我國土地法中行政合同的法律定位及立法模式探討,經(jīng)濟(jì)法論文

我們國家土地法中行政合同的法律定位及立法模式探討,經(jīng)濟(jì)法論文土地法論文精心編輯范文8篇之：我們國家土地法中行政合同的法律定位及立法形式討論內(nèi)容摘要：本文分析了牽涉土地法領(lǐng)域的行政合同的歷史、現(xiàn)在狀況及其原因,初步歸納了現(xiàn)行土地法中有關(guān)行政合同規(guī)定存在的問題并提出了解決途徑、試圖用行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論與部門行政法相結(jié)合的方式方法來討論問題,希望以此為磚引出更多行政法學(xué)者對(duì)于部門行政法更深切進(jìn)入、更系統(tǒng)的考慮和研究。本文關(guān)鍵詞語：土地法；行政合同；法律定位；立法形式；現(xiàn)在狀況；主要種類；土地法可分為形式意義上的土地法，即命名為(土地法〕的制定法，和本質(zhì)意義上的土地法，即指一個(gè)國家或地區(qū)的所有調(diào)整土地權(quán)利法制關(guān)系和土地管理法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。1本文所采用的是本質(zhì)意義上的土地法概念，包含土地管理法及很多其他單行法的規(guī)定。行政合同是指行政主體在行政管理的經(jīng)過中為實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，與相對(duì)方或其他行政主體，經(jīng)協(xié)商一致到達(dá)合意而締結(jié)的合同。行政合同既包括行政協(xié)議，也包括行政主體與相對(duì)方簽訂的行政合同。行政合同與民事合同及傳統(tǒng)的行政行為相比擬，具有其本身的特點(diǎn)，比方：行政合同的主體中至少有一方是行政主體，并且簽訂合同的主體雙方地位可能不對(duì)等，但是決定行政合同成立與否的主體是兩方或多方，而不是行政主體一方；行政合同的內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)行政管理的目的有著直接的聯(lián)絡(luò)，行政合同的內(nèi)容多為公益性和服務(wù)性強(qiáng)的行政事務(wù)，行政主體簽訂行政合同的目的在于執(zhí)行國家或社會(huì)的公共事務(wù)，而并非僅僅為行政管理服務(wù)；行政主體一方的權(quán)利〔力〕不僅直接來源于合同本身，而且間接來源于法律的受權(quán)。固然在我們國家，行政合同當(dāng)前仍未成為正式的法律概念，但是由于其存在具有合理性和必要性，所以我們國家與其他國家一樣，在行政管理領(lǐng)域內(nèi)廣泛使用了這種最新的行政管理手段，已有很多單行法規(guī)定了行政主體能夠使用行政合同實(shí)現(xiàn)行政目的，但是與其他國家相比，我們國家行政合同法律定位的不明確導(dǎo)致這方面規(guī)定的問題頗多。1999年1月1日全面修訂后的(中國土地管理法〕開場(chǎng)施行，標(biāo)志著我們國家在土地法方面的立法實(shí)踐與理論研究發(fā)展到了一個(gè)新的階段。新的土地管理法中不僅規(guī)定了國有土地有償使用制度2,而且規(guī)定了土地承包合同3、臨時(shí)使用土地合同4,分析這些合同的性質(zhì)，能夠發(fā)現(xiàn)它們都是現(xiàn)前階段我們國家行政合同的典型代表。2003年3月1日起，(中國農(nóng)村土地承包法〕開場(chǎng)施行，對(duì)土地承包合同的規(guī)定愈加明確、詳細(xì)，標(biāo)志著這一領(lǐng)域內(nèi)立法思路的漸臻成熟。但是關(guān)于土地法中行政合同的爭(zhēng)論并未平息，筆者試圖從行政合同法律定位的角度分析一下我們國家土地法中行政合同的一些相關(guān)問題，以期引玉。一、我們國家土地法中行政合同的大概情況及其原因我們國家行政合同的出現(xiàn)，始于1978年底的十一屆三中全會(huì)以后所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革。的十一屆三中全會(huì)，做出了把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)當(dāng)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，制定了關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定，提出了農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是以行政合同代替行政命令或指令性計(jì)劃的開端。農(nóng)民通過行政合同獲得了土地的使用權(quán)，在承包期內(nèi)能夠有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)而使農(nóng)民的收益直接與其本身勞動(dòng)成果掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因而，在不長(zhǎng)的時(shí)間里，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了舉世矚目的變化。1985年1月1日，發(fā)布了(關(guān)于進(jìn)一步活潑踴躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策〕，華而不實(shí)規(guī)定：糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購。糧食、棉花訂購合同在農(nóng)村的出現(xiàn)，與土地承包合同一起，標(biāo)志著在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家管理的方式上行政合同已占據(jù)了主導(dǎo)地位5.1990年5月19日發(fā)布了(中國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕，次日又發(fā)布了(外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法〕，國家對(duì)土地使用的管理開場(chǎng)從三無即無期限、無償、無流動(dòng)的行政劃撥，部分地轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙?、有償、有流?dòng)的合同管理方式。6顯然，在這一發(fā)展經(jīng)過中，行政合同在土地法領(lǐng)域的發(fā)展起了至關(guān)重要的作用，這與西方國家行政合同的發(fā)展歷史大相徑庭。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)與我們國家國情密切相關(guān)。首先，中國要想發(fā)展，必須改革，而改革首先從農(nóng)村開場(chǎng),中國是一個(gè)人口諸多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占80%以上，農(nóng)民問題歷來是中國社會(huì)的一個(gè)最基本的問題。農(nóng)村不穩(wěn)定，整個(gè)政治局勢(shì)就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是整個(gè)國家沒有擺脫貧困。而農(nóng)村問題、農(nóng)民問題歷來都是與土地問題嚴(yán)密相連的。7其次，中國雖已建立起社會(huì)土地公有制度，但是人口諸多，人均土地少，所以，我們國家土地制度改革的重點(diǎn)是不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的土地使用制度和土地管理制度，將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，在國家和集體仍然擁有土地所有權(quán)的前提下，明確將土地的使用權(quán)交給直接使用、經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人。8再次，改革必然要多方面地改變生產(chǎn)關(guān)系，改變上層建筑，改變工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式和國家對(duì)工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式，使之適應(yīng)于當(dāng)代化大生產(chǎn)的需要。9最后，行政合同這種管理方式適應(yīng)我們國家從計(jì)劃體制向社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，也符合社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，成為國家樂于采取、人們樂于接受的行政管理方式10.以上所談到的這些現(xiàn)實(shí)國情將長(zhǎng)期存在，所以土地法領(lǐng)域的行政合同長(zhǎng)期存在并不斷發(fā)展。二、我們國家土地法中行政合同的主要種類由于法律上沒有明確規(guī)定行政合同的概念，所以這里的種類是以行政合同的內(nèi)容及相應(yīng)的名稱來區(qū)分的。11本文以(土地管理法〕和其他單行土地法為根據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，總結(jié)學(xué)者的闡述，歸納出下面六種行政合同?！惨弧硣型恋厥褂脵?quán)出讓合同。國有土地使用權(quán)出讓合同，是指作為土地所有者的國家，為了充分利用土地資源和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將一定年限的土地使用權(quán)提供應(yīng)土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的合同。1988年4月12日七屆人大一次會(huì)議通過的憲法修正案，規(guī)定了土地的使用權(quán)能夠按照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓,肯認(rèn)了這之前的國有土地有償轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐探尋求索，確立了國有土地有償轉(zhuǎn)讓的憲法根據(jù)。1990年公布(城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〕和(外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)片土地暫行管理辦法〕，確立了以合同形式出讓國有土地使用權(quán)。1994年(城市房地產(chǎn)管理法〕的公布，以法律的形式重申了國有土地實(shí)行有償有期限使用制度，并對(duì)牽涉土地出讓合同的有關(guān)問題作了規(guī)定。除此之外，還有二十多個(gè)相關(guān)規(guī)定牽涉到土地出讓的問題。12新土地管理法第2條關(guān)于基本土地制度的規(guī)定中再次肯認(rèn)了國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度,并規(guī)定了建設(shè)單位使用國有土地的；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用處的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民土地行政主管部門的同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民批準(zhǔn)。華而不實(shí)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用處的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。13以上這些單行法規(guī)具體表現(xiàn)出了國有土地使用權(quán)出讓合同的行政合同性質(zhì)。由于一方面，代表國家的土地管理部門和土地使用者之間是經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成合意的合同關(guān)系，另一方面土地管理部門具有很多行政優(yōu)益權(quán)，例如：對(duì)土地使用者土地的監(jiān)督權(quán)，對(duì)同意土地使用者變更土地使用用處后收取調(diào)整土地出讓金的權(quán)利，土地使用者兩年期滿未動(dòng)工時(shí)的無償收回土地權(quán)及時(shí)已出讓土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的監(jiān)督檢查權(quán)，等等。14〔二〕農(nóng)村土地承包合同。農(nóng)村土地承包合同，是指為了增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和充分利用土地資源，單位或個(gè)人作為承包方，在承包經(jīng)營(yíng)國有或集體土地時(shí)，與發(fā)包方簽訂的合同。農(nóng)村土地承包合同是我們國家出現(xiàn)最早、最多的行政合同，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1992年全國共簽訂了3億多份農(nóng)村土地承包合同。15由于學(xué)者們對(duì)村民委員會(huì)能否具有行政主體資格持否認(rèn)態(tài)度，一般以為只要以鄉(xiāng)作為一方當(dāng)事人的農(nóng)村土地承包合同才是行政合同，但是近年來，或者基于村民委員會(huì)是鄉(xiāng)的代表的觀點(diǎn)，或者基于以為村民委員會(huì)也應(yīng)具有行政主體資格的觀點(diǎn)，將所有的農(nóng)村土地承包合同納入了行政合同的研究范疇。農(nóng)村土地承包合同的實(shí)行適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展水平，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，并且在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。新修訂的(土地管理法〕明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保衛(wèi)和根據(jù)承包合同約定的用處合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保衛(wèi)。在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕人民和縣級(jí)人民農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。16國有土地能夠由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，能夠由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保衛(wèi)和根據(jù)合同約定的用處合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕人民批準(zhǔn)。17承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。18(農(nóng)村土地承包法〕的規(guī)定則更為細(xì)致，規(guī)定了土地承包合同中各方的權(quán)利義務(wù)、簽訂程序、爭(zhēng)議解決和法律責(zé)任等等。這些規(guī)定也具體表現(xiàn)出了農(nóng)村土地承包合同的行政合同性質(zhì)，規(guī)定了行政優(yōu)益權(quán)，比方：承包方的保衛(wèi)和根據(jù)承包合同的用處合理利用土地的義務(wù)，發(fā)包方的監(jiān)督和解除合同的權(quán)利〔力〕.〔三〕臨時(shí)使用土地合同。臨時(shí)使用土地合同，是指臨時(shí)使用土地者與土地所有權(quán)者的代表簽訂的臨時(shí)使用土地的合同。新(土地管理法〕規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民土地行政主管部門批準(zhǔn)。華而不實(shí)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并根據(jù)合國的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)臨時(shí)使用土地合同約定的用處使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。19從這一條規(guī)定中能夠看出臨時(shí)使用土地合同的行政合同性質(zhì)，比方：臨時(shí)使用土地者有根據(jù)約定用處使用土地并不得修建永久性建筑的義務(wù)，第三方行政主體的同意條件等等，但規(guī)定較為粗略?！菜摹惩恋卣饔煤贤?。土地征用合同，是指國家與被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等事項(xiàng)簽訂的合同。新(土地管理法〕規(guī)定了土地征用的審批、補(bǔ)償程序，被征用土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)按法定程序獲得補(bǔ)償，華而不實(shí)的詳細(xì)問題能夠用行政合同的方式規(guī)定。20〔五〕水土防治合同。水土防治合同，又稱水土保持承包治理合同，是指國家與用地單位和個(gè)人簽訂的有關(guān)水土保持，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地的合同。新(土地管理法〕規(guī)定，保衛(wèi)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用21各級(jí)人民應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改進(jìn)土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。22國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，在保衛(wèi)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地。23而1991年6月29日第七屆全國人大常委會(huì)通過的(中國水土保持法〕進(jìn)一步規(guī)定了使用行政合同的方式：水土流失地區(qū)的集體所有的土地承包給個(gè)人使用的，應(yīng)當(dāng)將治理水土流失的責(zé)任列入承包合同，24荒山、荒溝、荒丘、荒灘能夠由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人或者聯(lián)戶承包水土流失的治理。對(duì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘水土流失的治理實(shí)行承包的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)誰承包誰受益的原則，簽訂水土保持承包治理合同。承包治理所種植的林木及其果實(shí)，歸承包者所有，因承包治理而新增加的土地，由承包者使用。國家保衛(wèi)承包治理合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。在承包治理合同有效期內(nèi)，承包人死亡時(shí)，繼承人能夠按照承包治理合同的約定繼續(xù)承包。25同時(shí)規(guī)定了對(duì)不履行水土防治義務(wù)的監(jiān)督及其法律責(zé)任。26〔六〕基本農(nóng)田保衛(wèi)合同?；巨r(nóng)田保衛(wèi)合同，是指國家與用地單位和個(gè)人簽訂的對(duì)于根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)的耕地進(jìn)行保衛(wèi)，防止侵占和毀壞耕地的合同。新(土地管理法〕規(guī)定了基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)的范圍及保衛(wèi)措施，即嚴(yán)格保衛(wèi)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地27國家實(shí)行基本農(nóng)田保衛(wèi)制度。以下耕地應(yīng)用根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)，嚴(yán)格管理：〔一〕經(jīng)有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以上地方人民批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；〔二〕有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在施行改造計(jì)劃以及能夠改造的中、低產(chǎn)田；〔三〕蔬菜生產(chǎn)基地；〔四〕農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；〔五〕規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上?；巨r(nóng)田保衛(wèi)區(qū)的其他耕地。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田保衛(wèi)區(qū)以鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織施行。28禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。29三、我們國家土地法中有關(guān)行政合同的規(guī)定存在的問題及相關(guān)考慮1999年8月9日甘肅省高級(jí)人民法院對(duì)蘭州常德物資開發(fā)部不服蘭州市人民收回土地使用權(quán)批復(fù)案做出終審訊決。判決中指出，蘭州常德物資開發(fā)部已經(jīng)合法獲得了爭(zhēng)議土地的使用權(quán)，并且不具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予收回土地使用權(quán)處理懲罰的情形。而蘭州市人民在事實(shí)不清、主要證據(jù)缺乏的情況下做出同意收回蘭州常德物資開發(fā)土地使用權(quán)的批復(fù)，未引出使用的詳細(xì)法律條文，未給蘭州常德物資開發(fā)部送達(dá)批復(fù)，違背了法定程序。蘭州常德物資開發(fā)部與華歐公司是兩個(gè)獨(dú)立法人，法律并未賦予蘭州市有處置行政管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，而批復(fù)中決定將蘭州常德物資開發(fā)部繳納的9萬元土地出讓金定金抵減華歐公司應(yīng)繳納的土地出讓金，屬于超越職權(quán)的行政行為。在省法院主持下，蘭州常德物資開發(fā)部與華歐公司于1996年5月28日達(dá)成的(執(zhí)行和解協(xié)議書〕發(fā)生法律效力后，蘭州市人民收回了蘭州常德物資開發(fā)部的土地使用權(quán)，致使這一法律文書無法履行，屬于以行政權(quán)干擾審訊權(quán)。30這是一個(gè)典型的土地法領(lǐng)域的行政合同爭(zhēng)議案例，這樣的案例在全國屢見不鮮。學(xué)者指出，當(dāng)前行政合同發(fā)生爭(zhēng)議，大多是由于行政主體在行政合同中太多行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，或者是行政主體不履行協(xié)議中規(guī)定的提供實(shí)現(xiàn)行政管理目的所需的服務(wù)性保障；行政合同爭(zhēng)議的內(nèi)容，即爭(zhēng)議的焦點(diǎn)多為行政主體監(jiān)督和管理的行為能否合法，以及因而造成合同相對(duì)一方損失能否給予補(bǔ)償或賠償。31這種情況在土地法領(lǐng)域也不例外，可見有關(guān)行政合同的法律規(guī)定非常重要，但是當(dāng)前看來我們國家土地法領(lǐng)域的行政合同規(guī)定存在著很多問題。首先，由于我們國家當(dāng)前并沒有對(duì)行政合同進(jìn)行明確的法律定位，使得對(duì)于單行法〔包括土地法〕規(guī)定的各種合同認(rèn)識(shí)不清、定性不準(zhǔn)，造成了不僅易產(chǎn)生合同爭(zhēng)議而且救濟(jì)不力的局面。其次，由于我們國家行政合同的立法形式并未確立，也沒有統(tǒng)一的行政合同的規(guī)定，導(dǎo)致土地法領(lǐng)域的單行法規(guī)定粗略的情況下，無法可依，無據(jù)可查，這種立法空白造成了土地法中行政合同使用的混亂。再次，由于我們國家實(shí)行土地公有制，國家不僅僅是最主要的一類土地所有人，而且是土地行政事務(wù)的管理者，所以國家既享有民事權(quán)利，又享有土地管理權(quán)利，怎樣很好的行使兩種性質(zhì)不同的權(quán)利〔力〕,防止國家的角色錯(cuò)位，要求很好地區(qū)分土地民事法律關(guān)系和土地行政法律關(guān)系，而當(dāng)前我們國家調(diào)整土地法律關(guān)系的規(guī)范存在著民事法律規(guī)范與行政法律規(guī)范相混雜的情況。32第四，由于土地單行法規(guī)定的合同性質(zhì)不清，將行政合同與民事合同同等對(duì)待，但是，使用中又隱約感覺兩者存在著區(qū)別，導(dǎo)致有時(shí)行政主體超越職權(quán)侵犯行政管理相對(duì)方的利益，如前面所舉案例中的情況；有時(shí)行政主體無行政優(yōu)益權(quán)，監(jiān)督無力，損害公共利益。最后，由于有些土地單行法的規(guī)定忽略行政合同應(yīng)有的特征，導(dǎo)致行政合同無法發(fā)揮它應(yīng)有的作用，行政主體在適用中將其與一般合同混淆。以上這些問題表示清楚，對(duì)行政合同的法律定位存在認(rèn)識(shí)上的分歧和欠缺，導(dǎo)致有關(guān)行政合同的規(guī)定，包括土地法領(lǐng)域有關(guān)行政合同的規(guī)定亟待完善。根據(jù)我們國家法律體系的特點(diǎn)，行政合同應(yīng)該采用與大陸法系基本一樣的法律定位，但是應(yīng)該有選擇的同時(shí)學(xué)習(xí)大陸法系與英美法系國家的做法：在行政合同的性質(zhì)認(rèn)定上，應(yīng)將行政合同定位在一個(gè)公法上合同的地位；在行政合同的法律適用上，應(yīng)主要適用行政法規(guī)則，輔之以民事合同規(guī)則，并根據(jù)我們國家法律體系的特點(diǎn)學(xué)習(xí)兩大法系不同形式中的不同做法，所以，無論從現(xiàn)實(shí)需要，還是從立法成本的角度來看，我們國家的立法形式都應(yīng)在行政程序中專章規(guī)定行政合同作為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)輔以單行法律、法規(guī)在詳細(xì)情況下的適用。基于以上分析，筆者以為，我們必須在行政程序法中有關(guān)行政合同的專章規(guī)定的統(tǒng)領(lǐng)下，完善土地法領(lǐng)域有關(guān)行政合同的單行法規(guī)定：首先，在明確行政合同的性質(zhì)及其法律定位的基礎(chǔ)上，分離土地行政法律規(guī)范的土地民事法律規(guī)范；其次，區(qū)分國家作為土地所有者和土地管理者的不同地位；再次，明確土地行政管理部門的行平合同使用權(quán)限及使用程序，既防止土地行政管理主體侵犯行政管理相對(duì)方的權(quán)利，又防止土地行政管理主體軟弱無力，無法維護(hù)公共利益；最后，完善行政合同的救濟(jì)途徑與責(zé)任制度，由于行政優(yōu)益權(quán)的存在，行政救濟(jì)尤其是行政補(bǔ)償責(zé)任的承當(dāng)至關(guān)重要，基于行政合同與行政命令和民事合同的區(qū)別，其更有利于行政主體承當(dāng)行政補(bǔ)償責(zé)任，維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，這對(duì)于我們國家解決三農(nóng)問題意義重大，這也是對(duì)土地法領(lǐng)域行政合同進(jìn)行單獨(dú)研究的重要意義所在。注釋1江平主編：(中國土地立法研究〕，中國政法大學(xué)出版社1999年4月版，第206頁。2參見(中國土地管理法〕第2條、第56條、第58條。3參見(中國土地管理法〕第14條、第15條、第37條。4參見(中國土地管理法〕第57條。5張樹義：(行政合同〕，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第3頁。6本段參見劉莘：(行政法熱門問題〕，中國方正出版社2001年5月