政府信息共享機制

政府信息共享機制

一我國政府信息共享的實踐（一）政府工作方式轉變是信息共享的原動力政府信息共享實踐是我國電子政務深入發(fā)展提出的客觀要求。我國電子政務工作的全面推進、政府工作方式的轉變、服務型政府理念的不斷深化、政府服務內容和方式的不斷拓展，為政府信息共享提供了基本的驅動力。2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于印發(fā)〈2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》（中辦發(fā)〔2006〕11號）指出，“建設政務信息資源目錄體系”、“建設政務信息資源的交換體系，全面支撐經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能”。原中央政治局委員、國務院副總理、國家信息化領導小組副組長曾培炎同志在2006年全國電子政務工作座談會上更明確提出，“跨部門信息共享和業(yè)務協同，是電子政務應用水平的重要標志，也是提高聯合監(jiān)管和公共服務水平的重要基礎”。信息共享是政府業(yè)務協同的必要條件，而政府向以服務為導向的工作方式轉型，又以業(yè)務協同為基本條件。政府的基本職能是進行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，而政府施政的最終目的是服務社會。隨著我國行政體制改革的深入，社會公眾在其與政府關系中的主導地位日益增強，不再是按照政府職能分工被動地接受管理的一方，對政府職能部門的服務和管理工作提出了越來越直接、強烈的業(yè)務協同要求。政府管理和服務對象呈現的多樣性、流動性、跨區(qū)域性，要求政府職能部門在履職過程中必須適應這些特征。同時，政務信息的職能分割性與服務需求整體性之間的矛盾日益突出。這就要求政府必須借助于電子政務的發(fā)展實現政府職能部門間的信息共享。與此同時，也只有通過信息共享才能將政府管理和服務中的綜合性信息反饋給政府決策機構，以優(yōu)化和調整相關行政法規(guī)、政策和制度，進而形成政府決策機構對政府職能部門間信息共享和業(yè)務協同的壓力，以提高行政執(zhí)行力、政策實施的準確性和有效性，不斷改善政府的管理和服務（見圖1）。圖1政府信息共享壓力循環(huán)從各地的實踐看，政府信息共享已經成為政府在履行社會管理和公共服務職能時的重要基礎條件，政府信息共享的應用全面覆蓋了政府應急指揮、城市運行監(jiān)測、房地產市場綜合治稅、社會保障、食品安全信用管理、醫(yī)療機構協同監(jiān)管、企業(yè)信用管理、行政聯合審批、流動人口管理、城管綜合執(zhí)法等基礎職能活動。以勞動管理部門負責的“養(yǎng)老金發(fā)放”這一項服務為例。由于受益人的居住地具有分散性，受益人的生活方式具有變動性，對其死亡、遷移、失蹤、獲刑等信息，勞動管理部門由于職能所限往往不能及時掌握，導致其養(yǎng)老金多領、冒領現象經常發(fā)生，及實施該項服務的效率低下，而勞動管理部門的糾錯過程費時耗力。因此，民政、公安、司法、勞動等相關職能部門必須實現信息共享，克服服務受益人信息分散帶來的服務和管理困境。勞動管理部門要與其他政府職能部門共享人口的死亡、遷移、失蹤、獲刑等基本信息，從根本上改變服務效率低下的問題。近年來，我國經濟發(fā)展不平衡造成社會群體事件頻發(fā)，加強對刑釋解教人員的管理成為一項維護社會和諧穩(wěn)定的重要工作。但各有關政府機構對這一特殊群體相對人的判刑、管制、管理和社會救助是分段進行的，很容易形成管理過程中的信息真空和管理關系斷裂。因此，要求處于這一社會管理流程各個階段的政府職能部門必須有意識地建立相對人的信息并實現信息共享，比如，相對人在服刑期間，監(jiān)獄管理部門要接收審判期間來自法院的信息，并建立監(jiān)禁期間服刑人員的信息，并要隨同相對人的刑釋解教將相關信息移交給地方公安機關和地方政府有關部門，避免出現信息真空從而造成管理關系斷裂，導致管理失誤進而影響社會穩(wěn)定。早在2007年初，北京市就有32家市級委辦局簽署了政務信息資源共享承諾書，成為首批進入市共享交換平臺的機構。有18家單位確認可向24家信息需求單位提供共享信息130項。由此可見，政府信息共享在政府職能部門間有比較普遍的需求。同樣是在北京，市規(guī)劃委、市建委、市交通委、市城管執(zhí)法局、市工商局、市地稅局、市國土資源局、市質量技術監(jiān)督局、市商務局、市水務局、市園林綠化局等多家政府機構建立了信息共享。在建設用地規(guī)劃、建設項目管理、房地產市場交易、城市拆遷、取締無照游商、黑車處罰、車輛違法違章處罰等多項社會管理和服務領域，缺乏信息共享就會因職能分工的不同而出現信息真空，從而導致管理和服務真空或流程斷裂，無法有效地實現政務目標。[1]政府工作方式的轉變，一方面對政府信息共享和業(yè)務協同提出了更高的要求，另一方面政府信息共享和業(yè)務協同的發(fā)展也表明，我國政府的社會管理和公共服務水平正在不斷提高。（二）推動政府信息共享和業(yè)務協同的基礎設施建設為推動我國政府信息共享和業(yè)務協同工作的開展，國家在發(fā)展戰(zhàn)略上特別強調了政務信息資源目錄體系和交換體系的建設，把這兩個體系作為推動政務信息共享和業(yè)務協同的重要支撐條件和基礎設施。2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于轉發(fā)〈國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2002〕17號）中就提出，“設計電子政務信息資源目錄體系與交換體系”。2004年，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)〔2004〕34號）中更明確提出：“依托統(tǒng)一的電子政務網絡平臺和信息安全基礎設施，建設政務信息資源目錄體系和交換體系，支持信息共享和業(yè)務協同?！睘橥七M信息共享和業(yè)務協同的實踐和發(fā)展，目錄體系和交換體系的標準制定工作成為重點建設內容。2007年底，國家有關機構正式發(fā)布了《政務信息資源目錄體系》（GB/T21063-2007）、《政務信息資源交換體系》（GB/T21062-2007）2個系列共9項標準，并于2008年3月開始正式實施。信息共享和業(yè)務協同應用的試點工作也在原國務院信息化工作辦公室（以下簡稱原國信辦）的組織和指導下，先后在北京、上海、天津、內蒙古、浙江、湖南、杭州、武漢等地開展，參加試點工作的地區(qū)依托統(tǒng)一電子政務網絡平臺，建立和完善目錄體系和交換體系，擴大和推進政務信息共享和業(yè)務協同的應用。政府信息共享和業(yè)務協同的試點工作，主要圍繞著建立和完善目錄體系和交換體系，并依托這兩個體系開展跨地區(qū)、跨部門的政府信息共享和業(yè)務協同的重大應用項目。在不同的試點工作地區(qū)，不僅探索了目錄體系和交換體系的建設和應用模式，也拓展出不同的政府信息共享和業(yè)務協同的應用服務內容、應用模式和工作機制。據了解，參加試點工作的地方不僅以業(yè)務需要為導向建設了交換體系和目錄體系及其各類應用，而且也多數形成了交換體系和目錄體系的建設規(guī)范、流程和應用模式。在交換體系建設方面，各地根據共享應用的需要，分析信息交換流程，明確具體的交換指標，依托交換體系，設置信息交換流程，固化信息共享的方式與途徑，實現了部門間信息交換。在目錄體系建設方面，各地方以政務信息共享需要為引導，通過統(tǒng)計、登記、注冊、整理和整合共享信息項目、信息內容與格式，依據目錄體系標準編制構建目錄元數據，形成集中的共享信息目錄內容數據庫，依托政府網絡平臺發(fā)布共享信息，通過目錄內容檢索服務，為各部門提供部門間共享信息的發(fā)現、定位、查詢等服務，支持多種信息共享和業(yè)務協同的應用。通過政府信息共享和業(yè)務協同試點工作，各地政府以目錄體系和交換體系為支撐條件，全面探索和發(fā)展了各類政務信息共享和業(yè)務協同的應用，范圍幾乎覆蓋了所有政府社會管理和服務部門及其大部分業(yè)務活動。僅從北京市可公開獲得的數據來看，以交換體系和目錄體系作為支撐條件參與政府信息共享的部門涉及面很廣，包括：發(fā)改委、教育、工商、公安、科技、國稅、地稅、人資社保、國土、環(huán)保、民政、建設、規(guī)劃、法院、商務、安全生產監(jiān)督、人口計生、文化、衛(wèi)生、藥監(jiān)、質監(jiān)、農業(yè)、交通、水務、民政、統(tǒng)計、城管執(zhí)法、環(huán)保、知識產權、氣象、財政、工業(yè)和信息化等部門。（三）政府信息共享實踐形成了應用成果，探索了應用模式各地在政府信息共享和業(yè)務協同的實踐中也探索出了一些成功的經驗。以政府部門迫切的業(yè)務需要帶動信息共享建設，成為各地政務信息共享工作的普遍經驗。信息共享在社會保障、流動人員管理、食品藥品監(jiān)管、環(huán)境保護、綜合治稅、社會信用體系建設等領域得到了普遍的應用。特別是共享范圍廣、信息覆蓋面大的信息共享應用得到了優(yōu)先發(fā)展，如企業(yè)基礎信息共享、綜合治稅等方面的信息共享應用往往成為應用的突破口。以滿足跨部門政務流程運行需要為特征的信息共享應用方式成為各地信息共享實踐中重點發(fā)展的內容。在各地方的信息共享建設中，交換體系的應用往往強于目錄體系的應用，主要原因是跨部門政務流程運行對信息的需要更適于以交換體系來滿足。在這類應用中，信息需求具有共享項目、內容相對明確及需求頻率穩(wěn)定、數據量相對確定等特征，比較適宜采用交換方式滿足。由于交換關系和內容復雜，在各地方的實踐中，形成了不同類型的集中管理模式。對應用面廣、涉及范圍大和具有基礎性的數據，采取集中建設數據庫、依托政府統(tǒng)一的電子政務平臺、實現信息共享、支持業(yè)務協同的做法，這成為一種比較普遍的信息共享建設方式。如某省利用政務信息交換體系，由公信局、企信局、工商局、商務廳等38家單位報送信用數據，形成了“企業(yè)和個人信用信息數據庫”、“企業(yè)信用信息基礎數據庫”和“公民信息數據庫”，支持信用信息查詢、核查，提供企業(yè)和個人信用報告，極大地提高了政府信息共享的效率。許多地方在信息共享實踐中，依托一個平臺支撐多種應用的互聯互通建設模式，是主流的建設模式。這種做法有效地避免了重復建設，節(jié)省了大量的財政投資，效益顯著。更為重要的是，采用統(tǒng)一的信息共享技術支撐平臺的建設模式，不僅有利于節(jié)約投資，還為通過信息共享逐步采用新型政府工作方式打下了基礎，有利于政府信息資源的整合，有利于各類政府社會管理和公共服務應用項目的集約化建設和統(tǒng)一部署。在各地方的政府信息共享實踐中，政務信息資源管理機制建設成為重要的課題。信息共享必須伴隨著政府信息資源的采集、提供、更新、維護和管理等工作環(huán)節(jié)的規(guī)劃和管理機制的建立，為信息共享提供及時、全面、準確和一致的有效保障。各地方在信息共享實踐中提出了一些辦法和措施，如有些地方提出“誰主管、誰提供、誰負責”的管理原則。但是，目前還普遍缺乏系統(tǒng)、全面、具有普遍適用性的政務信息資源管理制度設計，這也是基本事實。二政府信息共享的信息應用方式與類型目前，政府信息共享工作覆蓋了包括發(fā)改委、工業(yè)和信息化、公安、人資社保、工商、稅務等在內的大部分政府核心職能部門，并服務于行政審批、綜合治稅、食品安全監(jiān)管、社會保障、城市管理等行政活動。眾多的政府職能工作雖具有不同的政務目的和業(yè)務過程，但我們可以從共享信息應用方式角度歸納出若干種共享應用的類型。（一）基于相同管理、服務對象信息，滿足依據性信息共享需求政府部門在開展各自職能活動的過程中，基于相同的管理對象會形成具有不同職能屬性的信息。其他部門基于相同管理對象的信息，會成為本部門執(zhí)行政策時的依據信息，由此就產生了跨部門信息共享的需求。公安部門辦理赴港澳人員的審批事項，根據政策需要審核申請方的納稅信息。以往在履行該工作流程時，是由申請方出具證明資料?，F在通過共享稅務部門的納稅信息，并以此作為政策依據信息，方便了服務對象。如某市公安局采取赴港澳商務報備網上申請，申請方網上提供納稅證明，公安局通過共享納稅部門信息，使申請者做到足不出戶即可辦理港澳通行證。截至2009年9月，已有超過4000家企業(yè)享受到此類服務。稅務部門由于職能所限，對企業(yè)的建立、變更和注銷的信息并不能全面準確地掌握。稅務部門以工商部門的企業(yè)開業(yè)登記信息作為信息依據，通過信息共享開展稅務登記工作，并據此對逾期未辦理稅務登記的企業(yè)采取催辦或處罰措施，以減少漏登現象。通過信息共享工作，某市地稅局通過共享工商部門的企業(yè)成立、變更信息，自2008年以來發(fā)現應辦未辦稅務登記的企業(yè)1.7萬多家，使稅務登記率從86.3%上升到94%。面向服務、面向管理履行政府職能是信息化對政府運行方式變革提出的客觀要求，也是服務型政府的基本結構形式。職能分割的政府辦事方式已經越來越不適應服務型政府、現代型政府的需要?；谙嗤芾?、服務對象的信息共享方式，成為今后政府履行職能時的基本信息應用方式。（二）基于相同工作過程的信息，滿足不同業(yè)務階段的信息共享需求房地產建設過程是由不同的職能部門進行監(jiān)管的。房管部門需要共享監(jiān)管流程上的規(guī)劃部門的用地規(guī)劃信息、建設部門的房地產建設項目信息，才能全面掌握房地產項目的情況，開展房地產項目跟蹤監(jiān)管、房地產市場預警預測、市場準入等業(yè)務。某市房管部門通過共享房屋預售環(huán)節(jié)之前的信息，編制房地產市場分析報告，并以之作為領導決策依據。在市場準入業(yè)務開展中，通過信用信息的共享，可以直接將企業(yè)的誠信證明作為審核的依據，以及進行公示的信息依據，提高了房地產項目監(jiān)管能力。在信息化背景下，政府機構履行社會管理和公共服務職能，很重要的一個發(fā)展趨勢就是整合業(yè)務流程，即建立服務價值鏈。服務價值鏈是以信息共享為前提的。因此，基于統(tǒng)一業(yè)務流程的信息共享是電子政務條件下基本的信息共享方式。（三）共享相關職能部門業(yè)務信息，為本職工作提供信息參考政府不同職能部門的業(yè)務具有相關性是政府部門間的基本關系形態(tài)。共享其他部門相近、相關業(yè)務信息，擴展業(yè)務決策的參考信息范圍，可以提高自身履行職能的效率，提升本職業(yè)務的決策能力和決策的有效性。稅務部門通過對工商部門的企業(yè)開業(yè)登記、房地產企業(yè)股權變動信息，建設部門的房地產建設項目、商品房銷售情況信息，國土資源部門的土地登記管理信息等其他職能部門信息的共享，可以提高對房地產企業(yè)涉稅活動情況的準確掌握能力，可以提高對房地產稅源的預測能力，可以提高發(fā)現稅務登記異常的能力，增強對稅源的監(jiān)控能力，促進財稅收入的增加。對犯罪嫌疑人、在逃人員的管理是公安部門的基本職責，但行為人的多重社會屬性及其信息是公安部門在自己的職能活動范圍內所不能掌握的。勞動保障部門的參保信息、民政部門的低保信息等其他職能活動信息，則可以反映行為人的不同社會活動屬性，共享并以這些部門的信息作為參考，就可以提高對在逃犯罪嫌疑人的研判能力，增強對違法犯罪嫌疑人員的管理能力。通過信息共享，某省公安廳利用勞動保障部門的“個人參保信息”與全國的“在逃人員信息”進行比對，發(fā)現了可疑人員數據2500多條，經過進一步的篩選，核實發(fā)現了200余名在逃犯罪嫌疑人的線索。勞動保障部門掌握其提供社會保障服務的過程信息，但服務對象的其他社會屬性信息由于其職責所限并不能掌握，這必然會影響其履行職能的有效性。以公安部門的死亡登記信息、民政部門的低保信息、殘聯部門的殘疾人登記信息等其他職能部門的服務對象社會屬性信息作為參考進行決策，以就業(yè)困難人員的失業(yè)狀態(tài)、收入情況等信息輔助決策，對就業(yè)援助、享受再就業(yè)優(yōu)惠等政策的資格等級進行核定，可以提高勞動保障部門履行職能的有效性。發(fā)展和改革部門在開展經濟運行預測監(jiān)測工作中，必須借助來自財政、統(tǒng)計、工業(yè)等部門的經濟運行信息作為決策參考，監(jiān)測宏觀經濟運行情況，分析判斷經濟形勢，為經濟管理決策提供可靠的信息支持。某省的發(fā)展和改革部門利用宏觀經濟運行監(jiān)測系統(tǒng)，在共享來自財政、統(tǒng)計、商務、工業(yè)等部門經濟數據的基礎上，對全年和月度經濟情況分別做出相關統(tǒng)計分析，通過可視化信息和分析報告，為領導決策提供便捷、直觀的信息參考。通過共享其他相關職能部門的信息，擴大自身決策的信息參考范圍，可以提高決策的有效性。這已經成為政府信息共享的重要方式，在不同的政務活動中發(fā)揮了重要作用。（四）建設共享數據庫，滿足普遍的信息共享需求很多具體的政府業(yè)務涉及多個政府部門，同時多個部門之間存在著共同的信息需要。如在基層政府開展的社會救助服務。社會救助服務涉及公安、勞動保障、民政等多個部門，由于過去由各個部門分別辦理，社會救助服務存在著服務效率低、監(jiān)管不到位、財政供養(yǎng)無效人員、再就業(yè)援助優(yōu)惠政策落實不到位等問題。要提高政府的社會救助服務能力，必須通過信息化手段變革政府服務方式。采用新方式要進行兩項基本建設：一個是業(yè)務系統(tǒng)集成，即把與社會救助服務相關的多個部門的相關業(yè)務整合成一體化的業(yè)務流程，來履行這項政務職能。另一個是進行數據的集成，即圍繞著社會救助服務流程對應用于各部門的業(yè)務相關數據予以集成，構建信息資源共享庫。這兩個部分共同構成統(tǒng)一的業(yè)務系統(tǒng)——社會救助服務系統(tǒng)，各個相關業(yè)務機構利用統(tǒng)一的服務系統(tǒng)提供服務、辦理業(yè)務。例如，我國某大型城市的某區(qū)，將分布在公安、勞動保障、民政等8個區(qū)級部門的人口數據共213項指標集成為信息資源共享庫，并在此基礎上開發(fā)社會救助“一口受理”服務系統(tǒng)，在統(tǒng)一的社會救助系統(tǒng)平臺上辦理低保、廉租房、醫(yī)療救助等13個區(qū)級部門的17項業(yè)務。而且，該系統(tǒng)的應用還可以延伸到街道、居委會、救助所、廉租辦、工會等基層機構。三政府信息共享框架政府信息共享是以一種統(tǒng)一和有效的方式，跨地區(qū)、跨部門以及跨系統(tǒng)實現信息的傳遞和應用的制度框架。政府信息共享建設是一場政府運行方式的變革，也是一項系統(tǒng)工程。開展政府信息共享要樹立面向服務的政府工作理念，形成政府協作型文化，建立新型管理制度，開展信息資源規(guī)劃，實施信息資源的資產化管理，制定和推行政府信息共享標準體系，發(fā)展各種適宜的信息共享應用方式。因此，需要制定政府信息共享框架，以包容信息共享的多層次目標，提出以信息共享為特征的信息管理原則，闡明以信息生命周期為核心理念的信息資源管理制度要點，歸納有效的政府信息共享模式，提供信息共享基礎設施和工具應用的規(guī)范，對適應不同業(yè)務需要的信息共享應用方式提供指導意見。政府信息共享框架應該包括如下內容。1.信息資源管理原則政府信息共享機制應強調把信息資源作為信息資產和戰(zhàn)略資源來進行管理。政府信息共享應該以信息管理活動的標準化為基礎。政府信息共享要能夠滿足政務決策和各項業(yè)務活動的信息需要，要能夠有力地支持業(yè)務協同。要保證各個業(yè)務部門采集、收集信息的高質量，以滿足信息共享的要求。加強信息來源的單一性、權威性制度建設，避免信息重復采集和提高信息再利用程度。強化各機構在信息共享過程中的信任、權利與責任，以保障信息共享的有效性。政府信息共享以取得良好的社會效益為基本目的（見圖2）。圖2信息共享框架2.信息資源的全生命周期管理將政府信息共享建立在信息資源的全生命周期管理的基礎上，以信息生命周期方法，對政府信息共享活動進行管理。信息共享要有信息規(guī)劃過程，從戰(zhàn)略和整體的角度規(guī)劃信息共享的目標、應用方式和部門間的信息共享關系，避免信息共享的隨意性、效率低下和管理混亂。要在信息的生成與采集、組織與保存、獲取、利用、維護等各個環(huán)節(jié)設計和實施信息共享的制度、方法和措施。3.信息共享基礎體系要進行協作文化、協同關系、標準體系、合理結構與流程、法律與政策、平臺與工具等基礎條件的建設，以形成對政府信息共享的有力支持。一個特別重要的信息共享基礎是建立政府間的協同合作的文化。在政策、業(yè)務流程、服務對象重疊時，機構間需要共享信息，由于缺乏協同合作文化，常常會形成臨時性或不確定的信息共享關系。建立信任合作的文化，能促進政府機構之間的信息共享和管理，能解決部門利益與政府整體利益的相互沖突。通過識別需要共享信息的機構、規(guī)劃和管理合作關系、簽訂信息交換的協議、加強對“信息管理原則”和信息共享收益的認識、培育合作機構之間相互信任與協作的氛圍、培訓業(yè)務人員令其知悉合作機構的業(yè)務、學習政策與法律知識、確保信息共享的資金支持、進行共享過程監(jiān)控和效果評價等方式，逐步建立政府協同合作的文化。4.目錄體系、交換體系、基礎數據庫目錄體系、交換體系和基礎數據庫是實現政府信息共享的基礎設施和工具。在政府信息共享中存在著不同信息需求方式，決定了目錄體系、交換體系和數據庫這三類共享基礎工具的適用性。對于相對確定的信息請求，主要以交換體系作為支持工具對信息共享予以支持；對于相對不確定的信息請求，主要以目錄體系作為支持工具對信息共享予以支持；對于各個部門的共同信息需求，主要以構建數據庫作為支持工具對信息共享予以支持。5.信息共享方式、協議與治理機制政府間的信息共享關系錯綜復雜，業(yè)務應用項目也多種多樣，因此要統(tǒng)一管理和規(guī)劃信息共享的關系，訂立信息共享的協議，包括提供的數據范圍、內容項目、數據格式、數據交換頻率、更新維護責任、應用的范圍、方式、應用權利、責任等，以保障信息共享的有效性。建