金融危機下上海社會救助制度的改革與發(fā)展

金融危機下上海社會救助制度的改革與發(fā)展

一金融危機對上海貧困群體的影響2008年下半年以來，金融危機的沖擊蔓延到了中國。在外部不利經(jīng)濟環(huán)境和自身結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，上海經(jīng)濟下行壓力明顯增大，經(jīng)濟增長速度大幅回落。而在2007年這一指標是增長52.3%[1]。外貿(mào)出口出現(xiàn)負增長。2009年上半年，上海市外貿(mào)進出口總額比去年同期下降23.5%[2]。工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益下降。2008年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額949.77億元，下降28.9%；全市工業(yè)企業(yè)虧損面為25.9%。2008年工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益綜合指數(shù)為223.11，比上年下降4個點。[3]外資企業(yè)，尤其是臺資、韓資、新（加坡）資企業(yè)以及勞動密集型、出口導向型的民營企業(yè)受到很大沖擊。許多企業(yè)收縮經(jīng)營、歇業(yè)，甚至破產(chǎn)倒閉。國有企業(yè)受到的影響也同樣明顯，鋼鐵、汽車、石化、機電、造船等重點行業(yè)出現(xiàn)了不同程度的虧損。嚴峻的經(jīng)濟形勢減少了企業(yè)用工需求，勞動力就業(yè)空間被擠壓。在就業(yè)需求較為疲軟的經(jīng)濟環(huán)境中，缺乏競爭力的低保群體就更難獲取就業(yè)機會。那些已經(jīng)就業(yè)的收入略高于低保標準的低保邊緣群體也面臨著失業(yè)和降低工資的風險，而且他們沒有低保制度的保護。如果勞動力的就業(yè)穩(wěn)定性和工資收入下降，他們極有可能陷入貧困。2008年上海的居民消費價格指數(shù)比上年上漲5.8%。[4]“上海市民的食品消費支出平均增加了二成左右。因為食品需求的彈性較小，所以對低收入家庭而言影響更大。同時上海的房價居高不下，住房消費比重明顯增加。城鄉(xiāng)居民的居住消費在2000～2008年增加了2～3倍，交通與通信的消費增加了3～5倍，這對于低收入群體更是雪上加霜，相對貧困趨勢也開始出現(xiàn)。調(diào)查表明，雖然超過半數(shù)的家庭感到2006年以來收入水平提高了，但是也有約10%的家庭的收入水平比3年前差了，7%左右的家庭感到近年來生活整體素質(zhì)在下降。這些家庭集中在普通工人、服務(wù)員、離退休人員和失業(yè)人員中?！盵5]面對復雜嚴峻的經(jīng)濟形勢，與低保群體利益密切相關(guān)的社會救助政策也及時做了相應(yīng)調(diào)整。二上海社會救助政策調(diào)整（一）上海最低生活保障制度的調(diào)整1.適度擴大了城鎮(zhèn)低保范圍2008年上海最低生活保障對象為45.77萬人，與上年持平。其中城鎮(zhèn)最低生活保障對象為34.08萬人，比上年增加0.14萬人；農(nóng)村最低生活保障對象為11.69萬人，比上年減少0.14萬人。[6]2009年上半年上海城鎮(zhèn)最低生活保障對象持續(xù)增加，農(nóng)村最低生活保障對象持續(xù)減少。截至7月，城鎮(zhèn)最低生活保障對象為36.04萬人，農(nóng)村最低生活保障對象為10.45萬人（見圖1）。城鎮(zhèn)最低生活保障對象的持續(xù)增多與上海市出臺的一系列擴大城鎮(zhèn)低保范圍的政策有關(guān)。圖12008～2009年上海城鄉(xiāng)最低生活保障對象變化（1）將部分協(xié)保人員納入低保范圍。根據(jù)2009年6月12日上海市民政局、財政局、人力資源和社會保障局《關(guān)于將本市部分協(xié)議保留社會保險關(guān)系人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍的通知》（滬民救發(fā)〔2009〕33號），將家庭人均收入低于城鎮(zhèn)最低生活保障標準的協(xié)議保留社會保險關(guān)系人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍。原來已經(jīng)享受低保家庭中協(xié)保生活困難補助的人員，重新核定計發(fā)家庭低保救助金。（2）特殊困難企業(yè)中完全停工的職工可申請低保。為配合做好金融危機形勢下特殊時期穩(wěn)定就業(yè)的政策措施，根據(jù)上海市人力資源和社會保障局、上海市財政局《關(guān)于2009年幫助困難企業(yè)減輕負擔穩(wěn)定就業(yè)崗位有關(guān)事項的通知》（滬人社就發(fā)〔2009〕16號），上海市政府出臺了準許上海市特殊困難企業(yè)中完全停工的相關(guān)員工申請低保的相關(guān)規(guī)定。特殊困難企業(yè)是指生產(chǎn)經(jīng)營暫時發(fā)生嚴重困難且恢復有望、屬于地區(qū)或行業(yè)重點扶持范圍、就業(yè)貢獻大的中小企業(yè)。經(jīng)過認定后該企業(yè)中完全停工的員工可申請低保，其月工資收入按不低于500元標準計算，月工資收入高于500元標準的，按其實際收入計算。已經(jīng)享受低保的特殊困難企業(yè)中完全停工的相關(guān)員工，經(jīng)審核后調(diào)整低保救助金。[7]（3）探索“支出型”貧困群體的救助工作，關(guān)注低保邊緣群體。低保邊緣群體的收入剛剛超過低保標準，生活困難程度與低保群體相差無幾，但是卻沒有低保制度的保護。上海計劃針對這一群體，尤其是由醫(yī)療、教育等剛性支出造成實際困難的“支出型”貧困群體納入社會救助的范圍。上海市民政局預(yù)計在2009年上半年提交方案并起草《關(guān)于進一步推進本市社區(qū)綜合幫扶工作的意見》，建立低保邊緣群體的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控、預(yù)警機制，構(gòu)建綜合幫扶工作網(wǎng)絡(luò)和托底機制，搭建慈善幫困的愛心橋梁，并通過個人求助、部門提交、社會提供等方式，形成“支出型”貧困群體的數(shù)據(jù)庫。培育發(fā)展社區(qū)綜合幫扶的社會組織，完善社區(qū)綜合幫扶的評估程序等規(guī)范，提高個案幫扶的專業(yè)化水平。2.調(diào)整低保標準，增加臨時補助上海城鄉(xiāng)低保標準進一步提高。上海市民政局、財政局《關(guān)于調(diào)整本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的通知》（滬民救發(fā)〔2009〕32號）規(guī)定，從2009年4月1日起，上海市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準，由每人每月400元，調(diào)整為每人每月425元；農(nóng)村居民最低生活保障標準，由每人每年3200元，調(diào)整為每人每年3400元。調(diào)整社會孤老殘幼、重殘無業(yè)等救濟對象定期定量的補助標準，根據(jù)不同的救濟對象，月增加額從33元到112元不等[8]。另外，為“三無”人員發(fā)放高溫補貼[9]，在元旦春節(jié)期間為城鄉(xiāng)低保對象（含特殊救濟對象）、農(nóng)村五保對象、享受國家撫恤補助的優(yōu)撫對象發(fā)放一次性生活補貼，額度從100元到180元不等[10]。2008年上海市各級政府支出城鎮(zhèn)居民最低生活保障金10.4億元，農(nóng)村居民最低生活保障金1.3億元，糧油幫困金0.54億元，支出醫(yī)療救助金1.77億元[11]。3.加強了低保監(jiān)管體系建設(shè)（1）加強了對人戶分離家庭的社會救助管理。由于社會誠信體系不完善，人戶分離的現(xiàn)象比較普遍，造成家庭收入和財產(chǎn)的核查和界定非常困難，不利于最低生活保障制度的監(jiān)管。為規(guī)范基層社會救助工作行為，2009年9月18日發(fā)布的《上海市民政局關(guān)于做好本市城鄉(xiāng)人戶分離家庭申請社會救助有關(guān)事項的通知》（滬民救發(fā)〔2009〕57號）規(guī)定，人戶分離家庭申請社會救助依據(jù)戶籍地受理的原則確定申請社會救助的受理單位。因各種原因在戶籍遷出后未落實到遷入地的家庭或個人（俗稱“袋袋戶口”），其戶籍遷出地街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助事務(wù)管理所作為社會救助申請受理單位。戶籍屬于“集體戶口”的家庭或個人申請社會救助，該集體戶口所在地街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助事務(wù)管理所作為社會救助申請受理單位。（2）推進了家庭收入核對機制建設(shè)?？茖W合理地核算家庭收入關(guān)系到困難群體的切身利益，是“應(yīng)保盡保”的關(guān)鍵。為規(guī)范廉租住房、經(jīng)濟適用住房保障以及其他社會救助工作中的城市低收入家庭收入核定行為，民政部會同國家發(fā)展改革委員會、財政部、公安部、中國人民銀行、稅務(wù)總局等10個部門制定了《城市低收入家庭認定辦法》。上海市編委批復成立了居民經(jīng)濟狀況核對中心，推進收入核對系統(tǒng)建設(shè)。上海市招聘、培訓收入核對專業(yè)工作人員，在2009年內(nèi)初步實現(xiàn)全市范圍內(nèi)廉租住房項目電子審核，低保預(yù)評估和經(jīng)濟適用房項目系統(tǒng)軟件及收入核對系統(tǒng)輔助分析系統(tǒng)的開發(fā)和試運行。在農(nóng)村最低生活保障家庭收入核定中已經(jīng)開始運用上海居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)，在對農(nóng)民家庭收入界定的基礎(chǔ)上，探索完善農(nóng)村最低生活保障家庭經(jīng)濟狀況核對機制。[12]（二）上海其他社會救助政策的調(diào)整1.就業(yè)援助進一步完善在金融危機的影響下，低保群體就業(yè)困難。上海市政府實施了積極的就業(yè)政策，2008年新增就業(yè)崗位59.5萬個，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.2%以內(nèi)。[13]“新安置就業(yè)困難、家庭困難人員2.7萬人，幫助2500多戶‘零就業(yè)’家庭實現(xiàn)至少一人上崗就業(yè)，完成43.5萬人職業(yè)技能培訓，對57.9萬名農(nóng)民工進行免費安全生產(chǎn)培訓。研究制定扶持創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)政策，重點扶持應(yīng)屆高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)組織，建立健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系?！盵14]2.廉租住房保障對象準入標準放寬2008年上海新增廉租房受益家庭1.4萬戶，累計有4.4萬戶享受了廉租住房保障。2008年上海廉租房的標準進一步放寬，原標準為家庭人均居住面積低于7平方米（不含7平方米），家庭人均月收入低于600元（含600元），家庭不擁有機動車輛、出租房屋和3萬元以上金融資產(chǎn)等價值較大的財產(chǎn)和臨時較大財產(chǎn)收入[15]。放寬后的標準為家庭人均居住面積低于7平方米（不含7平方米），每月人均可支配收入800元以及800元以下的，家庭資產(chǎn)9萬元以下的居住困難家庭，都將納入廉租房政策中，這將解決更多低收入者的居住問題[16]。3.醫(yī)療救助辦法改進為了進一步緩解部分困難家庭中患病人員的醫(yī)療困難，上海市民政局在2009年元旦春節(jié)期間為那些2008年享受醫(yī)療救助和因患常見病或慢性病的門急診費用發(fā)生較大且影響其家庭基本生活以及因個人自負的醫(yī)療支出費用過大嚴重影響家庭基本生活，經(jīng)過各類救助幫困后仍然有突出困難或者現(xiàn)行醫(yī)療救助政策沒有覆蓋的特殊困難的個人和家庭發(fā)放了醫(yī)療救助臨時補助。補助的標準根據(jù)補助對象的不同分為300元/人、200元/人、3000元/戶三種[17]。上海市民政局將醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險銜接起來，提高資金使用效率，提高醫(yī)療救助的惠及范圍和補助水平作為改進完善上海醫(yī)療救助的努力方向。三上海社會救助制度中存在的主要問題（一）低保制度的覆蓋面仍有很大的擴展空間與其他城市低保資金未列入中央財政轉(zhuǎn)移支付范圍或中央財政轉(zhuǎn)移支付較少的沿海發(fā)達省份一樣，上海的城市低保覆蓋面較小，2008年第三季度上海的城市低保覆蓋面為2.1%。雖然與其他發(fā)達省份相比，如北京為1.1%，廣東僅為0.7%，上海的城市低保覆蓋面相對較高，但是與其他地區(qū)的省份相比，如遼寧為5.4%，上海的城市低保覆蓋面仍有潛力進一步擴大（見表1）。表12008年第三季度全國最低生活保障覆蓋面狀況（部分）不過，也有學者認為，不斷擴大最低生活保障覆蓋面會加大制度瞄準率低的風險。雖然上海已經(jīng)著手建設(shè)家庭收入核對機制，但是這一系統(tǒng)的有效性還有待驗證，低保對象的準確認定仍是一個待解的難題。尤其是縣以下農(nóng)村的貧困率的獲得更是一個世界性難題。因此怎樣在擴大最低生活保障覆蓋面的同時，保證制度的瞄準率，做到真正意義上的“應(yīng)保盡?！?，是未來低保工作的努力方向之一。（二）低保對象的動態(tài)管理率偏低上海最低生活保障制度缺乏有效的準入和退出機制，出現(xiàn)了“進低保難、出低保更難”的問題。低保的“安全網(wǎng)”幾乎成了一張缺乏流動的靜態(tài)網(wǎng)，這體現(xiàn)在城市低保對象的動態(tài)管理率偏低。“根據(jù)2008年國家民政部制定的《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標準（縣、區(qū)、市）》，考察對城市低保對象的動態(tài)管理情況主要有三項指標，即對城市低保家庭每半年至少核查一次；一年內(nèi)低保對象的動態(tài)管理率（累計全年進出低保總?cè)舜纬暝缕骄捅ο髷?shù)）城市不低于10%；根據(jù)定期核查情況及時辦理低保金的停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)手續(xù)。其中，城市低保對象的動態(tài)管理率是最為關(guān)鍵的指標?！盵18]根據(jù)中國社會科學院社會學所的計算，2008年前三個季度上海月平均低保對象為34.44萬人，進出低保1.13萬人次，低保對象的動態(tài)管理率為3.3%。雖然與北京2.5%的低保對象動態(tài)管理率相比，上海低保對象的流動性稍強，但是與全國平均水平3.6%相比，上海低保對象的動態(tài)管理率仍然偏低，亟待提高（見表2）。表22008年1～9月份北京、上海和全國城市低保對象的動態(tài)管理率上海城市低保對象的動態(tài)管理率偏低的原因在于以下幾方面。第一，低保制度缺乏就業(yè)激勵。雖然上海在2002年引入了救助標準抵扣和救助漸退措施，旨在鼓勵有勞動能力的低保人員重新就業(yè)，退出低保。這些措施的實施取得了一定成效，部分低保對象退出了低保。但是這種制度設(shè)計有一定的局限性，它只面向全日制工作，對大多數(shù)以靈活就業(yè)為主的低保對象來說，“這種制度安排可能無法產(chǎn)生促進其收入持續(xù)增長并脫離社會救助體系的推動力”[19]。對低保對象來說，在2008年嚴峻的經(jīng)濟形勢下，在工作崗位較少、競爭異常激烈的勞動力市場，獲取一份質(zhì)量較高的工作的可能性很小，理性的選擇是留在低保制度這張保護網(wǎng)內(nèi)，在此種狀況下有限的經(jīng)濟激勵更難實現(xiàn)制度設(shè)計的初衷。第二，附加福利與低保身份綁定。在上海，有了低保身份，不但可以領(lǐng)到最低生活保障金，還可以享受糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困政策等附帶福利。退出低保不僅會失去最低生活保障金，也意味著附帶福利的喪失，這在很大程度上削弱了他們走向勞動力市場的經(jīng)濟動機。（三）救助主體單一化現(xiàn)行的社會救助模式中政府是唯一的救助主體。不可否認，政府有責任保障每一位公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，有義務(wù)通過各種方式保護抗御風險能力弱的公民維持基本生活。而且政府掌握社會資源，有能力提供福利資源。這種社會救助的模式取得的成就毋庸置疑，但也存在一些問題。第一，任何政府都不可能解決公民所有社會救助方面的問題。政府提供的社會救助服務(wù)是系統(tǒng)化、正規(guī)化的制度體系，不可能涵蓋救助對象的所有需要，在實際運作的過程中出現(xiàn)的官僚化傾向，也會擴大制度供給與制度需求之間的矛盾。當救助對象需要較細致的、具有人際溝通意味的服務(wù)時，這種體系的弊端就暴露出來。第二，政府承擔沉重的財政負擔，制約救助的程度和廣度。上海的最低生活保障制度未列入中央財政轉(zhuǎn)移支付范圍，只能依靠本市的財政收入，這在一定程度上制約了享受低保待遇的群體范圍。如上所述，2008年第三季度上海的城市低保覆蓋面僅為2.1%，不能不說與此相關(guān)。而且，上海的低保標準仍然偏低，與低保對象的實際需求存在一定差距，難以滿足他們的生活需要。四完善上海社會救助制度的建議（一）將低保邊緣群體納入社會救助體系“為了使陷于貧困狀態(tài)社會成員的最低生活保障能做到‘應(yīng)保盡?！瑸椤捅！贫仍O(shè)定一個剛性待遇標準，是必需而且合理的。但是，因此也會在客觀上造成一些社會不公平現(xiàn)象，特別是會使一些收入剛剛超過或略微超過‘低?！瘶藴实娜思捌浼彝?，失去‘低?！贫鹊谋Ｗo?！盵20]上海已經(jīng)開始起草針對這一群體的幫扶意見，建立低保邊緣群體的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控、預(yù)警機制。不過如何能夠在執(zhí)行低保標準的同時，為低保邊緣群體提供一些配套救助措施，并且形成制度化的救助機制，而不是“送溫暖”式的臨時性救助，是一個需要探討的問題。也許，深圳的做法可以給我們一些啟示。深圳計劃在多層次救助體系的基礎(chǔ)上，設(shè)立一條新的救助標準線對低保邊緣群體予以救助，新的救助標準暫為低保標準的1.5倍[21]。上?？梢孕Х律钲诘淖龇ǎ谧畹蜕畋Ｕ暇€之外，設(shè)定一條標準稍高于低保線的保障線。（二）建立促進低保對象就業(yè)的激勵機制1.增強就業(yè)救助措施的就業(yè)促進作用目前，上海實行的是救助標準抵扣和救助漸退措施以促進低保中有勞動能力的人脫貧。救助漸退政策規(guī)定，低保家庭成員就業(yè)或自謀職業(yè)后退出低保的家庭仍可享受2～6個月的低保金及其他有關(guān)的優(yōu)惠政策，在此期間每月享受的低保金依次減少，最終退出低保[22]。可以考慮適當延長為已就業(yè)的低保對象發(fā)放低保金的時間，提高他們就業(yè)的積極性。另外，現(xiàn)在實行的救助標準抵扣和救助漸退措施只面向全日制工作者，可以增加制度設(shè)計的彈性，將這一制度安排擴展到靈活就業(yè)的低保對象，增加該制度對低保對象的就業(yè)促進作用。2.打破附加福利與低保身份的綁定附加福利與低保身份綁定，使低保身份成為獲取糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救