連片特困區(qū)扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展效應(yīng)關(guān)聯(lián)分析

連片特困區(qū)扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展效應(yīng)關(guān)聯(lián)分析

一貧困地區(qū)與典型片區(qū)扶貧資源配置結(jié)構(gòu)分析財(cái)政扶貧資金的管理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注資金管理不善帶來(lái)的扶貧資金投入效果不佳問題，但對(duì)于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國(guó)的扶貧資源投入[1]?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將14個(gè)自然條件惡劣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困成因復(fù)雜、空間布局相對(duì)集中、減貧效應(yīng)微弱的集中連片特殊困難區(qū)（以下簡(jiǎn)稱連片特困區(qū)）作為國(guó)家扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)（涉及592個(gè)國(guó)家貧困縣中的431個(gè)，占比73%），要求國(guó)務(wù)院各部門、各級(jí)政府要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，從扶貧對(duì)象和區(qū)域發(fā)展兩個(gè)層面謀劃，將扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展結(jié)合，著力形成全社會(huì)參與的扶貧格局[2]，從根本上解決制約其持續(xù)減貧和發(fā)展成果共享的發(fā)展問題。各片區(qū)結(jié)合自身區(qū)域位置、民族構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域要素稟賦等區(qū)情進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃并有效推進(jìn)，組織整合各方資源服務(wù)于扶貧實(shí)踐。國(guó)家財(cái)政扶貧資金是最重要的扶貧資源組成之一，是指中央為解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題、支持貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而安排的專項(xiàng)資金，包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、新增財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項(xiàng)貸款。截至2014年底，全國(guó)各片區(qū)累計(jì)實(shí)施規(guī)劃投資4.75萬(wàn)億元，片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人民生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面發(fā)展水平有了較大提高，據(jù)交通運(yùn)輸部《2014年集中連片特困地區(qū)交通扶貧主要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)完成情況》，全國(guó)14片區(qū)公路總里程達(dá)127.93萬(wàn)公里，同比增長(zhǎng)3.1%，高于全國(guó)公路平均增幅；14片區(qū)農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)顯著改善，農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)[3]。另?yè)?jù)國(guó)家扶貧辦統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)貧困人口減貧1232萬(wàn)人（片區(qū)減貧人口數(shù)量占比70%），減少14.9%，貧困發(fā)生率為7.2%，比上年下降1.3個(gè)百分點(diǎn)[4]，片區(qū)扶貧開發(fā)政策初見成效。依據(jù)《2015中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》、《中國(guó)財(cái)政年鑒2014》等統(tǒng)計(jì)口徑（沒有單獨(dú)的連片特困區(qū)扶貧資金列支），統(tǒng)籌考慮扶貧資金在配置過程中“中央分類下達(dá)、地方統(tǒng)籌使用”的特征，鑒于《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》與《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》等文件影響，本研究主要從貧困地區(qū)（包括14個(gè)連片特殊困難地區(qū)和592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，其中進(jìn)入14個(gè)片區(qū)的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣有440個(gè)）扶貧資金和典型連片特困區(qū)扶貧資金配置兩方面進(jìn)行討論。（一）貧困地區(qū)扶貧資源配置與減貧情況（1）貧困地區(qū)扶貧資金配置貧困縣是統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的主體。2014年貧困地區(qū)縣級(jí)扶貧資金共1420.9億元，其中，中央扶貧貼息貸款累計(jì)發(fā)放153.3億元，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金379.0億元，中央逐項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)貼66.7億元，中央撥付的低保資金263.7億元，省級(jí)財(cái)政安排的扶貧資金125.2億元，國(guó)際資金3.6億元，其他資金429.5億元。圖5-12014年貧困地區(qū)縣級(jí)扶貧資金來(lái)源結(jié)構(gòu)2014年，貧困地區(qū)縣級(jí)扶貧資金主要投入村通公路、農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等項(xiàng)目中。其中農(nóng)業(yè)投資130.1億元（占9.2%），林業(yè)69.9億元，畜牧業(yè)75.4億元，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)22.7億元，農(nóng)村飲水安全工程37.8億元，小型農(nóng)田水利及農(nóng)村水電58.0億元，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固13.0億元，村通公路181.4億元（占12.8%），農(nóng)網(wǎng)完善及無(wú)電地區(qū)電力設(shè)施建設(shè)42.5億元，農(nóng)村信息化建設(shè)12.1億元，農(nóng)村沼氣等清潔能源建設(shè)5.9億元，農(nóng)村危房改造109.0億元（占7.7%），鄉(xiāng)村衛(wèi)生院所建設(shè)16.6億元，衛(wèi)生技術(shù)人員培訓(xùn)1.9億元，勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)11.3億元，異地搬遷扶貧78.5億元，農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)160.3億元（占11.3%），農(nóng)村中小學(xué)營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃74.4億元，其他319.1億元。圖5-22014年縣級(jí)扶貧資金投向示意2014年貧困地區(qū)村級(jí)扶貧資金投向主要集中在村通公路、農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村飲水安全工程、中低產(chǎn)田改造土地開發(fā)整理等領(lǐng)域，扶貧資金占比分別為70.8%、8.0%、3.5%、3.1%、3.0%。（2）連片特困區(qū)減貧情況2014年連片特困區(qū)農(nóng)村貧困人口比上年減少623萬(wàn)人，下降15.0%，貧困發(fā)生率比上年下降2.9個(gè)百分點(diǎn)。2014年全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為6724元，比上年增長(zhǎng)12.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)10.9%，增速比全國(guó)農(nóng)村平均水平高1.7個(gè)百分點(diǎn)。其中有10個(gè)片區(qū)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度高于全國(guó)農(nóng)村平均水平，分別為烏蒙山區(qū)（增長(zhǎng)16.7%）、四省藏區(qū)（增長(zhǎng)15.4%）、大別山區(qū)（增長(zhǎng)14.4%）、六盤山區(qū)（增長(zhǎng)13.9%）、秦巴山區(qū)（增長(zhǎng)13.4%）、羅霄山區(qū)（增長(zhǎng)13.2%）、南疆三地州（增長(zhǎng)12.5%）、滇桂黔石漠化區(qū)（增長(zhǎng)12.4%）、西藏（增長(zhǎng)12.3%）、滇西邊境山區(qū)（增長(zhǎng)12.1%）。2014年連片特困區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)5898元，比上年增長(zhǎng)10.7%。連片特困區(qū)農(nóng)村貧困人口下降幅度快于全國(guó)農(nóng)村平均水平。2014年連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口3518萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)村貧困人口的50.1%；農(nóng)村貧困人口比上年減少623萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少總規(guī)模的50.6%；農(nóng)村貧困人口比上年減少15.0%，減少速度比全國(guó)農(nóng)村平均水平快0.1個(gè)百分點(diǎn)。在14個(gè)連片特困區(qū)中，農(nóng)村貧困人口減少幅度快于全國(guó)農(nóng)村平均水平的有5個(gè)，分別是秦巴山區(qū)（下降20.6%），六盤山區(qū)（下降20.5%），大別山區(qū)（下降17.8%），西藏區(qū)（下降15.3%），滇桂黔石漠化區(qū)（下降15.0%），降幅分別比全國(guó)農(nóng)村平均水平快5.7、5.6、2.9、0.4和0.1個(gè)百分點(diǎn)。圖5-32011～2014年連片特困區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率變化情況6個(gè)連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口減少50萬(wàn)人以上，分別是秦巴山區(qū)減少115萬(wàn)人，六盤山區(qū)減少90萬(wàn)人，滇桂黔石漠化區(qū)減少86萬(wàn)人，大別山區(qū)減少85萬(wàn)人，武陵山區(qū)減少68萬(wàn)人，烏蒙山區(qū)減少65萬(wàn)人。3個(gè)連片特困區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率下降15%以下，分別是羅霄山區(qū)（14.3%），大興安嶺南麓山區(qū)（14.0%），大別山區(qū)（12.0%）。與2011年相比，三年來(lái)連片特困區(qū)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少2517萬(wàn)人，平均每年減少839萬(wàn)人。（二）典型片區(qū)扶貧資源配置與減貧情況1.羅霄山片區(qū)（江西部分）扶貧資金配置與減貧效應(yīng)考慮到數(shù)據(jù)的可得性，以下以羅霄山片區(qū)（江西部分）財(cái)政扶貧資金配置規(guī)模與結(jié)構(gòu)為例進(jìn)行分析。羅霄山片區(qū)（江西部分）地處羅霄山脈中南段及其與南嶺、武夷山連接地區(qū)，屬于原井岡山革命根據(jù)地和中央蘇區(qū)范圍，包括贛州、吉安、萍鄉(xiāng)、撫州的18個(gè)縣（市、區(qū)），其中有17個(gè)國(guó)家集中連片特殊困難地區(qū)縣市，有14個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。針對(duì)區(qū)域農(nóng)戶收入水平低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、社會(huì)公共服務(wù)供給能力水平不高、生態(tài)環(huán)境脆弱等發(fā)展困境，國(guó)家就加大扶貧開發(fā)力度、促進(jìn)中部地區(qū)崛起和支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展做出了一系列戰(zhàn)略部署，尤其是加大了區(qū)域扶貧攻堅(jiān)力度，提供了大量的扶貧資源，為改善民生、促進(jìn)革命老區(qū)振興發(fā)展和扶貧對(duì)象脫貧致富、確保困難群眾共享改革發(fā)展成果提供了保障。表5-1羅霄山片區(qū)（江西部分）財(cái)政扶貧資金信息（2011～2015年）單位：萬(wàn)元區(qū)域20112012201320142015合計(jì)贛州24826.9737448.8140866.2552396.7074686.70230225.40吉安8571.6213154.9813567.9017468.0323061.5075824.03萍鄉(xiāng)1598.222801.702284.353442.254323.0014449.52撫州2468.954685.793083.753268.615065.5018572.60全省片區(qū)合計(jì)37465.7658091.2859802.2576575.59107136.70339071.60全省財(cái)政扶貧資金合計(jì)80332.00143446.50177455.25201353.25247564.00850151.00資料來(lái)源：江西省財(cái)政廳文件與扶貧和移民辦公室調(diào)研，2015。表5-1羅霄山片區(qū)（江西部分）財(cái)政扶貧資金信息（2011～2015年）依據(jù)《江西省羅霄山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃（2011-2015年）》（贛扶移字〔2013〕65號(hào)）文件、江西省財(cái)政廳等有關(guān)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的下達(dá)文件，2011～2015年江西省羅霄山片區(qū)共獲得中央和省級(jí)財(cái)政扶貧資金339071.6萬(wàn)元，為全省5年財(cái)政扶貧資金的39.88%。各地區(qū)由于所轄縣（市、區(qū)）數(shù)量不同，扶貧資金的增長(zhǎng)幅度有所差別，但總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)特征，符合國(guó)家加大連片特困區(qū)資金扶持力度的要求。較之于2011年，四市2015年財(cái)政扶貧資金平均增幅為161.4%。江西省羅霄山片區(qū)依照扶貧攻堅(jiān)與區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改革開放相結(jié)合等原則，堅(jiān)持“全國(guó)革命老區(qū)扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)”、“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”、“特色農(nóng)業(yè)和全國(guó)稀有金屬產(chǎn)業(yè)及先進(jìn)制造業(yè)基地”、“南方地區(qū)重要生態(tài)安全屏障”等區(qū)域發(fā)展的準(zhǔn)確定位，積極推進(jìn)扶貧資源整合，創(chuàng)新扶貧資金管理機(jī)制，重視多元主體參與扶貧，提高財(cái)政扶貧資金使用效益，通過5年扶貧開發(fā)，減貧人口115萬(wàn)人，扶貧搬遷1萬(wàn)余人，實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)62萬(wàn)人，解決了近5萬(wàn)個(gè)村的三通（通電、通路、通廣播）問題，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)97%以上，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯改善，基本公共服務(wù)水平有效提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效突出，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民生活水平明顯提高。圖5-4羅霄山片區(qū)（江西部分）財(cái)政扶貧資金投向占比信息雷達(dá)圖（2011～2015年）從江西省羅霄山片區(qū)財(cái)政扶貧資金投向占比信息雷達(dá)圖可以看出：隨著扶貧理念與扶貧資金規(guī)模的不斷深入與擴(kuò)大，資金投向重心也在隨著扶貧對(duì)象的發(fā)展特征變化而進(jìn)行著調(diào)整。尤其是在整村推進(jìn)與產(chǎn)業(yè)扶貧兩個(gè)項(xiàng)目上的投資比重較高，5年平均投資規(guī)模占比分別達(dá)25.9%和21.9%?；跁r(shí)間序列分析，整村推進(jìn)項(xiàng)目的大規(guī)模投資集中在2011～2012年，主要集中于江西羅霄山片區(qū)安遠(yuǎn)縣、樂安縣、井岡山市、寧都縣、蓮花縣等14縣（市）的623個(gè)貧困村，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目投資集中于2013～2015年，用于發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步體現(xiàn)了連片特困區(qū)按照“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路脫貧解困。其次，作為江西深山區(qū)（生態(tài)脆弱區(qū)、老水庫(kù)庫(kù)區(qū)等貧困山區(qū)）扶貧特色，移民搬遷扶貧（包括扶貧移民、生態(tài)移民及地質(zhì)災(zāi)害移民）5年平均投資規(guī)模占比達(dá)9%左右，共搬遷人口近2000戶1萬(wàn)余人。再次，科技教育培訓(xùn)、用于革命老區(qū)發(fā)展的彩票公益金、管理與獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用三項(xiàng)投資5年平均投資規(guī)模占比達(dá)3%左右，且變化不大，但由于投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，上述三項(xiàng)費(fèi)用的絕對(duì)數(shù)額也在大幅攀升?？萍冀逃嘤?xùn)項(xiàng)目投資也表現(xiàn)出由傳統(tǒng)的科技項(xiàng)目單項(xiàng)投資轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍?產(chǎn)業(yè)”、“科技+教育培訓(xùn)”等組合式科技扶貧的特征。管理與獎(jiǎng)勵(lì)的費(fèi)用占比在2011～2015年中有所提高，體現(xiàn)了政府對(duì)于扶貧財(cái)政資金使用監(jiān)管的重視，同時(shí)也逐步用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式替代傳統(tǒng)的直接補(bǔ)貼和普惠式救濟(jì)，試圖利用適度競(jìng)爭(zhēng)的方式提高扶貧對(duì)象與管理人員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與工作積極性。最后，資金投向也呈現(xiàn)一定的區(qū)域性質(zhì)，比如贛縣、瑞金、石城等既屬于連片特困區(qū)范圍，又屬于革命老區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，或者具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，這些區(qū)域一般將承接到比其他地區(qū)更多的資金?？傮w上看，片區(qū)18個(gè)縣（市、區(qū)）在整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等一般發(fā)展項(xiàng)目資金分配上趨于平均，但移民搬遷扶貧、彩票公益金等需要特殊區(qū)域環(huán)境條件要求的項(xiàng)目投資除外。羅霄山片區(qū)通過實(shí)施整村推進(jìn)和危房改造，加強(qiáng)水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快鄉(xiāng)村道路、學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了較快的發(fā)展，貧困人口大幅減少。截至2014年底，江西省片區(qū)縣已完成規(guī)劃項(xiàng)目投資2290億元，占規(guī)劃項(xiàng)目總投資的25.7%。2014年江西省片區(qū)縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1452億元，比2010年增長(zhǎng)61.5%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到6015元，比2010年增長(zhǎng)77.5%；農(nóng)村貧困人口減少到122萬(wàn)，比2010年降低47%。2.烏蒙山片區(qū)（貴州部分）扶貧資金配置與減貧效應(yīng)貴州烏蒙山地區(qū)包括貴州省畢節(jié)市大方縣、黔西縣、織金縣、納雍縣、赫章縣、威寧自治縣和七星關(guān)區(qū)7個(gè)縣（區(qū)），遵義市的桐梓縣、赤水市和習(xí)水縣3個(gè)縣（市），六盤水市鐘山區(qū)大灣鎮(zhèn)在內(nèi)的烏蒙山腹地，是一個(gè)多民族聚居的連片區(qū)域。烏蒙山整個(gè)地區(qū)隸屬于多個(gè)省份，其中貴州省轄區(qū)內(nèi)的烏蒙山地區(qū)是其中最貧困的區(qū)域之一。不僅范圍廣，而且貧困程度深、涉及人口多，面臨極為嚴(yán)峻的扶貧形勢(shì)。2010年，貴州烏蒙山地區(qū)生產(chǎn)總值637.18億元，相對(duì)于貴州省全省的生產(chǎn)總值，烏蒙山地區(qū)的人均生產(chǎn)總值僅僅占到全省的66%，低于全國(guó)平均水平達(dá)70%。農(nóng)村居民人均純收入3379元，比全省農(nóng)村居民人均純收入3472元低93元。2011年以2300元為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，貴州省烏蒙山地區(qū)的農(nóng)村扶貧對(duì)象將近300萬(wàn)人，占到其農(nóng)村戶籍人口的1/3還多。全區(qū)內(nèi)共有六個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，占整個(gè)烏蒙山地區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣總數(shù)的18.8%。烏蒙山地區(qū)是少數(shù)民族聚居區(qū)，民族問題與貧困問題交織，減貧難度大。2011～2015年，烏蒙山片區(qū)（貴州片區(qū)）共實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目總投資9118億元。按項(xiàng)目類型劃分，基礎(chǔ)設(shè)施投資5360億元，占總投資的58.8%；產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資1276億元，占總投資的14.0%；民生改善投資858億元，占總投資的9.4%；公共服務(wù)投資1266億元，占總投資的13.9%；能力建設(shè)投資16億元，占總投資的0.2%；生態(tài)環(huán)境投資342億元，占總投資的3.8%。表5-2烏蒙山片區(qū)（貴州部分）（2011～2015年）項(xiàng)目投資匯總單位：萬(wàn)元，%項(xiàng)目分類投資合計(jì)（2011～2015年）資金占比合計(jì)政府投入業(yè)主融資農(nóng)戶自籌中央資金省級(jí)資金地縣資金基礎(chǔ)設(shè)施5359506822593276613333032563042126203135012658.80產(chǎn)業(yè)發(fā)展127599344165183882803577119663714549768414.00民生改善85835764811531118497512516715988012755199.40公共服務(wù)1266262360410191143306910896440610016130113.90能力建設(shè)162132139290196163227000.20生態(tài)環(huán)境34204482472999467884253828205057206803.80合計(jì)911837804022329798319156253045325702132305311—表5-2烏蒙山片區(qū)（貴州部分）（2011～2015年）項(xiàng)目投資匯總投資比重較大的為基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)，分別占比58.8%、14%和13.9%。在這些大項(xiàng)扶貧資金配置中又各有側(cè)重。圖5-5烏蒙山片區(qū)（貴州部分）基礎(chǔ)設(shè)施扶貧資金分配示意（2011～2015年）考慮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)和地理環(huán)境特征，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾向于能源、交通和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。圖5-6烏蒙山片區(qū)（貴州部分）產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧資金分配示意（2011～2015年）產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面重視特色農(nóng)業(yè)和加工制造業(yè)，另外，獨(dú)特的自然環(huán)境與多民族雜居環(huán)境下旅游業(yè)發(fā)展也受到頗多關(guān)注。圖5-7烏蒙山片區(qū)（貴州部分）公共服務(wù)扶貧資金分配示意（2011～2015年）對(duì)應(yīng)片區(qū)人口貧困特征，公共服務(wù)扶貧資金關(guān)注科技文化體系、教育、社會(huì)保障等項(xiàng)目。至2015年，烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效：農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到6992元，增長(zhǎng)14.4%，增幅在14個(gè)集中連片特困地區(qū)中居于前列。以貴州省畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)為例，2014年全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1265.2億元、財(cái)政總收入365億元，完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2100億元，分別增長(zhǎng)14%、23.4%和8.29%；城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入21288元和6234元，分別增長(zhǎng)9.7%和14.3%；城鄉(xiāng)建設(shè)投資502.78億元，城鎮(zhèn)化率33.97%；實(shí)施扶貧生態(tài)移民5699戶，改造農(nóng)村危房7.18萬(wàn)戶，新增2個(gè)縣、22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”，46.06萬(wàn)人脫貧，脫貧攻堅(jiān)成效顯著。二扶貧資源誘致貧困區(qū)域與周邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展的效果與關(guān)聯(lián)效應(yīng)為分析連片特困區(qū)政策支持與發(fā)展效應(yīng)，考察政策驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用機(jī)理，明確可能的發(fā)展障礙，明晰未來(lái)政策走向，研究擬選擇具有“貧困最為突出、革命老區(qū)、農(nóng)林牧產(chǎn)業(yè)重疊區(qū)、多民族集聚區(qū)、邊境地區(qū)”等多重典型特征的大興安嶺南麓山區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟部分為分析對(duì)象，基于政策支持與區(qū)域發(fā)展關(guān)聯(lián)、區(qū)際關(guān)聯(lián)視角探尋連片特困區(qū)發(fā)展與治理政策的完善建議。（一）區(qū)域協(xié)同發(fā)展與“梅佐喬諾陷阱”突破連片特困區(qū)扶貧開發(fā)作為一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)，緣于片區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展過程中受到“貧困陷阱”與“梅佐喬諾陷阱”影響的理性判斷。14個(gè)連片特困區(qū)主要由邊遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)、革命老區(qū)、省際交界區(qū)等組成，受民族、自然、傳統(tǒng)等因素的影響，微觀層面片區(qū)民眾土地、金融等生計(jì)資本基礎(chǔ)薄弱，市場(chǎng)發(fā)育遲緩，生計(jì)脆弱性風(fēng)險(xiǎn)較強(qiáng)，生計(jì)可持續(xù)水平較低；宏觀層面區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系不健全，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，長(zhǎng)期處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，產(chǎn)品附加值不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)乏力，且由于空間格局的不經(jīng)濟(jì)，很難通過區(qū)域擁有比較優(yōu)勢(shì)的要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接融入更廣、更高的區(qū)域、國(guó)家乃至全球經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，區(qū)域分工與要素流動(dòng)致使區(qū)域發(fā)展的自生能力和內(nèi)生機(jī)制缺乏成為連片特困區(qū)的貧困根源。經(jīng)由“救濟(jì)式”扶貧轉(zhuǎn)向“開發(fā)式”扶貧的政策演進(jìn)凸顯了我國(guó)認(rèn)識(shí)和消除貧困措施的視角變化：由最初的重視物質(zhì)改善轉(zhuǎn)向貧困民眾的可行能力提升；由“撒胡椒面”的普惠式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度競(jìng)爭(zhēng)的“項(xiàng)目”管理；由政策聚焦扶貧對(duì)象個(gè)體轉(zhuǎn)為區(qū)域與個(gè)體兼顧，反映了國(guó)家對(duì)于扶貧開發(fā)規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化：片區(qū)發(fā)展與片區(qū)民眾生活水平提高既是按照各自規(guī)律發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立而又完整的系統(tǒng)，同時(shí)二者又相互交融為中觀乃至于宏觀層面的區(qū)域系統(tǒng)，常規(guī)的扶貧開發(fā)政策，著眼于較多的資金和政策支持，短視于片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾收入水平的短期增長(zhǎng)，忽略了民眾以及區(qū)域系統(tǒng)“基于要素稟賦形成并與市場(chǎng)資源配置機(jī)制要求匹配的區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”這一區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)，落入“扶持—發(fā)展—扶持依賴—扶持消減—落后—再扶持……”的“梅佐喬諾陷阱”[5]貧困循環(huán)，區(qū)域差距與貧困問題依然存在。如果說(shuō)對(duì)于特定的個(gè)體而言，再分配是共享發(fā)展成果的有效方式的話，而對(duì)于特定的群體和區(qū)域而言，讓該群體和區(qū)域參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、融入經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，在初次分配中實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享則更為持續(xù)[6]。連片特困區(qū)發(fā)展政策作為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)和確保2020年貧困人口全部脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要抓手，將“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”作為謀劃、推進(jìn)片區(qū)扶貧開發(fā)的基本思路，同時(shí)為優(yōu)化資源配置，促進(jìn)要素流動(dòng)，明確“通過經(jīng)濟(jì)體制改革，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[7]，進(jìn)一步明確和完善了這一區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)相結(jié)合的支點(diǎn)。一方面由于片區(qū)多維致貧因素使得片區(qū)深陷貧困陷阱，出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展中的“區(qū)域塌陷”；另一方面鑒于中國(guó)歷史發(fā)展過程中形成的行政區(qū)劃分割，形成區(qū)域發(fā)展中的“經(jīng)濟(jì)碎片化”與“區(qū)域發(fā)展行政化”，連片特困區(qū)發(fā)展政策影響下的片區(qū)內(nèi)部與區(qū)際的深度合作與資源整合能否取得突破成為扶貧開發(fā)目標(biāo)能否順利達(dá)成的關(guān)鍵，也就是連片特困區(qū)應(yīng)在要素資源配置效率和發(fā)展質(zhì)量方面實(shí)現(xiàn)雙重提升。資源配置機(jī)制優(yōu)化的重心在于市場(chǎng)機(jī)制與行政機(jī)制的協(xié)調(diào)。政府要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效發(fā)揮作用必須遵守市場(chǎng)秩序，市場(chǎng)在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用時(shí)也應(yīng)該遵守政治秩序，市場(chǎng)機(jī)制與行政機(jī)制高效協(xié)作表現(xiàn)為社會(huì)運(yùn)行秩序形成。要將市場(chǎng)機(jī)制的自由與張力、行政機(jī)制的約束與調(diào)控等功能有效維系，明晰邊界與重建秩序是為前提，亦即連片特困區(qū)扶貧開發(fā)應(yīng)注重“行政力量的資源吸納”與“資源配置中的市場(chǎng)選擇與激勵(lì)”協(xié)調(diào)配合，在政府幫扶發(fā)展貧困區(qū)域與扶貧對(duì)象的過程中，關(guān)注扶貧與發(fā)展資源的供需主體之間的發(fā)展意愿、項(xiàng)目選擇、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、制度保障等方面的有效對(duì)接，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與區(qū)域整合，逐步催生與培育區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，謹(jǐn)防“梅佐喬諾陷阱”出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共享。（二）政策支持與產(chǎn)業(yè)粘性視角下區(qū)域整合分析1.區(qū)域政策支持效應(yīng)大興安嶺南麓片區(qū)地處大興安嶺中段和松嫩平原西北部，片區(qū)規(guī)劃區(qū)域土地總面積為14.5萬(wàn)平方公里。2013年片區(qū)總?cè)丝跒?31萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口為573萬(wàn)人，有蒙古族、滿族、柯爾克孜族、錫伯族等6個(gè)世居少數(shù)民族，城鎮(zhèn)化率為31%，遠(yuǎn)低于全國(guó)53.7%的城鎮(zhèn)化水平，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為19041元，僅為全國(guó)平均水平的45.4%。片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)化程度不高、國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重偏重，是扶貧攻堅(jiān)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)重的連片特困區(qū)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。區(qū)域范圍包括內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江三省區(qū)連片特困區(qū)縣（市、區(qū)、旗）19個(gè)，其他市（區(qū)）3個(gè)，共22個(gè)。區(qū)域內(nèi)有13個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、3個(gè)老區(qū)縣、2個(gè)邊境市（旗）、15個(gè)牧業(yè)和半農(nóng)半牧業(yè)縣（旗）。其中內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟轄6個(gè)旗縣市區(qū)，其中5個(gè)是國(guó)家級(jí)貧困縣，1個(gè)是自治區(qū)級(jí)貧困縣，其中，阿爾山市和科爾沁右翼前旗（以下簡(jiǎn)稱科右前旗）為邊境旗市，科爾沁右翼中旗（以下簡(jiǎn)稱科右中旗）為牧業(yè)旗縣，扎賚特旗、科右前旗和突泉縣為半農(nóng)半牧旗縣，總面積近6萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?68萬(wàn)，少數(shù)民族人口占47%，其中蒙古族人口占42.1%，是全國(guó)蒙古族人口比例較高地區(qū)，也是貧困程度最高的地區(qū)。表5-32011～2014年興安盟社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息年份GDP（億元）年末總?cè)丝冢ㄈf(wàn)人）農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值（億元）享受農(nóng)村最低生活保障的農(nóng)牧民（萬(wàn)人）農(nóng)林水事務(wù)支出（億元）全年農(nóng)牧民人均純收入（元）201131316116513.3626.643592012385160.719213.3830.350642013415160.320913.4234.15765201446016721612.935.87275資料來(lái)源：2011～2014年《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》。表5-32011～2014年興安盟社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息自興安盟納入連片特困區(qū)扶貧開發(fā)之后，內(nèi)蒙古片區(qū)結(jié)合連片扶貧開發(fā)政策要求，綜合考慮片區(qū)革命老區(qū)與國(guó)家重點(diǎn)貧困縣交叉重合度較高、區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系仍需調(diào)整和完善等特征，陸續(xù)啟動(dòng)了旨在推進(jìn)公共服務(wù)均等化的“十個(gè)全覆蓋”工程、兼顧生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)扶貧移民工程、針對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困人口提高社會(huì)保障水平以及根據(jù)區(qū)情詳細(xì)編制了各貧困旗縣的扶貧規(guī)劃和年度計(jì)劃，采取“六項(xiàng)措施”（產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)扶貧、互助資金扶貧、革命老區(qū)和民族自治旗扶貧、行業(yè)和社會(huì)扶貧、保障救助扶貧[8]）將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)改善進(jìn)行有效結(jié)合，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，整合多方資源，突出提高貧困區(qū)域與貧困人口的自我可持續(xù)發(fā)展能力，使得扶貧開發(fā)工作取得較大進(jìn)展：各地政府加大投資扶持力度，含有扶貧、水利等項(xiàng)目的財(cái)政支出由2011年的26.6億元提高到2014年的35.8億元，增幅35%；2011～2014年GDP增速顯著，由2011年的313億元升至2014年的460億元，增幅達(dá)47%；享受農(nóng)村最低生活保障的農(nóng)牧民由2011年的13.36萬(wàn)人降至2014年的12.9萬(wàn)人，全年農(nóng)牧民人均純收入也由2011年的4539元上升為2014年的7275元，增幅達(dá)60%，僅2014年全盟實(shí)際減貧人口28645人，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口25347人，自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口3298人。2.區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)“粘性”是指經(jīng)濟(jì)諸變量的變動(dòng)和調(diào)整速度遲緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的粘性會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)變量變動(dòng)的效果不盡相同，形成不同生產(chǎn)要素的配置在時(shí)間、空間和形式等方面的差異，從而影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效[9]。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平是制約區(qū)域發(fā)展程度的關(guān)鍵因素，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的選擇、優(yōu)化以及產(chǎn)業(yè)粘性的有效降解便成為區(qū)域發(fā)展的重中之重?？紤]到該片區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地面積、氣候等優(yōu)勢(shì)明顯，部分旗縣農(nóng)業(yè)、半農(nóng)半牧的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家及地方政府圍繞“重要商品糧和畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地”的戰(zhàn)略定位，片區(qū)提出了“強(qiáng)化政策支持，改善基礎(chǔ)條件，提高裝備和科技含量，不斷增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，維護(hù)國(guó)家糧食安全”，同時(shí)應(yīng)“大力發(fā)展畜牧業(yè)，推進(jìn)畜產(chǎn)品深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條”，采取“首先夯實(shí)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)而通過初級(jí)產(chǎn)品精深加工”的方式進(jìn)行資源配置的優(yōu)化與區(qū)域發(fā)展行政區(qū)隔的突破，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體發(fā)展。研究選擇興安盟2011～2014年三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值進(jìn)行相關(guān)性分析，以及農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值與種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)及農(nóng)林牧副漁服務(wù)業(yè)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，論證所選產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“粘性”以及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與整合發(fā)展水平，判斷片區(qū)內(nèi)部整合程度。圖5-82011～2014年興安盟三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成運(yùn)用SPSS17.0進(jìn)行Spearman相關(guān)分析，相關(guān)系數(shù)值區(qū)間為［-1，1］，絕對(duì)值越大，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)越強(qiáng)，反映片區(qū)發(fā)展中的旗縣融合度越高，變量x、y之間的Spearman相關(guān)系數(shù)計(jì)算公式如下。其中，R是第i個(gè)x值的秩，S是第i個(gè)y值的秩，、分別是S、S的平均值。表5-42011～2014年興安盟三次產(chǎn)業(yè)相關(guān)性分析指標(biāo)第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)PearsonCorrelation10.953*0.905Sig.（2-tailed）0.0470.095N444第二產(chǎn)業(yè)PearsonCorrelation0.953*10.974*Sig.（2-tailed）0.0470.026N444第三產(chǎn)業(yè)PearsonCorrelation0.9050.974*1Sig.（2-tailed）0.0950.026N444*相關(guān)系數(shù)在0.05水平上顯著（雙尾）。表5-42011～2014年興安盟三次產(chǎn)業(yè)相關(guān)性分析依據(jù)配第-克拉克定理與庫(kù)茲涅茨三次產(chǎn)業(yè)進(jìn)化理論，“服務(wù)”特性決定了第三產(chǎn)業(yè)會(huì)與人的關(guān)系更為密切，表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城市化進(jìn)程的協(xié)同性比第二產(chǎn)業(yè)更高[10]。興安盟三次產(chǎn)業(yè)比重分別由2011年的31%、37%、32%轉(zhuǎn)變?yōu)?7%、38%、35%，第一產(chǎn)業(yè)比重下降，區(qū)域整體呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢(shì)?？紤]到第一產(chǎn)業(yè)主要集中在農(nóng)村、二三產(chǎn)業(yè)多集中于城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，依據(jù)三次產(chǎn)業(yè)相關(guān)系數(shù)分析，興安盟三次產(chǎn)業(yè)中一二產(chǎn)業(yè)之間、二三產(chǎn)業(yè)之間相關(guān)性較高，可知興安盟工業(yè)與農(nóng)業(yè)總體協(xié)調(diào)，只是一三產(chǎn)業(yè)相關(guān)性略低。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，興安盟基于農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)資源的乳品加工、農(nóng)產(chǎn)品加工等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但旅游業(yè)、物流業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍在產(chǎn)業(yè)鏈低端水平徘徊，使得三產(chǎn)對(duì)于第一產(chǎn)業(yè)由于技術(shù)創(chuàng)新替代而相對(duì)過剩的勞動(dòng)力、資本等要素吸引與要素集聚功能無(wú)法得到有效發(fā)揮。興安盟片區(qū)地廣人稀，游牧民族遷徙頻繁等傳統(tǒng)因素影響下的城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小、要素流動(dòng)空間阻隔明顯等特征，使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)的對(duì)接與融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平尤其是跨區(qū)協(xié)調(diào)治理水平仍待提高。表5-52011～2014年興安盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)值構(gòu)成信息單位：億元年份農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值農(nóng)業(yè)林業(yè)牧業(yè)漁業(yè)農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)2011165856.5701.42.12012192.3986.4841.62.320132091146.8841.72.520142161187.886.51.72.6表5-52011～2014年興安盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)值構(gòu)成信息藉此，選擇灰色系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)分析法進(jìn)行第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成關(guān)聯(lián)度測(cè)算，明晰興安盟農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先次序，以針對(duì)性地提出發(fā)展對(duì)策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一般計(jì)算步驟如下：首先確定反映系統(tǒng)行為特征的參考數(shù)列和影響系統(tǒng)行為的比較數(shù)列；對(duì)參考數(shù)列和比較數(shù)列進(jìn)行無(wú)量綱化處理；計(jì)算參考數(shù)列Yi（t）與比較數(shù)列Xi（t）的絕對(duì)差值；求出參考數(shù)列與比較數(shù)列的灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)ξi（t）；得出關(guān)聯(lián)度λi，最后依據(jù)管理度排序[11]?；疑P(guān)聯(lián)系數(shù)與管理度計(jì)算公式與結(jié)果如下。k為變異系數(shù)，一般取值為0.5；表5-6興安盟農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值與產(chǎn)值構(gòu)成關(guān)聯(lián)情況區(qū)域興安盟農(nóng)林牧漁業(yè)關(guān)聯(lián)度農(nóng)業(yè)2.211.002.401.991.761.87林業(yè)0.590.500.500.810.840.65牧業(yè)0.660.380.631.000.820.70漁業(yè)0.630.660.590.560.930.67服務(wù)業(yè)1.151.151.151.151.151.15表5-6興安盟農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值與產(chǎn)值構(gòu)成關(guān)聯(lián)情況關(guān)聯(lián)系數(shù)與產(chǎn)值關(guān)聯(lián)度數(shù)據(jù)分析結(jié)果說(shuō)明興安盟的“大農(nóng)業(yè)”中的農(nóng)業(yè)、牧業(yè)和服務(wù)業(yè)對(duì)于農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值影響作用較為突出，林業(yè)與漁業(yè)次之，數(shù)據(jù)與屬于國(guó)家糧食基地和牧業(yè)發(fā)展基地的興安盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)基本一致。調(diào)研發(fā)現(xiàn)該片區(qū)雖然重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，但“該區(qū)生產(chǎn)經(jīng)常受到嚴(yán)重的自然災(zāi)害影響，大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在農(nóng)田水利設(shè)施落后，電力設(shè)施陳舊，農(nóng)機(jī)具與規(guī)模生產(chǎn)要求不配套，牧業(yè)現(xiàn)代集約生產(chǎn)水平仍待進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)科技與金融支持水平不高，計(jì)劃體制的影響依然濃厚，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分”等現(xiàn)象，也從另一方面說(shuō)明了在貧困區(qū)域發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要考慮“新常態(tài)下三農(nóng)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)走高、農(nóng)村勞動(dòng)力有限剩余、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式日益多樣化、農(nóng)民工資性收入與家庭經(jīng)營(yíng)收入雙增長(zhǎng)，特別是農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出的商品化、市場(chǎng)化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)動(dòng)力更多地來(lái)自農(nóng)業(yè)外部因素等日益突出的特征與趨勢(shì)”[12]，關(guān)鍵是依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)大力完善和發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)體系，以有效提高產(chǎn)業(yè)精細(xì)分工程度，提高服務(wù)能力，增加農(nóng)牧業(yè)收益。（三）區(qū)際發(fā)展差異測(cè)度與演變?cè)蚪馕鰠^(qū)域經(jīng)濟(jì)差異及其變化對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策、區(qū)際關(guān)系協(xié)調(diào)、區(qū)域民眾福利水平改善和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正常運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生直接和間接的關(guān)系。興安盟各轄區(qū)地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展水平在片區(qū)扶貧開發(fā)之前存有較大差異，實(shí)施連片扶貧開發(fā)政策之后，各轄區(qū)以產(chǎn)業(yè)為紐帶，以企業(yè)為龍頭，注重交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善，政府間強(qiáng)化服務(wù)與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互聯(lián)互通，大大促進(jìn)了片區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求跨越行政區(qū)劃界限，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行資源的有效配置，使得形成貧困區(qū)域發(fā)展“局部塌陷”現(xiàn)象的“跨界”問題成為連片特困區(qū)扶貧開發(fā)過程中需要解決的關(guān)鍵?？缃鐔栴}的本質(zhì)是行政邊界的剛性約束成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要素流動(dòng)的障礙，核心是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性較強(qiáng)，片區(qū)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)互補(bǔ)性較弱，沒有具備適合要素資源發(fā)揮作用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，受力于行政部門“區(qū)域利益自我重視”的官僚制運(yùn)行壓力，片區(qū)資源整合難度較大，可能影響區(qū)域減貧脫貧。因此分析興安盟片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異，有助于為政府跨域治理提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)與參考。圖5-92011～2014年興安盟各轄區(qū)農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)差異測(cè)度分為單一指標(biāo)測(cè)度與綜合指標(biāo)測(cè)度兩類，單一指標(biāo)測(cè)度多選擇GDP、人均收入等指標(biāo)，測(cè)算其標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)、極值比率并進(jìn)行比較，具有數(shù)據(jù)可得性強(qiáng)、結(jié)果可靠的特點(diǎn)；綜合指標(biāo)測(cè)度相對(duì)復(fù)雜，使用面窄且可比性差[13]。因此，研究選擇2011～2014年興安盟片區(qū)阿爾山市、科爾沁右翼前旗、科爾沁右翼中旗、扎賚特旗、突泉縣等旗（市、縣）GDP來(lái)測(cè)度片區(qū)區(qū)際經(jīng)濟(jì)差異，兼以各旗（市、縣）農(nóng)村年人均純收入為佐證，數(shù)據(jù)源于2011～2014年《內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》及各地年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)。表5-72011～2014年興安盟各轄區(qū)農(nóng)牧區(qū)居民人均GDP標(biāo)準(zhǔn)差、極差、變異系數(shù)和極值比率年份標(biāo)準(zhǔn)差極差變異系數(shù)極值比率20112823.04272900.1681.49720123307.66486450.1611.49120133603.96393000.1621.48620144036.086105240.1671.507表5-72011～2014年興安盟各轄區(qū)農(nóng)牧區(qū)居民人均GDP標(biāo)準(zhǔn)差、極差、變異系數(shù)和極值比率數(shù)據(jù)結(jié)果表明，興安盟片區(qū)區(qū)域絕對(duì)差距呈上升趨勢(shì)，區(qū)域相對(duì)差異出現(xiàn)波動(dòng)，總體上升，政策實(shí)施之初呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，繼而反彈。2011～2012年區(qū)域絕對(duì)差異與區(qū)域相對(duì)差異較為接近，此后區(qū)域發(fā)展差異逐步拉大。政策實(shí)施初期的相對(duì)差異縮小反映了伴隨政策而來(lái)的大規(guī)模投資、項(xiàng)目幫扶使相對(duì)落后的科爾沁右翼中旗、突泉縣等地經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展，區(qū)域社會(huì)扶貧水平隨之提高，如突泉縣農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入由2011年的4156元上升為2014年的6976元，科爾沁右翼中旗農(nóng)牧區(qū)居民人均可支配收入由2011年的4013元上升為2014年的6751元。但是絕對(duì)差異的不斷上升，反映了阿爾山市、扎賚特旗等基于良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等在政策扶持下較之基礎(chǔ)較差、產(chǎn)業(yè)水平較低的落后地區(qū)發(fā)展更快，2013年后區(qū)域人均GDP極差明顯上升，反映出區(qū)域絕對(duì)差異極端情況越發(fā)嚴(yán)重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”特征凸顯，但極值比率總體來(lái)看相對(duì)平穩(wěn)。由此，前述連片特困區(qū)政策推演中的“梅佐喬諾陷阱”問題亟待關(guān)注和采取措施有效應(yīng)對(duì)。圖5-10內(nèi)蒙古興安盟區(qū)域絕對(duì)差異與相對(duì)差異變化（四）連片特困區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與跨域治理政策優(yōu)化連片扶貧開發(fā)政策成功的關(guān)鍵是區(qū)域增長(zhǎng)與貧困人口脫貧目標(biāo)的量質(zhì)雙升，路徑支撐與結(jié)合點(diǎn)則是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)營(yíng)層次提高，保障是發(fā)展資源的配置機(jī)制高效。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系是集中連片經(jīng)濟(jì)發(fā)展和演化的主體，作為過去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果、現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)[14]，對(duì)于縮小區(qū)域差距、提高貧困人口福利水平和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)整發(fā)展具有重要意義。鑒于片區(qū)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度不高和區(qū)際經(jīng)濟(jì)差異趨高的階段性特征，“按照強(qiáng)化基礎(chǔ)、改善環(huán)境、創(chuàng)新機(jī)制、激發(fā)活力、縮小差距、脫貧致富的總體扶持思路，充分發(fā)揮各區(qū)自身的特色資源優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展能力”，內(nèi)聚外聯(lián)，片區(qū)扶貧攻堅(jiān)應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與跨域治理，如期實(shí)現(xiàn)片區(qū)整體脫貧目標(biāo)。1.緊抓主線：破除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)粘性，提升片區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)品味興安盟片區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)效率低下，多為傳統(tǒng)分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平及附加值較低，產(chǎn)業(yè)鏈條較短且相對(duì)孤立，粗放、低效特征突出，加之受到頻發(fā)自然災(zāi)害的影響，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)綜合效益不高，且對(duì)于地區(qū)土地、勞動(dòng)力等資源產(chǎn)生規(guī)模占用，致使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)粘性在很大程度上阻礙了“區(qū)域勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的非均衡（極化）聚集”[15]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。片區(qū)要在發(fā)展中減貧脫貧，在減少貧困人口的同時(shí)提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，明確片區(qū)資源要素稟賦，在明晰區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)、技術(shù)比較優(yōu)勢(shì)和加工比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上確定優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)上的低成本和高效益。如按照規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的要求，加快改造傳統(tǒng)種植業(yè)，穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力；穩(wěn)定畜牧產(chǎn)量，大力提高畜牧產(chǎn)品深加工能力；注重環(huán)境保護(hù)，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等。其次做優(yōu)做強(qiáng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供設(shè)施、物資、技術(shù)、人員、資本等服務(wù)：健全和完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，降低產(chǎn)業(yè)成本，提高產(chǎn)業(yè)承接和要素吸引能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。再次要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)注重片區(qū)民眾尤其是貧困人口的參與，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)（合作）組織凝聚以及金融、科技等其他組織服務(wù)的“多元化組合模式”的協(xié)同效應(yīng)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬市場(chǎng)領(lǐng)域，提高貧困人口適應(yīng)市場(chǎng)的能力，實(shí)施“生態(tài)捆綁”制度，把企業(yè)所在區(qū)域的整體發(fā)展速度和質(zhì)量作為企業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)[16]，促進(jìn)片區(qū)民眾增收和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。最后鑒于片區(qū)獨(dú)特區(qū)位、自然與文化的比較優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系融合農(nóng)林牧多種產(chǎn)業(yè)，在未來(lái)的發(fā)展中應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，先行先試，積極利用先進(jìn)信息、科學(xué)技術(shù)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展品位，逐步由傳統(tǒng)粗放、現(xiàn)代集約的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式向智能化、生態(tài)健康型產(chǎn)業(yè)推進(jìn)，探索貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)跨越新路徑。2.破解區(qū)隔：健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新片區(qū)跨域治理機(jī)制區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的區(qū)際關(guān)系表現(xiàn)為相互依賴基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及互惠互利前提下的合作關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)主要包括區(qū)域總量結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是解決“效率與公平、發(fā)展與扶貧”的問題，根本途徑是立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，關(guān)注市場(chǎng)活動(dòng)，形成特色產(chǎn)業(yè)體系，采取措施提高不同區(qū)域各類資源要素投入回報(bào)率，構(gòu)建多個(gè)專業(yè)化的生產(chǎn)要素集聚洼地，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的擴(kuò)散和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)中的規(guī)模效應(yīng)與外部效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。如興安盟片區(qū)風(fēng)光秀美、歷史悠久，自然資源豐富，為當(dāng)期發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)及集群創(chuàng)造了良好條件；旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與集聚又會(huì)助力于資源相對(duì)貧乏區(qū)勞動(dòng)力、資本等要素流動(dòng)以及生態(tài)養(yǎng)殖、休閑食品、旅游服務(wù)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，深化地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工，使得旅游資源富集區(qū)與貧乏區(qū)相互協(xié)同，相得益彰，真正達(dá)到“興一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，脫一村貧困，富一方農(nóng)民”的良好效果。除關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方面，另一種新型的“學(xué)習(xí)型區(qū)域”特別強(qiáng)調(diào)區(qū)域要有對(duì)外界環(huán)境變化進(jìn)行整體性快速與柔性反應(yīng)的能力及區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代企業(yè)、市場(chǎng)、政府、公眾及其他主體之間具有互動(dòng)與協(xié)同關(guān)系[17]，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)的較為理想狀態(tài)是區(qū)域內(nèi)部和諧和區(qū)域外部共生，區(qū)域內(nèi)外部資源要素均能實(shí)現(xiàn)有效配置，旨在整合不同地理空間上的資源要素的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)逐步受到關(guān)注。受傳統(tǒng)行政區(qū)劃區(qū)隔以及以此為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化、園區(qū)化、新農(nóng)村建設(shè)等政策影響，管理上的“條塊分割”使得扶貧開發(fā)資源難以整合，片區(qū)不同地理空間的要素回報(bào)率出現(xiàn)差距，區(qū)域“塌陷”隨之產(chǎn)生。針對(duì)片區(qū)扶貧開發(fā)中的區(qū)域發(fā)展本位主義、公共服務(wù)政府壟斷、空間規(guī)劃紊亂與政府績(jī)效評(píng)估缺乏精準(zhǔn)等問題，跨越治理機(jī)制創(chuàng)新需要圍繞政府間合作的公共行政精神、一體化的法律制度安排、政府間合作組織的職權(quán)定位、精細(xì)化的政府間合作的財(cái)政資金投入、精準(zhǔn)化的合作績(jī)效評(píng)價(jià)與問責(zé)、信息共享、利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償?shù)葐栴}展開，最終尋求一種適應(yīng)與契合一體化發(fā)展的治理機(jī)制[18]，更好地完善跨區(qū)域的生態(tài)扶貧移民、生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等發(fā)展政策，以及發(fā)揮“域際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈”、“共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”等建設(shè)戰(zhàn)略的帶動(dòng)與扶持效應(yīng)，通過逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)際公共服務(wù)均等化、治理主體多元化和發(fā)展秩序條理化，提升片區(qū)軟實(shí)力，將“碎片化”的發(fā)展格局融合成統(tǒng)一的“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與資源、政策與管理的協(xié)同增效[19]。3.完善保障：強(qiáng)化要素市場(chǎng)培育，提高資源配置效率片區(qū)市場(chǎng)化程度不高已經(jīng)成為區(qū)域脫貧解困的主要制約因素。為了更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的要素流動(dòng)，培育與健全完善的要素市場(chǎng)是為基礎(chǔ)，需進(jìn)一步加快資源要素市場(chǎng)化改革，同時(shí)加快信息能力建設(shè)，提高信息傳播與共享水平，糾正要素價(jià)格扭曲狀況，建立切實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度及環(huán)境損害成本、代內(nèi)與代際公平成本的資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，形成產(chǎn)權(quán)清晰、功能完善、流動(dòng)順暢的現(xiàn)代要素市場(chǎng)體系[20]，服務(wù)于貧困片區(qū)整體脫貧。片區(qū)致貧原因多樣，扶貧攻堅(jiān)必須實(shí)施政策瞄準(zhǔn)，針對(duì)區(qū)域短板制定合理的發(fā)展政策，因地施策，提升區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)效率。深化行政體制改革，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，推進(jìn)政企、政資、政事分開和政府與市場(chǎng)中介組織分開；健全有利于推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系；充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的體制環(huán)境；探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)效益和扶貧效益，爭(zhēng)取在片區(qū)發(fā)展的過程中形成“強(qiáng)政府-強(qiáng)市場(chǎng)”的資源配置模式：既要有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)，也要有強(qiáng)大的政府[21]，形成“以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)、國(guó)家調(diào)節(jié)為主導(dǎo)”功能互補(bǔ)性的雙重調(diào)節(jié)體制機(jī)制[22]，形成合理的市場(chǎng)秩序和行政秩序，充分發(fā)揮市場(chǎng)潛力，兼顧政府宏觀調(diào)控、公共服務(wù)提供等功能實(shí)現(xiàn)，使得政府力量與市場(chǎng)力量相向而行，共同聚焦貧困地區(qū)，從根本上改變連片特困地區(qū)面貌。三扶貧資源供需現(xiàn)狀及短缺程度預(yù)測(cè)資金短缺是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施和推進(jìn)使這一問題更加凸顯。一方面精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不論是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，還是拓寬農(nóng)民增收渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)；不論是加強(qiáng)農(nóng)村道路、住房、能源、水利、通信建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，還是推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，均需要強(qiáng)有力的資金支持。另一方面，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)緩慢，且農(nóng)村扶貧資金供給的三大主體（財(cái)政支農(nóng)資金、農(nóng)業(yè)信貸資金和農(nóng)戶自有資金）在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上均存在不足，支持力度有限，無(wú)法滿足廣大農(nóng)村地區(qū)的資金需求。20世紀(jì)80年代初，中央財(cái)政就設(shè)立了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，專門瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)和貧困人口，目前資金規(guī)模已經(jīng)從5億元增加到433億元，對(duì)改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)貧困人口發(fā)展能力，發(fā)揮了重