環(huán)保法修改由小修變大改

環(huán)保法修改由小修變大改

一省級以上政府部門制定經(jīng)濟技術(shù)政策應(yīng)進行環(huán)評《環(huán)保法》修正案草案三審稿中規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！边@實際是提出了政策環(huán)評的要求。而規(guī)定政策環(huán)評被認為是超前立法。事實上，早在全國人大常委會制定《環(huán)境影響評價法》時，就曾有建議要求加入政策環(huán)評的內(nèi)容。在《環(huán)境影響評價法》（下簡稱《環(huán)評法》）實施八周年時，環(huán)保部環(huán)評司巡視員弁廣豐在接受《南方周末》采訪時曾透露，環(huán)境影響評價法的立法初衷與最終出臺的法律之間有一定的出入?！董h(huán)評法》原本希望從決策的源頭就開始論證利弊，如重大政策制定、生產(chǎn)力布局、國土整治和區(qū)域開發(fā)等。完整的戰(zhàn)略環(huán)評（SEA）應(yīng)該包括三個環(huán)節(jié)，首先是對政策的環(huán)評，其次是對規(guī)劃，最后才是對項目，但我們的環(huán)評具有嚴重的先天不足，體現(xiàn)在《環(huán)評法》中就只剩下規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。[1]盡管制定《環(huán)評法》時就有政策環(huán)評的建議，但是，最終出臺的《環(huán)境影響評價法》并沒有將政策環(huán)評吸收入法律，這部法律只是要求地區(qū)、行業(yè)、流域、能源等相關(guān)規(guī)劃要進行環(huán)境影響評價。對于《環(huán)保法》修正案三審中要求“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”的規(guī)定相對于規(guī)劃環(huán)評確實具有超前意義。這項法律制度可以有效避免政府制定政策時因為沒有考慮環(huán)境問題而造成對環(huán)境的破壞，同時，這條法律規(guī)定可以讓政府在決策時更好地處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。二《環(huán)保法》修正案二審稿設(shè)“環(huán)境信息公開與公眾參與”專章2013年7月17日，全國人大常委會在其官網(wǎng)上公開了《環(huán)保法》修正案草案二審稿的修改內(nèi)容。二審稿征求意見稿建議，“增加一章，作為第五章，章名為‘環(huán)境信息公開和公眾參與’”，同時，二審稿建議，從第四十三條至第四十八條全部為“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章的內(nèi)容。其中，第四十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！薄案骷壢嗣裾捌溆嘘P(guān)部門應(yīng)當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！钡谒氖臈l規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?！薄肮?、法人和其他組織，可以依照國家有關(guān)規(guī)定向縣級以上人民政府及其環(huán)境保護等有關(guān)部門申請獲取環(huán)境信息?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“重點排污單位應(yīng)當向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標情況，以及污染防治設(shè)施的建設(shè)和運行情況?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“對依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在編制時向公眾說明情況，征求意見?！薄碍h(huán)境保護行政主管部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當予以公開。發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當責成建設(shè)單位征求公眾意見?！钡??！碍h(huán)境信息公開和公眾參與”一章涉及六條規(guī)定，這一建議引起了環(huán)保組織的高度關(guān)注。環(huán)保組織認為，某種意義上，信息公開比罰款更重要。公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍就提出：“政府應(yīng)確保發(fā)展保護的平衡。但實際上，官員坐在辦公室中和少數(shù)專家規(guī)劃設(shè)計，找不到平衡點，反而在利益集團的壓力下不斷犧牲環(huán)境社區(qū)利益?！瘪R軍認為，要遏制類似問題，就需要在環(huán)境決策和管理中引入公眾參與機制。因此，馬軍建議，環(huán)保法修改時增加“每個公民都有知情、參與和尋求司法救濟的權(quán)利”的內(nèi)容。身為企業(yè)家的任志強或許更清楚違法企業(yè)怕什么，“如果一個企業(yè)污染行為被公布，也許這個企業(yè)就活不下去了，所有公眾可能都不購買他的產(chǎn)品，所以不能用罰款多少來評價法律好壞，我們也希望提高違法成本，但更重要的是開放社會監(jiān)督給公眾更多訴訟權(quán)，利用法律的手段來保護自己”。在任志強看來，罰款不是主要目的，公開比罰款更重要。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)建議，對于企業(yè)環(huán)境信息的公開，環(huán)保部門確實應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的公示平臺，讓所有的企業(yè)環(huán)境信息都在同一個平臺上公布，這樣就可以避免一些企業(yè)公開了環(huán)境信息，但是公眾看不到的情況。三《環(huán)保法》修正案二審稿未提出公開環(huán)評報告全本，環(huán)保部出面予以彌補《環(huán)保法》修正案草案二審稿中，雖然設(shè)定專章規(guī)定環(huán)境信息公開，但是，草案稿并沒有提出公開環(huán)評報告全本。對此，民間環(huán)保人士也抓住二審稿公開征求意見的機會提出了他們的建議。馬軍提出，關(guān)于環(huán)評的規(guī)定要力爭有所推進?！坝嘘P(guān)環(huán)評立法，要學(xué)習國際經(jīng)驗。環(huán)評信息應(yīng)完整公開，環(huán)評過程公眾應(yīng)有充分參與的機會?！彼ㄗh，《環(huán)評報告書》全本公開，對于重大項目應(yīng)召開聽證會，對于未充分履行公開參與要求的，公眾有權(quán)尋求司法救濟?！瓣P(guān)鍵是要讓《環(huán)保法》長出牙齒，能咬住違法者?！弊匀恢迅饤鞣Q，賦予公眾環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)，強化公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督等都是《環(huán)保法》的鋒利牙齒。如果說，《環(huán)保法》修正案草案二審稿沒有提出公開環(huán)評報告全本是個遺憾的話，環(huán)保部2013年11月14日在其官網(wǎng)上公開發(fā)布的關(guān)于印發(fā)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》（以下簡稱《指南》）的通知則彌補了這一缺憾。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《指南》要求，從2014年1月1日起，環(huán)保部門應(yīng)公開建設(shè)單位環(huán)評報告全本。環(huán)保部印發(fā)的這一《指南》要求，各級環(huán)境保護主管部門在受理建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、表后向社會公開受理情況，征求公眾意見。其中，應(yīng)公開的內(nèi)容包括除涉及國家秘密和商業(yè)秘密等內(nèi)容外的環(huán)境影響報告書、表全本。此外，環(huán)評報告書的受理、審批和驗收全過程的信息也應(yīng)公開。近年來，環(huán)評報告一直是社會監(jiān)督力量需求最大的一類環(huán)境信息。但是，公眾要想獲得一個建設(shè)項目，特別是產(chǎn)生了污染后果的建設(shè)項目的環(huán)評報告可以說是難上加難，致使一些環(huán)保組織或個人不得不通過訴訟的方式請求法院判令環(huán)保部門或建設(shè)單位公開環(huán)評報告，特別是報告全本。2012年7月20日，民間環(huán)保者陳立雯通過廣州市環(huán)保局網(wǎng)站提交信息公開申請，請求公開包括李坑生活垃圾焚燒廠環(huán)境影響評價報告全本在內(nèi)的四項環(huán)境信息。2013年8月31日，廣州市環(huán)保局只回復(fù)了2009～2011年的煙氣數(shù)據(jù)，其余三項均無實質(zhì)性回應(yīng)。陳立雯對此不滿，將廣州市環(huán)保局告上法庭，請求法院判決廣州市環(huán)保局依法提供全部信息公開申請材料。2013年3月19日，廣州市越秀區(qū)人民法院對此案做出一審判決，確認廣州市環(huán)境保護局未依照《信息公開條例》規(guī)定的期限，對陳立雯提出的政府信息公開申請予以答復(fù)，該行為違法。類似的案例不止陳立雯這一起。有觀點認為，《指南》或可以為這種局面的改觀帶來希望，但是《指南》也有令人擔憂的地方。一方面，環(huán)保部發(fā)布的《指南》只是一個指導(dǎo)性文件，沒有法律的強制力和約束力。如果地方環(huán)保部門不執(zhí)行《指南》，即不公開建設(shè)單位的環(huán)評報告全本，指南也沒有明確的處罰措施。另一方面，《指南》在要求環(huán)保部門公開建設(shè)項目環(huán)評報告全本的同時也規(guī)定，涉及國家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公開。而這一點也正是為公眾所普遍擔憂的地方。以往公眾或環(huán)保組織在申請公開環(huán)評報告時，遇到的最大阻力也莫過于此。因此，公眾認為，國家秘密，特別是商業(yè)秘密往往會被企業(yè)當作其拒絕公開環(huán)評報告要害信息的理由。眾所周知，一些建設(shè)項目只有公開其生產(chǎn)過程或者工藝，監(jiān)督者特別是公眾監(jiān)督者才能了解其污染產(chǎn)生的原因，也才能判斷其造成的污染是否違反了環(huán)評報告要求。但是，從以往發(fā)生的多起案例看，生產(chǎn)過程以及工藝常常被污染企業(yè)以商業(yè)秘密為由拒絕公開。而環(huán)保部門在收到此類的環(huán)境信息公開申請后，也出現(xiàn)過以此為由拒絕公開的情形。因此，《指南》實施后，能不能從根本上杜絕此類問題的發(fā)生，仍需要時間做出回答。四《環(huán)保法》修正案由小修變大改罕見三審未過2013年10月21日，十二屆全國人大常委會第五次會議對《環(huán)保法》修正案草案進行了三審。但是，三審稿并未獲得大會的通過。一部法律修正案三審未過在歷史上并不多見。我國現(xiàn)行《環(huán)保法》是在1979年試行法的基礎(chǔ)上于1989年正式頒布實施的，至今已經(jīng)實施24年。24年才修改一次的《環(huán)保法》是大修還是小改曾引起巨大爭議。2011年1月下旬，全國人大環(huán)資委正式委托環(huán)保部起草《環(huán)保法》修改草案，同時提出要重點對環(huán)境影響評價等八個方面的內(nèi)容進行修改。2012年8月，十一屆全國人大常委會首次審議《環(huán)保法》修正案草案?；蛟S出乎全國人大環(huán)資委部分專家的意料，一審稿受到了廣泛質(zhì)疑，不僅是學(xué)者、公眾、環(huán)保組織感到失望，據(jù)透露，環(huán)保部、全國人大常委會法工委，甚至全國人大環(huán)資委內(nèi)部都存在諸多不同意見?！董h(huán)保法》修改草案征求社會公眾意見期間，一個月內(nèi)共收到9572位網(wǎng)民的11748條意見，多數(shù)網(wǎng)友認為目前修訂尚有爭議沒有解決，不能直接提交二審?！董h(huán)保法》修正案草案一審稿引發(fā)廣泛不滿的一個重要原因是，《環(huán)保法》實施24年來首次迎來修改，但是，來自立法部門包括全國人大環(huán)資委部分立法者并不想對《環(huán)保法》進行大的修改，而是主張小修小改。“小改”的觀點被認為會坐失《環(huán)保法》修改的良機。北京大學(xué)教授汪勁，中國人民大學(xué)教授周珂、李艷梅，中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)，以及呂忠梅、蔡守秋等國內(nèi)著名學(xué)者，曾聯(lián)名致信全國人大原常務(wù)委員會委員長吳邦國，呼吁暫緩審議一審稿。不僅是著名的環(huán)境法學(xué)家對一審稿提出質(zhì)疑，就是環(huán)保部在其官網(wǎng)上也公開指出，《環(huán)保法》修正案草案沒有解決四大問題。顯然，小補小修的一審稿沒有贏得民心。也因此，一審稿被發(fā)回。2013年6月26日至29日，十二屆全國人大常委會第三次會議舉行，在此次會議上，《環(huán)保法》修正案草案被二次審議。與一審稿不同，二審稿將“環(huán)境保護是基本國策”寫入了修正案草案，同時，增加了對違法排污企業(yè)擬“按日計罰”，完善了環(huán)境監(jiān)測制度，增加“建立環(huán)境信息共享機制”的規(guī)定，此外，二審稿還規(guī)定“官員不作為或可引咎辭職”“偽造環(huán)保數(shù)據(jù)或?qū)⒈怀仿殹钡?。但是，二審稿因為將環(huán)境公益訴訟主體確定為中華環(huán)保聯(lián)合會一家而備受指責，也因此引發(fā)了公益界、公益律師及法律學(xué)者的強烈不滿，不僅有輿論質(zhì)疑中華環(huán)保聯(lián)合會“壟斷”了環(huán)保公益訴訟的主體資格，而且，中華環(huán)保聯(lián)合會也遇到大揭底——吸收違法企業(yè)為會員單位，收受污染企業(yè)捐助，是非環(huán)保組織，等等。一時間，中華環(huán)保聯(lián)合會被推上輿論的審判席。中華環(huán)保聯(lián)合會之所以被口誅筆伐，某種程度上是社會把對《環(huán)保法》修正案二審稿的不滿發(fā)泄到了中華環(huán)保聯(lián)合會頭上?！董h(huán)保法》修正案草案二審稿在2013年6月26日至29日召開的十二屆全國人大常委會第三次會議未獲得通過，有觀點認為，關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定引發(fā)眾怒是重要原因。2013年10月21日，十二屆全國人大常委會第五次會議召開，在這次會議上，全國人大法律委員會副主任委員張鳴起做了關(guān)于《環(huán)保法》修正案草案修改情況的匯報?！董h(huán)保法》修正案草案三審稿正式提交十二屆全國人大常委會第五次會議審議。三審稿中增加了加大環(huán)境保護的財政投入，在擬定經(jīng)濟、技術(shù)政策時應(yīng)充分考慮對環(huán)境的影響，賦予環(huán)保部門相應(yīng)執(zhí)法手段，建立生態(tài)補償長效機制，加強土壤環(huán)境保護，積極穩(wěn)妥推進環(huán)保公益訴訟制度，加大對違法行為處罰力度等一系列法律制度規(guī)定。但是，與二審稿的命運一樣，三審稿未通過十二屆全國人大常委會第五次會議審議。雖然三審稿未過會，但是，三審稿建議將《環(huán)保法》“修正案草案”修改為“修訂草案”，普遍觀點認為，這意味著全國人大立法機關(guān)將對這部法律進行全面修改?！董h(huán)保法》修改由“修正”改為“修訂”，雖然只是一字之差，實際上意味著環(huán)保法從“小修”到“大改”的跨越。不過，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋認為，雖然現(xiàn)在名字從“修正”