公眾參與的決策結(jié)果告訴他們？在不同的國家，公眾都可以通過形式化的過程和程序來參與環(huán)境決策，例如，舉辦公眾聽證會、提供通知和評議期、組成咨詢委員會、建立項(xiàng)目信息辦公室。不過，確保公民有效參與的最核心的做法是全程環(huán)境評估。正式的環(huán)境評估可以讓公眾知曉與工程有關(guān)的重要信息，并詳細(xì)列出相關(guān)的法律依據(jù)，以便公眾可以評議決策的環(huán)境因素，并參與決策。為了實(shí)施環(huán)境評估，政府（或項(xiàng)目的其他發(fā)起人，包括公眾發(fā)起人）要分析某項(xiàng)行動可能對環(huán)境造成的影響，并把這種影響告訴公眾。與環(huán)境評估相關(guān)的法律通常要求項(xiàng)目發(fā)起人在受項(xiàng)目影響的社區(qū)組織公開論壇，接受公眾對擬建項(xiàng)目的評議。自1992年全球峰會舉辦以來，許多國家都制定了全國性法律或政策，要求在發(fā)展、建設(shè)和規(guī)劃項(xiàng)目之前必須進(jìn)行環(huán)境評估。目前，有14個(gè)拉丁美洲和加勒比國家制定了這樣的法律和政策。2003年5月21日，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（UNECE）成員國在基輔召開會議，簽署了第一份戰(zhàn)略性環(huán)境評估協(xié)議，要求簽約國對所有官方計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評估，要求公眾更廣泛地參與到政府決策中去。到2003年底，有37個(gè)成員國簽署了這個(gè)協(xié)議。（三）司法補(bǔ)救權(quán)透明治理的第三條原則是公眾擁有司法補(bǔ)救權(quán)。這一原則可以確保公眾在信息封鎖時(shí)有權(quán)去尋求補(bǔ)救措施，或者挑戰(zhàn)他們認(rèn)為是通過非法程序所作的決策。在十多年前，許多國家還罕見有關(guān)環(huán)境問題的訴訟。而現(xiàn)在這類訴訟案件的數(shù)量卻呈上升趨勢，內(nèi)容不僅涉及對有爭議的決策的糾正，而且關(guān)乎對政府沒有根據(jù)法律提供相關(guān)環(huán)境信息、不允許公眾參與決策的行為的補(bǔ)救。與決策的公共參與權(quán)一樣，公民的司法補(bǔ)救權(quán)也受到法律條文和程序問題的限制，例如公民是否可以得到廣泛的法律援助和咨詢？需要付出什么樣的代價(jià)？政府是否接受以整個(gè)階層行動為基礎(chǔ)的訴訟？解決爭議的意見是否多種多樣？起訴者是否要拿出受益或受損的證據(jù)？哪種類型的法庭可以受理環(huán)境訴訟案（刑事的、民事的還是行政的）？一個(gè)訴訟案的審判需要多長時(shí)間？法律地位是某一國的公民獲得司法補(bǔ)救權(quán)的重要因素。從法律意義上講，如果一個(gè)人或組織有法律地位的話，他或它就有權(quán)出庭，或有權(quán)就某一事件提起法律訴訟。法律地位成為公民、環(huán)境協(xié)會以及非政府組織在環(huán)境問題上能否獲得司法補(bǔ)救權(quán)的決定性條件。在那些頒布了法律以保證公民擁有信息獲取權(quán)和決策參與權(quán)的國家，法律地位問題常常沒有得到解決，這便成為阻礙其公民有效行使其基本權(quán)利的一個(gè)障礙。與保證個(gè)人擁有法律地位同等重要的是建立非政府組織、其他協(xié)會和相關(guān)團(tuán)體的法律地位。這類組織通常具有個(gè)人所缺乏的提起訴訟的資源，尤其是作為一個(gè)受某一環(huán)境事件影響的整體而尋求補(bǔ)償時(shí)更是如此。此外，非政府組織可以運(yùn)用環(huán)境訴訟去提高公眾的環(huán)境意識，或阻止破壞環(huán)境規(guī)制的行為。三環(huán)境治理的透明狀況最近，一項(xiàng)在47個(gè)國家展開的民意調(diào)查顯示了環(huán)境治理新范式的三項(xiàng)透明原則的適用范圍和本質(zhì)。該調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對信息獲取權(quán)和決策參與權(quán)的需求是世界性的，有超過一半的（在某些國家甚至有80%以上的）受訪者表示，愿意付出時(shí)間和精力來獲取并運(yùn)用環(huán)境信息，以參與環(huán)境決策。這項(xiàng)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，政府沒有很好地滿足公民對這兩項(xiàng)權(quán)利的需求意愿，僅有40%的受訪者對政府的努力表示滿意。存取計(jì)劃項(xiàng)目組（TheAccessInitiative）考察了智利、匈牙利、印度、印度尼西亞、烏干達(dá)、墨西哥、南非、泰國和美國等9個(gè)國家的有關(guān)法律和政策對環(huán)境治理新范式的三項(xiàng)透明原則的執(zhí)行情況。該調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然這些國家的政府都建立了確保信息獲取權(quán)的法律和政策框架，但是它們在信息被隱瞞時(shí)卻不愿意賦予民眾以運(yùn)用信息、尋求補(bǔ)救的機(jī)會；盡管大多數(shù)國家都頒布了《信息自由法》和包含環(huán)境信息獲取權(quán)的特別法律條款，但是只有少數(shù)幾個(gè)國家才在最近采用或修訂了其憲法，以便公眾參與決策的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在這些國家的全國性法律中，大多數(shù)含有排斥或限制某些群體參與公共事務(wù)的條款。這種排斥的存在大大降低了環(huán)境治理的效率。盡管信息獲取權(quán)是公共參與的基石，然而，只有公共參與，才能將不同的觀念、知識和利益整合進(jìn)政府的政策。研究人員發(fā)現(xiàn)，在這9個(gè)國家中，司法補(bǔ)救權(quán)受到了更多的限制。只有不到一半的國家允許公眾運(yùn)用行政和司法的手段來參與全國性的或省級政府的決策。即使在法律上公民被賦予了司法補(bǔ)救權(quán)，但是，在實(shí)際操作過程中，這一權(quán)利的履行仍會受到限制。因此，在某些國家，司法體系的效率、責(zé)任性和獨(dú)立性不高，這就降低了公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的能力。四環(huán)境治理中非政府組織的作用在環(huán)境治理中，政府一般運(yùn)用透明原則來回應(yīng)公民的需求。但是，公民的行動方式是個(gè)性化的，因而它對國家環(huán)境治理計(jì)劃的影響十分有限。而非政府組織在整合公眾關(guān)于透明度的需求方面卻得天獨(dú)厚，這種整合足以影響公共政策。它們可以組織論壇，讓許多利益群體或集團(tuán)有效地將其對透明度的需求融入環(huán)境治理之中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1990年底，在世界范圍內(nèi)從事環(huán)保工作的非政府組織超過10萬個(gè)。如今，非政府組織已經(jīng)有效地參與到環(huán)境治理的各個(gè)階段，包括議事日程的確定、談判、實(shí)施和監(jiān)督。非政府組織通常致力于國內(nèi)和國際環(huán)境議題的確定。例如，1980年代，非政府組織把保護(hù)森林作為重點(diǎn)，對政府間的協(xié)議施加壓力。1990年代，非政府組織又在各種國際性決策論壇上關(guān)注全球變暖問題。非政府組織還成功地將少數(shù)人或弱勢群體的關(guān)心、觀點(diǎn)和價(jià)值觀引薦給決策者。當(dāng)決策者試圖決定如何解決環(huán)境問題時(shí)，非政府組織就積極收集信息、傳播信息并做可行性分析。在為形成或修訂多邊環(huán)境協(xié)議而舉辦的國際會議上，非政府組織可以發(fā)表研究和政策性報(bào)告供會議參考。此外，非政府組織還能動員公眾輿論支持政治改革，甚至組織選民支持倡導(dǎo)環(huán)境治理的政治家。政策一旦形成，非政府組織就運(yùn)用它們的專業(yè)知識來幫助政府實(shí)施這些政策。此外，非政府組織還可以扮演公共利益守護(hù)人的角色，監(jiān)督并評估政治家和經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的業(yè)績，以及環(huán)境資源的狀況。例如，美國馬里蘭州乞沙比克灣基金會（theChesapeakeBayFoundation）每年出版一份“乞沙比克灣狀況”報(bào)告，詳細(xì)公布乞沙比克灣目前的污染水平和水生動物的總體健康狀況。當(dāng)然，非政府組織的多元化角色也受到過質(zhì)疑。許多政府官員特別是通過選舉產(chǎn)生的官員提出，非政府組織不是由選舉產(chǎn)生的，所以非政府組織不具備代表“人們意愿”的合法性。這些官員認(rèn)為，只有他們才有權(quán)代表人民，才有資格代表國家活躍在國際政治舞臺上。在承認(rèn)這種批評有一定道理的同時(shí)，非政府組織也對自身的行動及其地位的合法性進(jìn)行了辯護(hù)，它們認(rèn)為，自己的合法性和地位來自于其獨(dú)一無二的專業(yè)知識、道德動機(jī)或針對特定問題的公眾支持。此外，非政府組織認(rèn)為，正是由于政府在不斷尋求（甚至依賴）專家和其他不以選舉而產(chǎn)生的人物的建議和咨詢，才使政府勉強(qiáng)認(rèn)同非政府組織的政見。在國際層面上，一些多邊機(jī)構(gòu)和其他跨國組織的存在為南半球的非政府組織制造了障礙，而北半球的非政府組織則還有一席之地。南半球非政府組織的失語使得批評者的主張得以成立，這些批評者認(rèn)為，非政府組織的缺失反映了被邊緣化了的群體在參與政府決策和其他政治過程中所處的不公平地位?？朔@些困難需要南半球的非政府組織加倍努力。最近出現(xiàn)的一些趨勢表明，南半球的非政府組織在國際論壇上的參與度在與日俱增。五展望未來正如我們所看到的那樣，更加透明的和參與程度越來越高的環(huán)境治理已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在未來，治理過程中的技術(shù)進(jìn)步和對公民參與的認(rèn)同，會把環(huán)境治理中的透明度和“披露式規(guī)制”很好地結(jié)合起來。但是，透明度的提高也使公眾和政府不得不面對更為復(fù)雜的問題，即如何對各種互相競爭的、任何單獨(dú)一方都無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡。各種技術(shù)創(chuàng)新可以為透明度的提高提供技術(shù)支持。例如，衛(wèi)星圖像可以為人們提供實(shí)時(shí)信息，以改善環(huán)境治理；可以監(jiān)督新協(xié)議、法律和范式的執(zhí)行情況；甚至制訂恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)活力的計(jì)劃。幾個(gè)大型非政府組織就在環(huán)境運(yùn)動中積極使用了這項(xiàng)技術(shù)。1998年，俄羅斯的一個(gè)大造紙商宣布將逐步停止采伐原始森林。與世界上其他國家相比，俄羅斯所擁有的原始森林資源較為豐富，但是它也受到了工業(yè)化采伐木材的威脅。據(jù)估計(jì)，俄羅斯80%的原始森林已經(jīng)被毀壞，用于商業(yè)開發(fā)。綠色和平組織就運(yùn)用衛(wèi)星繪制出了俄羅斯原始森林地圖，從而為環(huán)保工作提供準(zhǔn)確的信息。但是，技術(shù)也不是一服萬能藥。公民還得高度依賴專家來解釋這些數(shù)據(jù)（例如解釋衛(wèi)星圖像）。可是這些專家有時(shí)也不能完全讀懂自己所看到的現(xiàn)象。此外，信息技術(shù)的收集和發(fā)布還需要付出高昂的成本，例如，衛(wèi)星圖像的獲取就需要極其昂貴的衛(wèi)星開發(fā)、發(fā)射和運(yùn)轉(zhuǎn)，這會限制一些環(huán)保組織充分運(yùn)用技術(shù)以取得更好、更詳細(xì)信息的能力。爭論的另一個(gè)焦點(diǎn)是“披露式規(guī)制”在運(yùn)用上的復(fù)雜性。目前