人大代表聯(lián)名立法提案權(quán)的現(xiàn)狀及完善建議,憲法論文

人大代表聯(lián)名立法提案權(quán)的現(xiàn)在狀況及完善建議,憲法論文隨著我們國家民主法治進程逐步推進，人民對于法制的完善以及權(quán)利的充分實現(xiàn)呼聲見漲，在實行代議制民主的我們國家，作為制定和修改國家法律主體的人民代表大會的立法活動就愈發(fā)遭到關(guān)注。人民通過直接或間接的民主選舉程序產(chǎn)生人民代表，代行權(quán)利，華而不實包括了一項重要的民主權(quán)利立法提案權(quán)。立法提案也稱提出法律案。它是特定的機關(guān)、組織和人員，按照法定程序向享有立法權(quán)的機關(guān)提出關(guān)于制定、修改和廢止某一法律的提議的專門活動。我們國家以法律的形式建立了以代表提案立法為途徑之一的基本立法提案制度?，F(xiàn)行(憲法〕第58條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。據(jù)(立法法〕規(guī)定，在我們國家，有權(quán)向全國人大及其常委會提出法律案的提案主體包括特定的國家機關(guān)和非國家機關(guān)主體。僅從法律文本來看，我們國家的立法提案主體是廣泛的，與人民代表大會制度性質(zhì)是相符的。但是，細究起來，代表團和作為機構(gòu)提案主體的全國人大主席團都是全國人大開會期間的臨時組織，對于立法提案無法事前充分溝通，提出立法案的比率可想而知。例如，第十二屆人大第一次會議提出的401件議案中，僅有7件是以代表團的名義提出的，比例甚微。有學(xué)者甚至直接描繪敘述它們是虛置的。30名以上代表聯(lián)名有權(quán)進行立法提案，代表在全國人大閉會期間能夠照常開展聯(lián)名活動，但是現(xiàn)行法律文本對于代表聯(lián)名立法提案權(quán)限的規(guī)定也存在若干問題。第一，30名以上代表聯(lián)名提出法律案能否必定會被列入立法機關(guān)會議議程？第二，所提法律案能否包括各類法律？第三，全國人大閉會期間提出法律案的程序怎樣？針對上述問題，筆者將從(憲法〕、(立法法〕及相關(guān)法律文本出發(fā)，結(jié)合詳細數(shù)據(jù)，分析我們國家代表聯(lián)名立法提案權(quán)在制度規(guī)定上存在的缺陷，提出完善該制度的可能方案。二、代表聯(lián)名立法提案權(quán)的現(xiàn)在狀況及分析〔一〕代表聯(lián)名立法提案認可程度不如機構(gòu)提案在我們國家，根據(jù)憲法和法律，有立法提案權(quán)的主體包括特定的機構(gòu)和人員。機構(gòu)主體涵蓋范圍較廣，并且遭到高度認可，其立法提案能夠確定進入立法機關(guān)的審議。(立法法〕第12條規(guī)定：全國人民代表大會主席團能夠向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務(wù)委員會、、軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，能夠向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。該法第24條規(guī)定：委員長會議能夠向常務(wù)委員會提出法律案，由常務(wù)委員會會議審議。、軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，能夠向常務(wù)委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務(wù)委員會會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議并提出報告，再決定列入常務(wù)委員會會議議程。根據(jù)上述兩法條可知，全國人大主席團、全國人大常委會委員長會議提出的法律案，直接進入立法機關(guān)審議，其余立法提案機構(gòu)固然要經(jīng)過特定主體決定進入立法機關(guān)進行審議，但是此兩處的決定僅具有形式意義，只能決定進入，而不對法案內(nèi)容進行審議決定不進入。但作為非機構(gòu)立法提案主體的代表團、30名以上聯(lián)名的代表、10人以上的常務(wù)委員會組成人員，他們的立法提案遭到認可的程度就明顯較弱。根據(jù)(立法法〕第14條和第25條，此三主體提出法律案就需要由特定主體決定能否列入立法機關(guān)進行審議?？梢姏Q定主體需要對此三主體提出的法律案的內(nèi)容進行審議，并有可能不予列入。另外，2005年公布出臺的(全國人民代表大會代表議案處理辦法〕第4章，對議案的審議和處理規(guī)定了大會秘書處-大會主席團-專門委員會-全國人大或全國人大常委會的層層門檻。這一方面顯示了國家對于人大代表議案的重視和審慎，從另一側(cè)面也反映了對人大代表議案的信任度低。從法律文本的規(guī)定看，立法提案的主體范圍特別廣泛，但實際上絕大多數(shù)法案都是人大系統(tǒng)和提出的，而尤以的居多。此類官方機構(gòu)的立法提案在制度規(guī)定和實際操作中占有絕對的優(yōu)勢，這是很多國家立法實踐中的一個普遍的政治現(xiàn)象。我們國家機構(gòu)立法提案主體包括了我們國家最高行政機關(guān)、最高軍事機關(guān)、最高檢察機關(guān)、最高審訊機關(guān)以及對全國立法形勢有最全面把握的各專門委員會等，這些主體平常直接從事公共事務(wù)的管理，對社會立法的需求、國家法制建設(shè)的發(fā)展情況了解得最為透徹，并且這些機構(gòu)擁有大量的專業(yè)人才、先進的技術(shù)以及足夠的物質(zhì)條件供其盡其所能地起草相應(yīng)法案。因而，對他們的立法提案給予肯定并加以接收是無可厚非的。而經(jīng)過歷史選擇的人民代表大會制度，其本質(zhì)內(nèi)容和權(quán)利基礎(chǔ)是國家的一切權(quán)利處于人民全體，最終要實現(xiàn)的是人民的意志，知足人民的需求，民主選舉代表并行使立法提案權(quán)的目的也在于此。因而，重視代表聯(lián)名的立法提案權(quán)也應(yīng)當愈加予以認可，給予其更多的時機介入到大會或其常務(wù)委員會的大討論中，并予以更多的保障?！捕炒砺?lián)名立法提案權(quán)限于基本法律根據(jù)1989年公布施行的(全國人民代表大會議事規(guī)則〕第21條第2款規(guī)定：一個代表團或者30名以上的代表聯(lián)名，能夠向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。法律案是議案的一種。在(立法法〕出臺以前，要求提出的法律案在全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)。而2000年的(立法法〕，對立法提案并沒有這樣的明確限制，其能否仍需要在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)？我們以為是需要的。立法案的提出和接收審議是相對的，只要當提出的法律案屬于接收的立法機關(guān)的職權(quán)范圍，立法機關(guān)方能對其作出審議，甚至最終出臺該法律。實踐中或因內(nèi)容不屬于人大職權(quán)范圍，或因內(nèi)容缺乏可操作性和針對性，通常的做法是議案轉(zhuǎn)建議。例如，從2001年到2004年，每年代表向大會提交的議案均突破千件，但作為議案處理的2001年約占26%，2002年為24%，2003年為32.2%，2004年為46.7%。據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他方面的基本法律。由此，(立法法〕第13條所規(guī)定的，即代表團及30名以上代表聯(lián)名能夠向全國人民代表大會提出法律案，僅僅僅是前述基本法律。代表聯(lián)名不同于代表團。代表團是僅在全國人民代表大會開會期間臨時組成的團體，人大閉會期間代表即不以代表團的形式活動，但代表聯(lián)名仍然是能夠的。(立法法〕在隨后的第14條就有規(guī)定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，能夠先向常務(wù)委員會提出。據(jù)此，代表聯(lián)名享有在人大閉會期間行使基本法律的立法提案權(quán)，這是合理的。然而法律既然劃分出基本法律，就有非基本法律。代表聯(lián)名能否有提出非基本法律立法案的權(quán)利？我們對此持否認態(tài)度。根據(jù)現(xiàn)行(憲法〕第67條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。由此可知，非基本法律的提出應(yīng)當以全國人大常委會為對象。而根據(jù)(立法法〕第24條和第25條的規(guī)定，除機構(gòu)提案外，只要常務(wù)委員會組成人員10人以上聯(lián)名，能夠向常務(wù)委員會提出法律案，此中沒有將代表聯(lián)名這一形式收納進來。換言之，30名以上代表聯(lián)名不具有向全國人大常委會提出非基本法律案的立法提案權(quán)；其若欲提此法律案，能夠通過常務(wù)委員會組成人員10人以上聯(lián)名的方式進行，即先向常委會組成人員表示出意愿，由常委會組成人員再行組織和向常務(wù)委員會提出。相比擬基本法律案能夠直接向常務(wù)委員會提出，非基本法律的這種多加一步的做法能否會對提案造成影響？我們以為，代議制固然能夠相對有效地實現(xiàn)我們國家的民主問題，但這種層層代表的形式每多加一層，其意愿表示出的直接性就減弱一層，其意愿內(nèi)容的完好性也許就削弱一點。同時這種太多的代表也會對法治進步造成一定影響。一些被視為超前的議案，要么在代表團就被退回，要么到全國人大議案審查委員會被退回，也無法進入全國人大會議討論。第九屆、第十屆、第十一屆全國人大代表，黑龍江省齊齊哈爾市夙生律師事務(wù)所主任遲夙生女士曾建議將賣淫嫖娼合法化，以便于對性從業(yè)者給予健康檢查，防止性病和艾滋病的傳播。爭取了三年，終于游講了30多個代表簽名支持這個議案。然后是先被省代表團退回，在力爭之后被提交到全國人大，但最后仍被退回來了。后來，這一議案轉(zhuǎn)為書面建議。類比本文問題，根據(jù)現(xiàn)行法律推導(dǎo)出的這種對于非基本法律的提出方式能否有多此一舉的嫌疑？現(xiàn)行法律規(guī)定，代表聯(lián)名僅能夠提起屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的基本法律的法律案，而未囊括非基本法律，權(quán)限能否略顯缺乏？基本法律與非基本法律的分類為何對其立法提案權(quán)造成影響？能否能夠參照代表聯(lián)名對于基本法律在全國人大閉會期間的提案方式直接向常務(wù)委員會提出其他法律案？這些都是能夠考慮的問題?！踩炒砺?lián)名立法提案程序不完善各立法提案主體提出法律案必須嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的程序。在全國人民代表大會開會期間，30名以上的代表聯(lián)名向大會提出的法律案，由主席團決定能否列入會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出能否列入會議議程的意見，再決定能否列入會議議程。專門委員會審議的時候，能夠邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h，發(fā)表意見。此處為代表聯(lián)名提出法律案規(guī)定了兩條決定途徑：一是直接由主席團決定；一是由主席團聽取專門委員會的審議意見以后決定。但是，該法條僅規(guī)定了專門委員會審議時能夠邀請?zhí)岚溉说綀霭l(fā)表意見，這能否意味著不經(jīng)過專門委員會審議，主席團即能夠自主判定決定法案能否能夠列入全國人大會議議程？從文本上來看似乎沒有問題。為何主席團能夠享有如此大的決定權(quán)？全國人民代表大會主席團只是在全國人民代表大會開會時臨時組織的機構(gòu)，其對法案的認知能否到達單獨決定的水平仍值得懷疑。而且，對于專家委員會審議時提案人列席并發(fā)表意見的程序只是能夠，即專家委員會可以以不邀請?zhí)岚溉耍P者以為這一規(guī)定值得商榷。立法提案主體理所應(yīng)當有權(quán)利知道自個提出的法律案怎樣被審議，并有權(quán)利在其以為必要時提出意見。在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)(立法法〕第14條及前文的分析，代表聯(lián)名欲提出基本法律的法律案，能夠先向常務(wù)委員會提出，經(jīng)常務(wù)委員會按照(立法法〕第2章第3節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請全國人民代表大會審議，由常務(wù)委員會向大會全體會議作講明，或者由提案人向大會全體會議作講明。立法講明是提出法律案時對于立法背景、立法目的、法律案的主要內(nèi)容等的介紹。從立法講明的內(nèi)容能夠看出立法講明是提案人提出法案的原意的表示出，法律規(guī)定了兩個主體在這里時作立法講明能否合理；經(jīng)過審議的立法案假如與提案人的初衷有較大的出入，兩者該由誰來作立法講明。根據(jù)(立法法〕起草者對于該條文的講明，假如提案人對常委會提出的審議意見持較大異議，不愿根據(jù)常委會的審議意見進行修改，常委會能夠在直接進行修改后向大會作法律草案的講明。這種做法在實踐中固然不曾出現(xiàn)，但這么規(guī)定能否過于極端？這確實是一個較為直接而簡潔的方式方法，但是一個法律案產(chǎn)生的原始基礎(chǔ)假如沒有被完好地表示出能否會造成法律案最終成果的偏差？能否有折衷的方式方法能加以改善？三、完善代表聯(lián)名立法提案權(quán)的建議2005年5月，轉(zhuǎn)發(fā)(關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見〕〔中發(fā)［2005］9號〕，這是我們國家民主政治制度建設(shè)進程中一個重要的指導(dǎo)文件。文件明確提出要改良代表議案工作，提高議案提出和處理的質(zhì)量；加強和規(guī)范代表在人大閉會期間的活動，加強代表活動的實效；加強人大常委會的制度建設(shè)等等。根據(jù)該指導(dǎo)精神，針對本文指出的30名以上全國人大代表聯(lián)名提出立法提案制度問題，筆者以為能夠從下面幾方面進行完善。第一，降低接收代表聯(lián)名立法提案的門檻，以文本的形式賦予代表聯(lián)名向人大常委會提出立法提案的權(quán)利。數(shù)據(jù)顯示，到2020年3月11日第十二屆全國人大一次會議規(guī)定的代表提出議案的截止時間，全國人大代表共提出議案401件，華而不實有關(guān)立法方面的393件，以代表團名義提出的7件，30名以上代表聯(lián)名提出的394件。由此可見，代表提出提案的熱情高漲，立法提案占了全部議案的98%。最后大會秘書處經(jīng)過分析研究決定將111件法律案交法律委員會審議。而第十屆全國人大第一次會議時，代表聯(lián)名提出的1030余件議案中僅100件法律案提交法律委員會審議。前后相比擬，若干年后代表對于立法提案的重視和大量的提出，反映了人民對于完善社會法律體系的迫切需求。代表聯(lián)名與機構(gòu)提案主體相比，固然限于本身素質(zhì)、物質(zhì)基礎(chǔ)以及全局觀方面的明顯缺乏，不能要求與機構(gòu)主體擁有同等的立法提案地位，但至少也應(yīng)該逐步放寬對代表聯(lián)名提案的限制，提高代表在立法提案工作中的地位，并給予足夠的重視。另外，要保障代表聯(lián)名提案權(quán)的充分行使，能否也應(yīng)該放寬對其提案內(nèi)容、提案時間的限制？將代表聯(lián)名提案的內(nèi)容由基本法擴展到包括其他非基本法在內(nèi)的所有法律，進而取消時間的限制，賦予代表聯(lián)名在全國人大閉會期間向全國人大常委會提出法律案的權(quán)利。我們國家是以成文法為主的國家，對法律文本特別重視。要保障某一項權(quán)利的最有效的方式方法就是直接將其納入法律法規(guī)，寫入文本。所以，為充分保障代表聯(lián)名立法提案的權(quán)利，寫入文本是不可缺少的步驟。第二，尊重代表聯(lián)名提案原意，完善代表聯(lián)名提案程序。一方面，規(guī)定主席團作出能否將法律案列入全國人大會議議程的決定以及專家委員會審議時應(yīng)當邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h、發(fā)表意見。其一，這能夠在一定程度上彌補主席團作為臨時組織在分析研討立法提案時的缺憾，提案人的講明有助于審議者對提案更深更好地理解；其二，提案人列席會議也起到了較好的監(jiān)督作用，當審議者的審議意見與提案者的原意有偏差甚至理解錯誤時，提案者有充分的時機予以解釋或者反駁，相互的辯論和討論有助于立法案的完善。另一方面，代表聯(lián)名在全國人大閉會期間提出的法律案，經(jīng)常務(wù)委員會審議后決定提請全國人民代表大會審議時，應(yīng)當保證提案人發(fā)表提案初衷的講明的權(quán)利，而不是在與全國人大常委會意見不合時直接由常委會的意見取而代之。如前文所述，(立