經(jīng)濟(jì)新常態(tài)創(chuàng)造中國綠色善治窗口期

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)創(chuàng)造中國綠色善治窗口期

一轉(zhuǎn)型中的中國：中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)改革開放的前30年，中國是全球經(jīng)濟(jì)增長速度最快的國家，并在2010年成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。近年來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)增速從2011年的9.3%下降到2012年的7.65%以及2015年的6.9%。這個(gè)經(jīng)濟(jì)增長放緩的過渡期，被稱為中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)。[1]中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，其關(guān)鍵特點(diǎn)是：（1）經(jīng)濟(jì)增速放緩；（2）結(jié)構(gòu)性失調(diào)與調(diào)整，特別是產(chǎn)能過剩等問題大量出現(xiàn)，比如鋼材、水泥等在過去30多年實(shí)現(xiàn)了二三十倍的超高速增長，投資驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)；（3）投資和要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力衰減。國內(nèi)外對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)非常關(guān)注，盡管觀點(diǎn)和戰(zhàn)略思考有差異，但共同點(diǎn)都在于，中國必須深化制度建設(shè)、進(jìn)行深度改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，完成發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，從要素驅(qū)動(dòng)向資源-環(huán)境友好型社會(huì)轉(zhuǎn)型，從而使中國跨越可能的中等收入陷阱，走向社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展路徑。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，不僅是本屆政府應(yīng)對環(huán)境退化、生態(tài)失衡、資源短缺的高度政治意愿，而且是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、實(shí)現(xiàn)中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略性舉措。二環(huán)境和自然保護(hù)的窗口期：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存中國是全球二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等污染物的最大排放國，更是全球主要污染較嚴(yán)重的國家之一，大氣污染、水污染、土壤污染、生物多樣性喪失形勢堪憂，局部地區(qū)甚至達(dá)到臨界點(diǎn)，環(huán)境容量資源有限，環(huán)境承載力不足。環(huán)境污染和破壞，不僅帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且對民眾身體健康帶來極大風(fēng)險(xiǎn)，僅以空氣污染導(dǎo)致的過早死亡為例，相關(guān)研究表明，保守估計(jì)，中國每年因空氣污染導(dǎo)致的過早死亡為30萬～50萬例。[2]根據(jù)《柳葉刀》（TheLancet）雜志于2013年12月14日發(fā)表的《2010全球疾病負(fù)擔(dān)報(bào)告》，中國因PM2.5帶來的過早死亡人數(shù)是120萬。[3]2015年9月15日《自然》雜志發(fā)表的研究則估算，每年全球范圍內(nèi)因室外污染而過早死亡的人數(shù)有300多萬，其中，中國因空氣污染而過早死亡的人數(shù)有近140萬。[4]經(jīng)濟(jì)下行和致力于綠色轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，是中國從污染的臨界點(diǎn)向轉(zhuǎn)折點(diǎn)轉(zhuǎn)變的重要窗口期。這一窗口期的產(chǎn)生，部分與不斷提高的公眾環(huán)境意識(shí)和環(huán)境權(quán)益訴求以及因此引發(fā)的社會(huì)沖突等密切相關(guān)。近年來，“鄰避效應(yīng)”[5]不斷涌現(xiàn)，因環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)沖突事件頻發(fā)，集中體現(xiàn)和映射了當(dāng)今中國社會(huì)有關(guān)環(huán)境與發(fā)展的諸多問題與矛盾沖突。環(huán)境問題已經(jīng)超越了污染和污染解決的技術(shù)問題，演變成經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題、外交問題、政治問題和社會(huì)穩(wěn)定問題，政府和公眾在改善環(huán)境質(zhì)量的訴求和意愿上出現(xiàn)了前所未有的高度一致。此外，國際社會(huì)對中國環(huán)境問題的關(guān)注以及氣候變化等全球環(huán)境問題，也使得中國必須盡快轉(zhuǎn)變增長和發(fā)展方式。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的增速放緩和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對中國環(huán)境和自然保護(hù)都具有極其重要的意義，在如下幾個(gè)方面將會(huì)產(chǎn)生突出與重要的影響。第一，污染排放總量得以控制并有望逐步下降。相關(guān)研究以及公布的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測數(shù)據(jù)均表明，中國采取的環(huán)境政策，特別是“十一五”以來實(shí)施的節(jié)能減排政策，已經(jīng)有效地控制了污染物排放增加的趨勢，部分一次污染物排放甚至已經(jīng)出現(xiàn)下降的趨勢。比如，2005～2010年，全國單位GDP能耗下降了19.1%；化學(xué)需氧量的排放總量下降了12.45%；二氧化硫排放總量下降了14.29%。[6]而國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所在2015年2月14日公布的一份課題研究報(bào)告指出，未來5～10年，中國主要污染物排放的“拐點(diǎn)”將全面到來，即污染物排放量總體上將由上升轉(zhuǎn)為下降。[7]此前的一次污染物排放總量下降主要得益于節(jié)能減排等各類環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，未來將更多地受益于：（1）經(jīng)濟(jì)增速放緩，對資源、能源的消耗下降；（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能；（3）技術(shù)創(chuàng)新，環(huán)境績效整體改進(jìn)；（4）環(huán)境法和環(huán)境政策的有效實(shí)施，以及持續(xù)增加的環(huán)境保護(hù)投資；（5）民眾環(huán)境意識(shí)提高，環(huán)境行為改進(jìn)。第二，環(huán)境友好與資源節(jié)約的產(chǎn)品、服務(wù)及行為具有更大的市場競爭性和社會(huì)偏好。在這一新的發(fā)展階段所進(jìn)行的制度建設(shè)和政策實(shí)施，特別是有效執(zhí)行，可糾正長期存在的環(huán)境和資源低價(jià)乃至無價(jià)的狀態(tài)，使得環(huán)境友好與資源節(jié)約的產(chǎn)品、服務(wù)及行為，與污染產(chǎn)品/服務(wù)的相對市場價(jià)格比值發(fā)生變化，形成更強(qiáng)的市場競爭力，不僅有利于提高環(huán)境友好與資源節(jié)約的產(chǎn)品/服務(wù)的市場需求，而且會(huì)使得相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)提供者從保護(hù)環(huán)境和自然的活動(dòng)中獲取直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。比如，對污染企業(yè)的污染排放行為進(jìn)行足額排污收費(fèi)，一方面，因增加了排污成本，企業(yè)會(huì)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，降低污染排放；另一方面，排污少或者不排污的同類企業(yè)，則因?yàn)樯倮U納或者不需繳納排污費(fèi)，與污染企業(yè)相比生產(chǎn)成本低，會(huì)增加其產(chǎn)品在市場上的競爭力。同時(shí)，伴隨環(huán)境意識(shí)的提高，公眾對綠色、低碳產(chǎn)品/服務(wù)的需求提升，也將為環(huán)境友好、資源節(jié)約產(chǎn)品和服務(wù)提供更大的市場需求和獲利空間，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。47%的歐洲人更喜歡購買綠色食品，其中67%的荷蘭人、80%的德國人在購買時(shí)會(huì)考慮環(huán)保因素。此外，中國53.8%的人樂意消費(fèi)綠色產(chǎn)品；37.9%的人表示已經(jīng)購買過諸如包括綠色食品、綠色服裝、綠色建材、綠色家電等在內(nèi)的綠色產(chǎn)品。[8]第三，環(huán)境和自然保護(hù)得以納入綜合決策過程。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)“五位一體”[9]和綠色化/綠色發(fā)展，提升國家治理能力，體現(xiàn)和實(shí)施“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)”的基本方針和基本準(zhǔn)則等舉措，將有望扭轉(zhuǎn)環(huán)境管理與環(huán)境政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和實(shí)施不能有效納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及決策過程的“邊緣化”趨勢。[10]首先，生態(tài)文明體制建設(shè)，不僅涉及國家機(jī)關(guān)對社會(huì)的管理，而且涉及正確處理國家機(jī)關(guān)之間的環(huán)境管理職權(quán)關(guān)系、國家與公民間的環(huán)境權(quán)利義務(wù)關(guān)系、公民與公民之間的環(huán)境權(quán)利義務(wù)關(guān)系，涉及全面有效協(xié)調(diào)與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)關(guān)系，還涉及如何進(jìn)行更好的權(quán)力配置、提高政府自身管理水平等問題。[11]其次，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展政策在制定和實(shí)施中，將必須體現(xiàn)環(huán)境和自然保護(hù)優(yōu)先的原則。再次，環(huán)境、生態(tài)不再是可以被犧牲用于換取經(jīng)濟(jì)增長的條件，而是剛性的“紅線”約束。最后，環(huán)境政策有望成為具有行為激勵(lì)、行為調(diào)控的社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策，并成為綜合決策手段和政策手段。2015年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》正式發(fā)布。2015年9月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性決策進(jìn)一步細(xì)化，特別是明確了生態(tài)文明建設(shè)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)過渡轉(zhuǎn)型期所需遵循的基本準(zhǔn)則：（1）以節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為基本方針；（2）以綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展為基本途徑；（3）以深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為基本動(dòng)力；（4）把培育生態(tài)文化作為重要支撐；（5）重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)并重。中共中央十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確要“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。這種強(qiáng)烈的政治意愿和中國強(qiáng)政府特色的推動(dòng)，對環(huán)境和自然保護(hù)無疑是重大的機(jī)遇，中國經(jīng)濟(jì)將有望進(jìn)入一個(gè)與過去30多年高速增長不同的新階段——中國將轉(zhuǎn)變單純以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展模式和增長方式，強(qiáng)調(diào)綠色、循環(huán)、低碳的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展路徑；同時(shí)，也意味著中國致力于以不損害環(huán)境和自然資本的方式實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的增長，廣泛提高民眾福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)的長期可持續(xù)發(fā)展愿景。三經(jīng)濟(jì)新常態(tài)帶來的環(huán)保隱憂盡管面臨窗口期，但中國綠色轉(zhuǎn)型說易行難，依舊存在諸多挑戰(zhàn)：首先，經(jīng)濟(jì)增長路徑依賴和結(jié)構(gòu)失衡的調(diào)整非一朝一夕可以完成；其次，綠色創(chuàng)新和應(yīng)用不足，研發(fā)投資低，清潔生產(chǎn)技術(shù)、新能源技術(shù)、污染治理等各類環(huán)保技術(shù)發(fā)展動(dòng)力不足，技術(shù)轉(zhuǎn)化依舊障礙重重，尚不能有效支撐綠色轉(zhuǎn)型所需；最后，缺乏有效的財(cái)政、金融和價(jià)格等制度設(shè)計(jì)，無法提供有效的市場信號(hào)保障和激勵(lì)綠色轉(zhuǎn)型。此外，下述若干問題也是新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)工作面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。第一，一次污染物排放總量得以控制，但污染形勢依舊嚴(yán)峻，污染損失仍在持續(xù)增加。環(huán)境質(zhì)量變化以及環(huán)境污染帶來的損失，不僅與污染物的排放量有關(guān)，而且與污染形成的各類條件，比如氣象、水文、地質(zhì)條件等有關(guān)，與污染物之間復(fù)雜的物理化學(xué)反應(yīng)過程有關(guān)。部分污染問題，比如霧霾和地面臭氧等，既來自污染源的直接排放，也來自二次生成。污染對社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人體健康的影響則更為復(fù)雜，不僅與人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)有關(guān)，而且與民眾的生活水平以及環(huán)境意識(shí)有關(guān)。因此，總量控制，并不必然意味著環(huán)境質(zhì)量的必然改善，而質(zhì)量的改善也不必然意味著因污染導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失的降低。以我們最近完成的一項(xiàng)研究工作為例，不管是全國整體還是絕大部分省份，從2000年起每年因PM2.5暴露造成的健康影響帶來的經(jīng)濟(jì)損失，呈現(xiàn)持續(xù)增加或波動(dòng)增加的時(shí)間變化特點(diǎn)（見圖1）。[12]圖11995～2013年中國PM2.5污染的健康損失（2010年不變價(jià)）第二，新常態(tài)下，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及民生之間的矛盾也有可能被激化。經(jīng)濟(jì)下行、增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面，意味著對自然資源、能源等的需求壓力降低，有利于降低對環(huán)境的壓力；另一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩、淘汰落后產(chǎn)能等對就業(yè)、民生帶來關(guān)鍵性影響的時(shí)候，政府可能采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)穩(wěn)定政策，可能倒轉(zhuǎn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，甚至放棄環(huán)境和生態(tài)優(yōu)先的原則，也可能減小環(huán)境執(zhí)法等監(jiān)管和執(zhí)行力度。比如，一系列淘汰落后產(chǎn)能政策的實(shí)施，如果不能很好地解決從業(yè)者的再安置等問題，可能會(huì)引發(fā)其他的社會(huì)矛盾，進(jìn)而影響相關(guān)政策的執(zhí)行。第三，環(huán)境保護(hù)投資與投入的穩(wěn)定性和長效性，有可能會(huì)受到經(jīng)濟(jì)下行、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降、國家財(cái)政收入下滑的影響，導(dǎo)致政府和企業(yè)環(huán)境保護(hù)投入不足，并可能影響污染控制措施的正常運(yùn)行，進(jìn)而降低環(huán)境保護(hù)的有效性。第四，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)并不僅涉及產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且與區(qū)域布局、城鄉(xiāng)發(fā)展、國內(nèi)外市場、社會(huì)群體等有關(guān)，如何避免在經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整期間，污染從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部轉(zhuǎn)移，從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，依舊是中國環(huán)境保護(hù)工作面臨的關(guān)鍵問題。第五，因環(huán)境問題引發(fā)的利益沖突有可能持續(xù)加劇。當(dāng)前，環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，同時(shí)，環(huán)境容量和環(huán)境承載力成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要約束性因素，環(huán)境資源在區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)群體間的配置（包括污染治理責(zé)任和環(huán)境保護(hù)成本分擔(dān)等），不僅涉及效率問題，而且涉及各類主體的環(huán)境權(quán)益以及經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公平與公正。這類“生存性環(huán)境權(quán)益”（與基本民生相關(guān)的環(huán)境權(quán)益，如安全飲用水、符合健康基本要求的空氣質(zhì)量）、“生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益”（確保經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)得以正常進(jìn)行的環(huán)境容量和質(zhì)量）以及“發(fā)展性環(huán)境權(quán)益”（有助于提升生活質(zhì)量的更高的環(huán)境質(zhì)量）之間的沖突已經(jīng)廣泛存在，并可能繼續(xù)加劇。以水資源為例，水是稀缺性的資源，無法滿足各個(gè)方面的所有需求，因此，出現(xiàn)不同用途、不同主體以及不同主體的環(huán)境權(quán)益訴求的沖突是必然的。如何在新常態(tài)下，既能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決民生問題，又能推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、保障公民的合法環(huán)境權(quán)益，同時(shí)，避免社會(huì)因環(huán)境和自然資源的使用以及管理引發(fā)進(jìn)一步的自然資本配置兩極分化，是本屆政府需要直面的根本問題。四實(shí)施綠色善治，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，推動(dòng)改革深化有效利用經(jīng)濟(jì)調(diào)整期所帶來的重要?dú)v史機(jī)遇，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，同時(shí)倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，是新時(shí)期環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。新時(shí)期環(huán)境治理的基本目標(biāo)可以概括為：第一，通過環(huán)境和自然保護(hù)制度的建設(shè)與政策的實(shí)施，確保環(huán)境和自然資產(chǎn)/資本總量的不耗減甚至提升；第二，發(fā)揮環(huán)境和自然保護(hù)的制度與政策的信號(hào)及引領(lǐng)作用，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型；第三，踐行生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的共生共贏，以及長期的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和民眾整體福利改進(jìn)。具體的制度建設(shè)應(yīng)注意如下幾個(gè)方面。1.綠色善治是國家治理現(xiàn)代化的必然要求環(huán)境治理是國家治理體系中的重要組成部分。綠色善治需體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化/善治的五個(gè)基本要素：制度化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)，[13]并具體體現(xiàn)多方參與、法治完善、決策和管理透明、有效性-效率-公平以及問責(zé)等要義，特別是必須推進(jìn)行政管理、市場激勵(lì)、社會(huì)制衡這三種調(diào)整機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。綠色善治應(yīng)在如下方面提升/轉(zhuǎn)變：第一，提高基于科學(xué)認(rèn)知的多方參與的決策能力，以確保所制定的政策和決策既符合客觀變化的規(guī)律，又能充分反映多利益主體的訴求和平衡；第二，強(qiáng)化行政部門的政策執(zhí)行能力及司法機(jī)關(guān)的司法能力，維護(hù)環(huán)境法律和政策的公信力與尊嚴(yán)，避免選擇性執(zhí)法給社會(huì)帶來的長期影響；第三，充分發(fā)揮市場配置資源的作用和能力，通過政策和制度釋放恰當(dāng)?shù)男盘?hào)，引導(dǎo)各主體的環(huán)境行為；第四，保障公眾環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及其有效行使。2.強(qiáng)化和落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任完善和落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任，既是環(huán)境法治的基本要求，也是環(huán)境公共需求變化和環(huán)境基本權(quán)利發(fā)展的客觀必然，具體包括：強(qiáng)化政府作為全社會(huì)委托的環(huán)境和自然資產(chǎn)管理者的自然資本保育與增值的責(zé)任；對政府公共權(quán)力的有效應(yīng)用及邊界進(jìn)行明確和規(guī)制，強(qiáng)調(diào)依法行政，提高行政效率；強(qiáng)調(diào)并提高基于科學(xué)認(rèn)知的決策過程的民主化水平及透明度；通過多方利益相關(guān)者及公眾的廣泛參與，確保利益協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)作，并確保社會(huì)的環(huán)境公平和環(huán)境正義底線；強(qiáng)化政府與公民的互動(dòng)，以及公民對公共管理的監(jiān)督。[14]3.強(qiáng)化環(huán)境優(yōu)先/生態(tài)優(yōu)先的原則轉(zhuǎn)型期，環(huán)境優(yōu)先和生態(tài)優(yōu)先是必須堅(jiān)持的原則，包括嚴(yán)守生態(tài)/環(huán)境紅線、環(huán)境準(zhǔn)入制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系和制度等。4.通過政策手段，糾正市場失靈，提供有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)格信號(hào)，激勵(lì)環(huán)境友好行為強(qiáng)調(diào)污染者支付、使用者支付、受益者支付原則的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)基于全社會(huì)成本的環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，使得污染者承擔(dān)其污染環(huán)境的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，環(huán)境容量占用者負(fù)擔(dān)其占