論公共管理中的公民參與

王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》北京大學(xué)出版社1995年出版，2006年再版3《布萊克威爾政治學(xué)百科全書》:（英）戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編譯者:鄧正來出版社:中國政法大學(xué)出版社2002年12月出版一個社會中，只有當(dāng)積極公民成為一個國家或社會中公民的常態(tài)，公民的參與才能得到真正發(fā)展。托克維爾在對美國的民主制度進(jìn)行實(shí)地研究后認(rèn)為，就對美國民主制度的貢獻(xiàn)等級而言，自然環(huán)境不如法制、而法制又不如民情。在托克維爾的眼中，民情所指的是當(dāng)時美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度，這個制度的實(shí)質(zhì)就是公民對于公共事務(wù)的積極參與。（二）公共管理中公民參與的必然性從政治關(guān)系角度來理解，我國學(xué)者王浦劬認(rèn)為公民參與是：“普通公民通過各種合法方式參與政事生活，并影響政治體系的構(gòu)成運(yùn)行方式，行動規(guī)則和政策過程的行為，他是政治關(guān)系中政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式。反映著公民在社會政治生活中地位作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。從公民政策的角度來理解，《布萊克威爾政治學(xué)百科全書》中認(rèn)為公民參與是“參與制定，通過貫徹公共政策的行動”健全參與體質(zhì)：現(xiàn)代社會的政治體制，只有具備自主性，適應(yīng)性和凝聚性，才能有助于公民政治參與的擴(kuò)大，民主政治的發(fā)展，以至整個社會的進(jìn)步。我國的政治體制還有許多不夠完善的地方，還缺乏相當(dāng)程度的自主性、適應(yīng)性和凝聚性。既自我適應(yīng)、自我調(diào)整、自我運(yùn)行和自我發(fā)展的性能還不夠。因此，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會上從戰(zhàn)略的高度提出要“繼續(xù)推進(jìn)政治體制的改革”，進(jìn)一步擴(kuò)大社會主義民主。努力建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治。從社區(qū)的觀點(diǎn)來分析：學(xué)者王振海認(rèn)為：公民參與就是社區(qū)中的居民運(yùn)行權(quán)利，以決定由關(guān)社區(qū)中一般事務(wù)的過程。（三）公共管理中公民參與的意義1.公眾參與是公共管理發(fā)展的內(nèi)在動力。公共管理是一項造福于廣大社會成員的系統(tǒng)工程,其根本目的在于社會和人的全面發(fā)展,即通過整合社會資源、強(qiáng)化社會功能、增強(qiáng)社會活力等活動,使社會成員與社會之間建立起協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧有序的平衡關(guān)系。要達(dá)到這一目的,就離不開社會成員積極而富有成效的參與。在以人為本的社會發(fā)展理念蔚然成風(fēng)的今天,公眾廣泛主動參與公共管理、共享資源、共建家園,已成為新世紀(jì)公共管理改革和實(shí)現(xiàn)社會現(xiàn)代化的深層動力。動員社會成員的直接參與,發(fā)揮社會成員的主動精神,是保證公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的持久動力。2.公眾參與是公共管理科學(xué)性的必然要求。為社會成員提供參與機(jī)會是公共管理的重要功能之一。強(qiáng)調(diào)社會成員參與公共管理,意味著社會成員不僅是公共管理的對象,同時也是公共管理的積極行動者;不應(yīng)把社會成員當(dāng)作公共管理被動的接受者,而應(yīng)向他們提供參與公共管理的各種機(jī)會;不應(yīng)只讓社會成員僅僅了解公共管理的結(jié)果,而應(yīng)讓他們參與公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督的全過程。

只有社會成員的廣泛參與,才能培養(yǎng)起現(xiàn)代公民應(yīng)有的社會意識,形成有效的公共管理組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮好公共管理所固有的各項功能。3.公眾參與公共管理程度的不斷提高,是現(xiàn)代公共管理發(fā)展的總體趨勢。在現(xiàn)代社會生活中,社會成員積極參與公共管理事務(wù)和活動已變得越來越重要,它是公共管理的基本原則和方法。在實(shí)踐中,雖然各國公共管理的側(cè)重點(diǎn)有所不同,但也存在著一致性的地方,即都倡導(dǎo)參與、分享這一社會發(fā)展的基本精神。也就是說,通過公共管理中公眾參與機(jī)制的建設(shè),形成一種公眾自主、積極參與的精神,實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo),從而享受共同創(chuàng)造的成果。4.公眾參與是社會成員履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、尋求利益保障的有效途徑。公眾參與反映了社會成員與社會之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系。社會是一個復(fù)雜的系統(tǒng)整體,在這一系統(tǒng)內(nèi),社會成員之間的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的,平等分享社會發(fā)展成果的同時必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。公眾參與的過程既是分享權(quán)利的過程,也是履行義務(wù)的過程,每一個社會成員,無論是成員個體,還是作為組織的單位,都有義務(wù)承擔(dān)起自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任,為社會建設(shè)出一份力量、盡一份責(zé)任。從行動目標(biāo)上看,公眾參與是為了促進(jìn)社會與人的共同發(fā)展。通過社會成員的廣泛參與,以人為本建設(shè)社會,可以不斷滿足成員在物質(zhì)、文化、精神、環(huán)境等方面的要求。因為,在一個社會中,只有社會成員自己才最了解自身的現(xiàn)實(shí)需求,也只有通過協(xié)商和爭取才能平衡各自的利益關(guān)系,維護(hù)其共同的價值觀念和利益追求。毫無疑問,社會公眾的積極參與將在未來的公共管理中占據(jù)主導(dǎo)地位,成為影響公共管理發(fā)展方向的重要因素。二、積極的公民參與在公共管理中的價值導(dǎo)向近年來，我國政府已經(jīng)逐漸認(rèn)識到公民社會是現(xiàn)代民主政治的一個重要前提，公民自主意識及政治參與意識的增強(qiáng)是公民社會成熟的主要標(biāo)志。因此，如何營建一個成熟的公民社會，培育公民意識，增強(qiáng)公民的政治參與，是推動我國民主政治發(fā)展的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公民參與可以使公共政策更加民主和高效。在政府進(jìn)行公共治理的過程中，積極的公民參與可以使決策者制定的公共政策更符合公民的現(xiàn)實(shí)政策偏好，可以使公民成為政府的體貼評估者，可以使政府獲得更高的民眾支持率，從而最終有利于建設(shè)一個存在更少分歧和更少斗爭的易于管理和規(guī)制的和諧社會。而符合公民偏好的政策在執(zhí)行過程中，公眾則會表現(xiàn)出積極的合作態(tài)度，這樣就降低了貫徹執(zhí)行的成本，減少了民眾對政府的憤懣情緒，從某種程度上來講，積極良好的公民參與分散了政府改革的壓力。（二）公民參與能有效防止權(quán)力的異化，遏制腐敗。由于我國實(shí)行的是“自上而下”的改革方式，正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，因為利益驅(qū)動而使一部分人運(yùn)用不平等競爭或權(quán)力尋租等方式獲取私人利益，從而造成社會不同群體之間利益上的矛盾和沖突日益加劇。在這種情況下，要根治腐敗需動員整個社會的力量，形成人人都參與的公民社會，用憲法和法律賦予公民的各項權(quán)利對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，用社會的內(nèi)生機(jī)制對腐敗形成有效制約，進(jìn)而有效防止權(quán)力的異化，達(dá)到遏制腐敗的功效。高效的公民參與意識，是一個國家民主政治發(fā)展的重要因素，也能在最大層面上制約權(quán)力，遏制腐敗。積極的公民參與有助于形成良好的政治文化氛圍，規(guī)范著政治制度的價值導(dǎo)向。吳昕春：公民政治參與的環(huán)境要素，《安徽教育學(xué)院學(xué)報》2000年04期三、

公民參與公共管理的現(xiàn)狀及存在的問題社會成員自愿參與公共事務(wù)管理的程度,是社會開明程度、健全水平和活力效度的綜合反映。近年來,公眾參與已得到愈來愈多的人的接受與支持,形成了前所未有的全新格局。但不可否認(rèn)的是,我國公眾參與的總體水平較低,公眾參與公共管理事務(wù)的廣度和深度都還不夠,基本上還處于決策后實(shí)施階段的參與,即屬于較低層次的參與,與公共管理的發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的客觀需要不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在以下方面:1.公眾參與的普遍性不足,參與的廣度與深度均有限,而且參與效果欠佳。目前,真正出于自主意識自愿參與的公眾參與行為很少,一般都具有隨大流的從眾性。實(shí)踐中,相當(dāng)一部分社會成員的公眾參與意識比較薄弱。同時,我國原有的公共資源配置機(jī)制對一般公眾利益并無直接影響,無形之中培養(yǎng)了與我無關(guān)的思想,大多數(shù)人只意識到自身是公共管理的對象,卻沒有意識到自身也是公共管理主體中不可或缺的一部分,缺乏公民責(zé)任感。與此同時,公眾參與的內(nèi)容缺乏深度和廣度,導(dǎo)致參與效果十分有限。就當(dāng)前而言,公眾參與的效果幾乎完全取決于掌握公共管理權(quán)限的主政者的價值取向和綜合素質(zhì)。公共政策能不能反映或能在多大程度上反映社會成員的利益訴求,社會成員無從知曉,更無李廣群：公共危機(jī)管理中的公民參與機(jī)制研究，《山東大學(xué)》，2009年2.公眾參與的制度化渠道不夠暢通,隨意性很強(qiáng),特別是缺乏可操作的程序規(guī)范。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證,但關(guān)于規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全,普遍缺乏社會公眾參與的制度規(guī)范,誰來參與(參與的主體)、參與什么(參與的內(nèi)容)和怎樣參與(即參與的途徑或者參與的形式是什么)均沒有相關(guān)的規(guī)范和條例加以明確規(guī)定,致使許多公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)。3.公眾參與的能力不足。由于受到社會成員的自身素質(zhì),對資訊的掌握程度、理解程度及對政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識等諸多因素的影響,使得現(xiàn)實(shí)中公眾參與的能力與參與要求不相符合,參與效率低微。此外,一些政府官員的官僚主義思想也不利于公眾參與的正常發(fā)展。4.公眾參與成本偏高。公眾參與社會公共事務(wù)需要付出一定的時間、精力、體力和金錢,同時還可能要放棄一些機(jī)會或閑暇,這些構(gòu)成了公眾參與社會公共事務(wù)的成本。雖然也有不計成本、熱心公益、無私奉獻(xiàn)的人,但大多數(shù)人在決定是否參與社會公共事務(wù)之前都會有意無意地考慮成本問題。事實(shí)上,目前公眾參與程度偏低的重要原因之一就在于公眾參與成本偏高。上述狀況之所以會存在,除了公眾參與意愿受到其個人背景、個人性格特征等因素的影響之外,還受到更為復(fù)雜的社會因素的影響。具體包括:一是社會成員所處的社會環(huán)境因素的影響。目前社會成員之間普遍缺乏溝通的客觀環(huán)境,而社會環(huán)境的影響力在一定程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個人生活背景的影響力。二是由于事不關(guān)己高高掛起、少管閑事的價值觀念的盛行,使得一些社會成員對公共管理并不寄予厚望,同時也缺乏社會責(zé)任感。三是政府行政權(quán)力過于強(qiáng)大,即使在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的今天,這種狀況仍然未發(fā)生根本性的動搖,這便促使公眾對政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生長期依賴心理,導(dǎo)致公眾參與的觀念非常淡薄。四是陳舊的工作形式和內(nèi)容,使公眾個性化、多元化的需求在公共管理過程中無法得到充分滿足,因而在客觀上也造成公眾參與公共事務(wù)管理不多的結(jié)果。四、促進(jìn)公民參與公共管理的若干對策和有效途徑要充分發(fā)揮公眾參與在公共管理中的作用,必須大力培育公眾參與意識,鼓勵公眾參與立法,架設(shè)公眾參與公共事務(wù)的橋梁和提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。培育公眾的參與意識。首先要讓公眾知道自己有權(quán)參與公共事務(wù),這是在合法地履行自己的參與性權(quán)利。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,公眾基本不參與公共事務(wù),即使在響應(yīng)黨和政府的號召參與特定公益性活動時,往往也認(rèn)為自己是在盡義務(wù)而不是在履行權(quán)利,因此,我國公眾普遍缺乏公眾參與意識,大都不能主動參與公共事務(wù)。為了適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要,可以倡導(dǎo)公眾參與文化,增強(qiáng)公眾參與意識,讓每一個人都認(rèn)識到參與公共事務(wù)既是自己的義務(wù),更是自己的權(quán)利,使公眾把參與公共事務(wù)當(dāng)成為一種習(xí)慣。總體而言,公眾參與公共事務(wù)側(cè)重于履行權(quán)利,例如公眾有權(quán)要求政府維護(hù)公共安全、支持基礎(chǔ)教育、保障充分就業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和提供社會保障,有權(quán)檢舉破壞環(huán)境的單位和個人。但與此同時,公眾參與公共事務(wù)也往往表現(xiàn)為履行義務(wù),例如公眾有義務(wù)保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生。培育公眾參與意識,不僅要提高公眾的權(quán)利意識,也要增強(qiáng)公眾的義務(wù)觀念。（二）鼓勵公眾參與立法。依法治國、依法行政的大背景下,公眾可以通過參與立法來促進(jìn)那些有利于維護(hù)公眾利益和保障公眾對社會公共事務(wù)的參與權(quán)的法律條文出臺。立法過程實(shí)際上是對權(quán)力資源和權(quán)利資源進(jìn)行制度化配置的過程。在這個過程中,只有各個利益主體都有機(jī)會充分參與博弈,才能制定出平衡各方利益的法律。只有立法民主化,允許公眾參與立法過程,才有可能避免制定出來的法律過度保護(hù)起草人的利益而忽視公眾的利益。2000年開始施行的《中華人民共和國立法法》賦予了公眾參與立法的部分權(quán)利,確立了立法工作由封閉立法向開門立法轉(zhuǎn)型的方向。立法不再是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情,包括國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、專家、公民在內(nèi)的廣義上的公眾都可以在一定程度上參與立法活動。從全國層面來看,公民作為一般意義上的公眾,可以參與的立法范圍仍然比較有限,主要是參與行政法規(guī)而非法律案的起草過程。從地方層面來看,自!中華人民共和國立法法頒布實(shí)施以來,公眾參與地方立法取得了比較明顯的進(jìn)展,立法論證會、聽證會等公眾參與地方立法的形式已經(jīng)開始被廣泛采用。在立法實(shí)踐中,公眾參與立法的渠道比較多,可以參加征求意見的討論,可以向立法機(jī)關(guān)提交立法建議,可以在媒體公開發(fā)表意見,也可以向人大代表提出建議。可從以下諸方面著手健全參與體制：⑴加強(qiáng)相關(guān)立法。盡快制定《行政程序法》、《行政公開法》、《新聞法》、《隱權(quán)法》與相關(guān)法律。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表述權(quán)和監(jiān)督權(quán)。⑵健全的公民參與制度，要進(jìn)一步完善，細(xì)化和落實(shí)選舉制度才、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)校正制度、公民批評建議制度等已有具體制度。同時，還要積極探索公民參與的切實(shí)有效的制度，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。⑶規(guī)范公民參與程序，并完善法律責(zé)任和救濟(jì)措施。法律程序是指人們進(jìn)行法律行為所必須遵循的法定方式、步驟、形式以及各步驟的時限及其相互間的順序。在當(dāng)今世界，法律程序的參與程序，依照既定程序的參與可以形成比較明確的預(yù)期成果，這樣，社會公眾事先就能判斷出參與的大致結(jié)果。政府應(yīng)通過制度必須的規(guī)定和辦法，使公民參與由章可循。例如，在公共政策制定過程中，每次會議均應(yīng)提前公布內(nèi)容和要求，使參與代表有時間進(jìn)行信息收集和調(diào)查研究。（三）架設(shè)公眾參與公共事務(wù)的橋梁。民間組織(NGO)是公眾參與公共事務(wù)的重要橋梁和紐帶。20世紀(jì)90年代末以來,我國民辦非企業(yè)單位從無到有,逐年增加。截至2007年底,全國登記注冊的民間組織共有38.7萬個,[1]考慮到2007年末全國總?cè)丝跒?3219萬人,我國每十萬人口約擁有29.29個民間組織。相比之下,西方發(fā)達(dá)國家的社團(tuán)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。例如,德國每十萬人口的社團(tuán)數(shù)量已從1960年的160個增加到1990年的475個,瑞典則創(chuàng)建了一個每十萬人口就有2300個社團(tuán)的稠密的社會網(wǎng)絡(luò)。[2]總體來看,包括那些獲準(zhǔn)登記成立的民間組織在內(nèi),我國民間組織大都處于邊緣化的生存狀態(tài)。要充分發(fā)揮民間組織橋梁和紐帶作用,民間組織就要從邊緣進(jìn)入主流,這一方面需要政府的支持。另一方面,民間組織也要加強(qiáng)自身的能力建設(shè)和誠信建設(shè),通過提升自身的社會公信力來獲得公眾的認(rèn)可和支持。（四）提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。雖然有一部分理想化的公眾在參與公共事務(wù)時只重參與、不重結(jié)果,也不太考慮個人的利害得失,但大多數(shù)公眾在參與公共事務(wù)時都符合理性人的假設(shè),在決定是否參與、如何參與和參與到什么程度之前,他們往往要對參與行為進(jìn)行成本收益分析,良好的成本收益率能有效地激勵他們保持持續(xù)的參與熱情。一般來說,公眾參與公共事務(wù)所期待獲得的收益往往不僅是直接的物質(zhì)利益,還包古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版政府管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變化的不同采取不同程度和形式的公民參與途徑，主要可以概括為四種類型：①政府自主決策，無需公民參與或低度的公民參與。②以獲取公民信息為目的的公民參與。③以強(qiáng)化公民對政策理解的公民參與。④以促進(jìn)公民與公共管理者之間互動和合作關(guān)系的公民參與。通過對公民參與的路徑選擇，采取何種程度，何種途徑，所面臨的制約因素，動力機(jī)制問題的分析，在此基礎(chǔ)上提出并論述應(yīng)通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新來規(guī)范公民參與公共管理的行為，以保障公共政策符合公眾需求。這主要包括四方面內(nèi)容：培育一種公民參與的政治文化環(huán)境，加強(qiáng)相應(yīng)的文化支持；完善法律制度，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與，從程序上保障公民的有序參與；發(fā)展社區(qū)建設(shè)、基層民主建設(shè)，健全社會自治能力；構(gòu)建激勵約束機(jī)制，發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。論文最后對我國公民參與問題提出了若干思考與建議。本文以公共管理中的公民參與問題作為選題，其研究目的在于如何把握好公民參與的尺度與途徑，從而促進(jìn)政府與公民之間的良性互動和合作，形成良性有序的公民參與。本文主要采用了行政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等研究方法。五、公共管理中的公民參與的最終價值體現(xiàn)在公共管理實(shí)踐過程中，公民參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。在國外公民參與方面的時間非常豐富的。任何社會制度的變革也必然根源于強(qiáng)大的社會需求，公民參與作為一種正式制度的引入亦是如此。在中國社會轉(zhuǎn)型尚未完成、經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深入、政治體制改革逐漸深化的背景下，公眾參與作為時代所需求并為時代所推動的制度變革，正具有越來越重要的現(xiàn)實(shí)意思。因此，通過闡述國內(nèi)外公共管理中的公民參與理論發(fā)展與實(shí)踐探索，重點(diǎn)分析我國公民參與的現(xiàn)狀、主要問題及其制約因素，并在此基礎(chǔ)上闡述我國公民參與制度構(gòu)建的政策建議。希望通過多角度構(gòu)建公民參與制度的實(shí)踐探索，逐步尋找符合我國國情的公民參與模式，從而達(dá)成以公民參與制度構(gòu)建為核心，以公民基層自治為平臺，面向公民需求，積極回應(yīng)外部環(huán)境變化、充滿活力、富有效率的新型社會與公共事務(wù)管理體系。素材1據(jù)介紹，目前我國還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法規(guī)，我國337個大中型城市中，頒布“公共場所禁止吸煙”規(guī)定的城市只占45.7%，一般以上城市存在控?zé)煼ㄒ?guī)的空白，已頒布禁煙條例的城市在禁煙場所、禁煙范圍、執(zhí)法力度等方面表現(xiàn)得參差不齊。此外，根據(jù)我國實(shí)施世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的要求，2011年我國所有室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所必須100%全面禁煙以保護(hù)非吸煙者免受被動吸煙的危害。“我們要形成共識，逐漸地用一些強(qiáng)制的措施開始控?zé)?，目前主要的力量放在公共場所的控?zé)熒??！辈芎樾牢瘑T說，為了長遠(yuǎn)的利益和國民的健康應(yīng)當(dāng)忍痛割愛。至于煙草行業(yè)的出路，可“引導(dǎo)煙草行業(yè)轉(zhuǎn)向生物技術(shù)的研究開發(fā)?！弊鳛樾〗M召集人的凌鋒委員建議把委員們的討論匯集起來，作為聯(lián)名提案提交到大會，呼吁全國人大常委會盡快啟動全國公共場所禁煙法規(guī)立法程序。【新民網(wǎng)·獨(dú)家報道】8月11日，市衛(wèi)生局對日前由市政府提交人大常委會審議的《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）進(jìn)行了解讀。新民網(wǎng)記者從解讀中獲悉，《條例》中明確了本市未來將通過立法，對四類不同的公共場所實(shí)行不同級別的控?zé)煟ㄍ袃核?、幼兒園、中小學(xué)校等在內(nèi)的最高一類區(qū)域，將嚴(yán)格執(zhí)行“室內(nèi)外完全禁煙”的規(guī)定。室內(nèi)外完全禁煙區(qū)按照《條例》，本市未成年人和孕婦較為集中的區(qū)域，禁煙最為嚴(yán)格，禁煙范圍為，“室內(nèi)外完全禁煙”。具體屬于此級別的公共場所為，本市托兒所、幼兒園、中小學(xué)校及婦幼保健院（所）、兒童醫(yī)院、兒童福利院。室內(nèi)完全禁煙區(qū)《條例》同時明確，托兒所、幼兒園、中小學(xué)校以外的各級各類學(xué)校教學(xué)場所、學(xué)生宿舍、餐廳等，屬于第二類禁煙區(qū)域——室內(nèi)完全禁煙。除此之外，同屬此列的還有婦幼保健院（所）、兒童醫(yī)院、兒童福利院以外的各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；圖書館、影劇院、展覽館、博物館、美術(shù)館、紀(jì)念館、科技館、檔案館、少年宮、青少年活動中心等各類文化場館；國家機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的辦事場所。此外，公用事業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)場所；商場、超市等商業(yè)營業(yè)場所、室內(nèi)公共交通工具及其售票室、等候室、設(shè)置在室內(nèi)的站臺等，也都被納入“室內(nèi)完全禁煙”范疇。部分禁止吸煙區(qū)對一些實(shí)行全面禁止吸煙，可能難度較大的場所，《條例》中同樣明確了“部分禁止吸煙”的要求。其中，明確本市機(jī)場、鐵路客運(yùn)站、港口客運(yùn)站的售票室、等候室，除專門設(shè)置的吸煙室以外，室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。同時明確，本市星級旅館的室內(nèi)公共活動區(qū)域禁止吸煙；本市娛樂場所除設(shè)有允許吸煙的包房或者吸煙室外，室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。而國家機(jī)關(guān)內(nèi)部場所則被要求“應(yīng)當(dāng)將會議室、圖書室、餐廳以及共用的工作場所，確定為本單位內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。鼓勵自主控?zé)焻^(qū)在明確禁煙場所的基礎(chǔ)上，新民網(wǎng)記者注意到，《條例》還寫明，規(guī)定以外的其他公共場所可以參照條例規(guī)定，設(shè)立禁止吸煙區(qū)域，鼓勵自愿禁煙的：“有條件的旅館可以設(shè)置專門的非吸煙住宿樓層和客房”、“提倡和鼓勵在餐飲業(yè)經(jīng)營場所內(nèi)禁止吸煙”、“企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體可以根據(jù)實(shí)際情況，確定本范圍內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。解讀：分類管理可操作性更強(qiáng)

今后將逐步取消吸煙區(qū)事實(shí)上，2011年將全面在我國推廣的全球性公約——《煙草控制框架公約》要求，公共場所、工作場所和交通工具應(yīng)當(dāng)全面禁煙，“但從實(shí)際情況來看，本市要在公共場所實(shí)施全面禁止吸煙，還存在一定困難?！睂Α稐l例》中分四類區(qū)域控?zé)?，市衛(wèi)生局相關(guān)人士首先這樣解讀。相關(guān)人士指出，控?zé)熓菍矆鏊鼰熯@種不良生活習(xí)慣的糾正，其轉(zhuǎn)變也將是一個循序漸進(jìn)、逐步改變的過程，“確定控?zé)焾鏊诸惞芾砭唧w標(biāo)準(zhǔn)時，不能簡單地將所有場所一刀切，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同場所控制吸煙的可行性，實(shí)行分類管理。”據(jù)介紹，在立法確定控?zé)焾鏊姆秶瓦M(jìn)行分類時，堅持“普遍保護(hù)、重點(diǎn)關(guān)注”的原則，“既保護(hù)公眾盡可能免受公共場所煙草煙霧危害的權(quán)利，又對未成年人和孕婦等特殊群體給予重點(diǎn)關(guān)注?！蓖瑫r，除了法定禁止吸煙場所外，《條例》還鼓勵暫未列入控?zé)煼秶膱鏊栽冈O(shè)立禁煙區(qū)域，“強(qiáng)制與自愿相結(jié)合。”而對單位的內(nèi)部場所，則將國家機(jī)關(guān)的會議室、圖書室、餐廳及共用的工作場所納入禁止吸煙區(qū)域，以發(fā)揮示范作用；對于其他單位的內(nèi)部場所則未作規(guī)定，“將‘一般’與‘示范’相結(jié)合。”相關(guān)人士同時透露，盡管目前《條例》對旅館、餐飲場所、娛樂場所等尚較難全面禁煙的場所，考慮允許設(shè)置吸煙區(qū)，但“隨著本市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，今后將逐步取消吸煙區(qū)”上海控?zé)煹淖罱K的目標(biāo)仍是，公共場所全面禁煙。（新民網(wǎng)記者

李欣）衛(wèi)生部29日發(fā)布的《2007年中國控制吸煙報告》指出，我國控制被動吸煙能力薄弱，缺乏有效的針對性法律法規(guī)是其中的主要原因之一。1.人群吸煙率為57%，吸煙行為幾乎沒有什么限制

2.地區(qū)存在“以煙待客”“以煙送禮”社會風(fēng)氣3.酷”是“他們普遍的看法”1.之患，煙50年終招致肺癌2.之利，會效益降至負(fù)600億3.之治控?zé)熜袆討?yīng)有頂層設(shè)計。四大原因致控?zé)煍【蛛y挽。探因1政企不分阻履約進(jìn)程。世衛(wèi)組織最新公布的《公約》締約國控?zé)熜Ч{(diào)查報告中，我國控?zé)熉募s績效得分僅為37.3分，各項得分均為“倒數(shù)”。楊功煥將我國控?zé)煵涣Φ母驹驓w結(jié)于煙草業(yè)的阻撓。中國于2007年成立了由8部委組成的《煙草控制框架公約》履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，其中工信部為組長單位，同時包括國家煙草專賣局、衛(wèi)生部、外交部等部門。“工信部既是主導(dǎo)部門，又管理著國家煙草專賣局，集兩個對立的角色于一身，做出的決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策”，楊功煥說。新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示，2010年11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會議，旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實(shí)施準(zhǔn)則，但由于以工信部和煙草專賣局人員為首的中國代表團(tuán)多次提出反對意見，并強(qiáng)調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)，而多次被提名獲得“臟煙灰缸”獎，“這無疑是公然地對抗《公約》”。探因2煙業(yè)變相廣告無法可禁?？?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熈⒎ㄊ沁h(yuǎn)離“二手煙”、全面履行《公約》的關(guān)鍵措施和政策保障。但目前，我國不僅沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法律，連《廣告法》和《國家煙草廣告管理暫行辦法》也并未全面禁止煙草廣告。時值向世衛(wèi)組織遞交“成績表”之時，一則關(guān)于紅塔集團(tuán)、廣東雙喜等煙草企業(yè)入圍“中國企業(yè)社會責(zé)任榜十佳杰出企業(yè)”的新聞引發(fā)各界熱議。而《公約》第13條明確指出，在履約五年時，締約國應(yīng)當(dāng)廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助活動。變相的煙草廣告不禁未被禁止，且其觸角還伸向公益領(lǐng)域。中國控?zé)焻f(xié)會統(tǒng)計顯示，2009年9月到12月間，52家煙草企業(yè)捐贈公益及文體活動達(dá)79起，覆蓋全國40個縣市；2010年11月，國家煙草專賣局還為中國婦女發(fā)展基金會設(shè)立了金葉基金，并捐款1000萬元用于支持兩個公益項目。探因3美麗煙盒誤導(dǎo)吸煙“健康”。官方統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國每年吸煙導(dǎo)致的死亡人數(shù)約120萬，超過艾滋病、結(jié)核、交通事故以及自殺人數(shù)的總和，目前，歸因為吸煙導(dǎo)致的死亡比例已經(jīng)由2000年的12%躍升至16%。利用煙盒警示圖片被控?zé)熃缯J(rèn)為是抑制煙草消費(fèi)最有效的方式之一。按照《公約》規(guī)定，中國作為締約方應(yīng)兩年前就應(yīng)執(zhí)行公約第11條關(guān)于煙盒包裝、標(biāo)簽的要求，即在煙盒上印制的警示信息宜占據(jù)可見部分50%以上面積，但不應(yīng)少于30%。但時至今日，煙草專柜上仍擺滿了印有天安門、大熊貓、中國龍等圖案的“美麗”煙盒，與國外煙盒包裝上的爛嘴、爛肺、骷髏等惡心圖案相比，上面一行不太搶眼的“吸煙有害健康”警語顯得不痛不癢。中國控?zé)焻f(xié)會常務(wù)理事支修益認(rèn)為，高價煙向來是禮品消費(fèi)或公款消費(fèi)的主要貨源，“如果將爛腳、爛肺、陽痿等令人觸目驚心的吸煙危害圖片印上煙盒，高價禮品煙自然就沒有了市場”。探因4煙草稅價尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)動。與許多工薪階層一樣，戒煙前的老龍是舍不得買貴煙的，常抽的都是不足10元的廉價煙，“每天要抽一包多，貴的哪里抽得起”，即使這樣，每月買煙的四五百元的固定開銷也讓他有點(diǎn)吃不消。低廉的煙草價格，對廣大煙民來說無疑是個“致命誘惑”，而導(dǎo)致煙草價格低廉的則是過低的稅收。中國卷煙價格低已經(jīng)是不爭的事實(shí)。在香港，一包煙的價格在70至80港幣間，紐約市的一包煙也合人民幣66元。僅以萬寶路在15個國家的價格為例，在中國的售價為2.04美元，南非為2.69美元，新加坡為9.39美元，挪威則是中國的5.6倍，為11.48美元。楊功煥表示，2009年，中國在批發(fā)環(huán)節(jié)加征了5%的從價稅，同時，將甲乙兩類卷煙產(chǎn)品的煙草稅也分別上調(diào)至56%和36%，卻未導(dǎo)致煙草消費(fèi)量的下降，反而使有些煙草品種的銷量還有擴(kuò)大的趨勢?！半m然稅收看似提高了，但真正漲價煙的數(shù)量非常有限”。楊功煥指出，只有實(shí)行“稅價聯(lián)動”，提高煙草稅的同時，提高煙草的零售價，才能實(shí)現(xiàn)以價控?zé)煛W運(yùn)后禁煙效果反彈中小餐館網(wǎng)吧控?zé)熾y北京市擬成立專職控?zé)焾?zhí)法隊原計劃公共場所等的無煙目標(biāo)又延后了5年。市愛衛(wèi)會官員坦承，與奧運(yùn)時期相比，本市的控?zé)熜Ч_實(shí)有所反彈。知情人士稱，近五六年來，本市未對任何個人進(jìn)行過吸煙處罰。面對中小餐館、網(wǎng)吧等地持續(xù)不改的“煙熏火燎”，有關(guān)部門表示，將效法香港，計劃成立百人專職控?zé)焾?zhí)法隊，對多次被舉報的單位或場所，執(zhí)法隊將重點(diǎn)“蹲點(diǎn)”監(jiān)管。后奧運(yùn)時代禁煙效果反彈市愛衛(wèi)會于2009年公布的一項數(shù)據(jù)顯示，2008年的新規(guī)執(zhí)行后，北京七成公共場所已有禁煙規(guī)定，全市1020家餐廳成為“無煙餐廳”，218所醫(yī)院跨入“北京市無煙醫(yī)院”行列，6.6萬輛出租車基本實(shí)現(xiàn)“車內(nèi)禁煙”。但時隔近兩年后，本市的控?zé)熐闆r是否得到保持和鞏固呢？記者走訪方莊、東四、米市大街一帶的多家餐館發(fā)現(xiàn)，東來順、金鼎軒、新辣道梭邊魚等多家大型連鎖餐廳內(nèi)，在明顯位置均張貼有禁煙標(biāo)志，并設(shè)有吸煙區(qū)和無煙區(qū)，但部分餐館內(nèi)吸煙區(qū)和無煙區(qū)之間并無明顯隔斷，且在非吸煙區(qū)也有吸煙情況。因港式餐館多設(shè)有非吸煙區(qū)，準(zhǔn)備懷孕的白女士和朋友便將用餐地點(diǎn)定在位于西直門附近的一港式茶餐廳內(nèi)，剛在無煙區(qū)落座，她就聞到淡淡的煙味，發(fā)現(xiàn)是相隔不遠(yuǎn)的鄰桌男子在抽煙，白女士便將服務(wù)員叫到跟前詢問，卻得到“那邊是吸煙區(qū)，客人可以正當(dāng)吸煙”的答復(fù)?！斑@吸煙區(qū)和無煙區(qū)設(shè)著還有什么意義，不是自欺欺人嗎？知名餐館禁煙難，成都小吃、拉面館等小型餐館內(nèi)更是吸煙的重災(zāi)區(qū)。市愛衛(wèi)會辦公室主任劉澤軍坦言，奧運(yùn)時期的控?zé)熜Ч_實(shí)有所反彈，尤其是中小餐館中存在擺放煙具、服務(wù)人員未對吸煙者勸阻等情況。數(shù)據(jù)吸煙調(diào)查市衛(wèi)生局近期對逾2000人的抽樣調(diào)查顯示，人群吸煙率為34.3%，其中男性60.2%，女性4.8%，均高于2002年全國吸煙流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果。同時，調(diào)查對象中現(xiàn)在不吸煙者被動吸煙率為51.3%。同時，本市中學(xué)生嘗試吸煙率為24.70%，48.7%的職業(yè)高中學(xué)生嘗試吸煙。北京規(guī)定1995年《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，對違反禁煙規(guī)定的單位可處1000-5000元罰款，對個人可處以10元罰款。香港法律違規(guī)吸煙者屬于犯罪，最高可罰5000港元，對不遵守法律并拒絕出示身份證件者，一經(jīng)簡易定罪，最高可被處罰10000元港幣。這使香港的成人吸煙率下降到只有11%的水平，成為全中國吸煙率最低的城市。關(guān)于罰款五六年未對個人罰款“大家都有愛國意識，在奧運(yùn)時期許多吸煙者都能自覺在公共場所做到不吸煙，但道德約束并非長久之計，當(dāng)客人們走了，執(zhí)法力度相對減弱時，我們要怎么鞏固禁煙成果”，對于后奧運(yùn)時代北京的控?zé)熜蝿荩l(wèi)生部全國公共場所控?zé)熈⒎ㄑ芯空n題負(fù)責(zé)人、北京市修訂禁煙法規(guī)課題調(diào)查負(fù)責(zé)人崔小波表示，公共場所禁煙是一項全民參與的運(yùn)動，需要具有較強(qiáng)執(zhí)行力的法律作為保障，而《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》是以政府令形式推出的，在處罰規(guī)定方面還只能使用15年前的法規(guī)罰則，這樣使公共場所管理力度明顯偏弱，與上海、廣州相比也明顯落后。根據(jù)1995年的法規(guī)，對違反禁煙規(guī)定的單位可處以1000-5000元的罰款，對個人可處以10元的罰款。但由于1996年，《中華人民共和國行政處罰法》頒布，使本市1995年市人大通過的公共場所禁止吸煙的法規(guī)受到了上位法的限制，使北京的10萬衛(wèi)生檢查員不再具有對違法個人的處罰能力，發(fā)現(xiàn)在禁煙場所的違法吸煙情況時，衛(wèi)生檢查員對其行為只能勸阻，無權(quán)罰款。據(jù)知情控?zé)熑耸客嘎叮辶陙?，本市未曾對個人違規(guī)吸煙情況進(jìn)行過罰款。個人違規(guī)吸煙或罰200崔小波在經(jīng)歷了5次全市大規(guī)模調(diào)查后表示，本市居民對違規(guī)罰款十分重視，每次調(diào)查時都會有近一半的被調(diào)查者，用書面形式寫出意見，強(qiáng)烈要求加大處罰額度，認(rèn)為自愿的遵守禁煙法規(guī)往往不起作用。調(diào)查數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)有8%的重癥吸煙者不控制自己的吸煙行為，視公共場所如無人之境，我行我素，隨便吸。10年前的對個人罰款10元的標(biāo)準(zhǔn)已然不適用于當(dāng)下的控?zé)熜枰?，從可行性的角度出發(fā)，應(yīng)該向上海市學(xué)習(xí)，對個人在公共場所違規(guī)吸煙的處罰提高到每次200元左右；對違規(guī)單位的處罰額提至10000至30000元左右，就能起到促進(jìn)單位自我管理的作用。據(jù)悉，修訂《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》已經(jīng)納入北京市人大的立法計劃中。關(guān)于執(zhí)法擬設(shè)專職控?zé)焾?zhí)法隊伍崔小波表示，目前，本市共有2000名衛(wèi)生監(jiān)督員和10萬名衛(wèi)生檢查員在各單位中進(jìn)行義務(wù)控?zé)煓z查，其中，只有由愛衛(wèi)會和專職衛(wèi)生監(jiān)督人員和兼職監(jiān)督員有開單處罰權(quán)。按照多數(shù)居民和兼職衛(wèi)生監(jiān)督人員的需求，本市也計劃學(xué)習(xí)和借鑒香港百人專職控?zé)焾?zhí)法隊的經(jīng)驗，逐步組建北京市的專職控?zé)焾?zhí)法隊伍。據(jù)了解，根據(jù)香港有關(guān)條例，任何人士在指定禁止吸煙區(qū)或公共交通工具內(nèi)吸煙或攜帶燃著的香煙、雪茄或煙斗，執(zhí)法人員都有權(quán)向其發(fā)出定額罰款通知書，罰款1500港元。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，本市醞釀打造的執(zhí)法隊也將與其有相似職能，即從各區(qū)縣的衛(wèi)生行政單位中抽調(diào)部分人員，重點(diǎn)加強(qiáng)對本區(qū)域內(nèi)公共場所違規(guī)吸煙情況多發(fā)單位的檢查力度，一旦接到群眾舉報非禁煙區(qū)吸煙的情況，即會前往舉報地點(diǎn)核實(shí)情況，并進(jìn)行現(xiàn)場開單處罰；對多次被舉報的單位和場所，執(zhí)法隊將重點(diǎn)“蹲點(diǎn)”監(jiān)管?！拔鼰熞彩侨鐣墓ぷ鳎皇且粋€部門就能解決的問題，所以社會上的控?zé)煶擞尚l(wèi)生部門作為專門的呼吁和指導(dǎo)、管理以外，我們也希望全社會都能關(guān)注這個問題。同時，隨著控?zé)煹纳钊?，?shí)際上是要逐步達(dá)到我們向國際社會所承諾的要求”，毛羽表示，十二五期間，本市將進(jìn)一步加強(qiáng)禁煙工作。世界衛(wèi)生組織控?zé)煿賳T接受本報專訪控?zé)煵涣τ绊懼袊偁幜υ谥袊男惺佬l(wèi)組織《煙草框架公約》將滿5周年之際，本報記者專訪了世界衛(wèi)生組織駐華代表處的無煙行動技術(shù)官員沙羅博士。沙羅博士表示，控?zé)煵涣?，將影響中國的競爭力，中國也將可能因此失去自己的“喬布斯”，失去屬于自己的ipod。出臺無煙國法是關(guān)鍵京華時報：目前，中國衛(wèi)生部已經(jīng)帶頭在系統(tǒng)內(nèi)開展無煙行動，取得的效果如何？沙羅：衛(wèi)生部和其他衛(wèi)生行政部門正在攜手，立志在今年年底前，實(shí)現(xiàn)所有醫(yī)院無煙化。他們認(rèn)真對待這一愿景，并且正在堅定地貫徹實(shí)施。世衛(wèi)組織正在幫助監(jiān)督有關(guān)情況，并將針對衛(wèi)生部門和醫(yī)院的表現(xiàn)給出反饋。京華時報：截至目前，中國近半數(shù)地級以上城市基本實(shí)施了本地區(qū)公共場所禁止吸煙的規(guī)定，據(jù)您所知，這些城市的控?zé)煚顩r如何沙羅：像北京這樣已經(jīng)大力限制公共場所吸煙的城市，公開吸煙的情況似乎應(yīng)該比之前有所減少。但是，不完全的禁煙是很難執(zhí)行的。如果一項法規(guī)相對比較復(fù)雜，公眾就很難界定到底哪里是完全禁煙的。簡單直接的辦法就是，執(zhí)行100%無煙規(guī)則。中國有10億非吸煙者，他們不應(yīng)該生活在有毒的煙草煙霧中，這需要實(shí)施更多的公眾教育和無煙法規(guī)。京華時報：各地控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一是否會減緩中國的控?zé)熯M(jìn)程，履行《公約》的關(guān)鍵是什么？沙羅：現(xiàn)在需要的是全面的國家立法，在所有室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具上全面禁煙，并全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。我們也需要更有效地在煙草制品包裝上標(biāo)明警示和戒煙熱線電話號碼。這個目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。相信無煙中國可實(shí)現(xiàn)京華時報：《公約》中明確規(guī)定“將警示圖片印制在煙盒上”，中國的此項工作似乎不盡如人意。沙羅：多數(shù)國家的健康警示工作由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。我們建議中國改進(jìn)煙草包裝上的警示，加入基于證據(jù)的、已經(jīng)測試有效的圖形警示。這些圖形警示應(yīng)占據(jù)主要顯示區(qū)域的50%以上，要大，要清晰可見。在圖形警示和煙草煙霧保護(hù)的政策方面，中國還不及印度。京華時報：目前吸煙人群已呈現(xiàn)年輕化的趨勢，世衛(wèi)組織對此有何舉措？沙羅：我們一直在和市場上那些迷人的、性感的煙草形象做斗爭，告訴年輕人，他們是如何被煙草欺騙的。煙草產(chǎn)業(yè)騙取年輕人相信煙草等同于“美麗和快樂”；事實(shí)上，他們讓青少年成為“致命毒癮”的奴隸。此外，我們所有針對成年人的禁煙措施，同樣適用于青少年。到目前為止，防止青少年和成年人吸煙的最好措施就是提高煙草稅和價格，這同時可以鼓勵吸煙者戒煙。它還可以給政府帶來更多收入。所以說，這是一個雙贏的戰(zhàn)略，政府不用投入什么，即可挽救生命。參考文獻(xiàn)[1]《現(xiàn)代公共行政中的公民參與》李圖強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004[2]《公共管理學(xué)》陳振明中國人民大學(xué)出版社[3]《中國公共行政理論精選》郭濟(jì)中國人民大學(xué)出版社[4]《當(dāng)代中國政治制度》李梓銘海南出版社[5]《政治學(xué)基礎(chǔ)》王浦劬北京大學(xué)出版社1995年出版，2006年再版[6]《布萊克