限塑-如何走出困局

限塑:如何走出困局

2009年是“限塑令”[1]頒布后的第二年。在這一年里，為了完善政策并提升其效果，各方都采取了一些積極的行動(dòng)。例如，人大代表提出了相關(guān)議案，政府部門多次組織監(jiān)督檢查活動(dòng)，媒體和公益組織合作舉辦論壇研討，民間研究者也堅(jiān)持調(diào)研和向政府建言。在這個(gè)過程中，“限塑令”的問題進(jìn)一步顯露出來(lái)。對(duì)該政策，應(yīng)當(dāng)通過分析和評(píng)估，予以完善并深入推進(jìn)。一塑料袋收費(fèi)政策取得部分成功1.“有償使用”制度對(duì)減少中國(guó)塑料購(gòu)物袋消耗已經(jīng)起到積極的作用2009年8月，國(guó)家發(fā)改委公布，從2008年6月1日推行以來(lái)，全國(guó)超市塑料袋使用量減少了2/3左右，減少塑料消耗約27萬(wàn)噸，每年可節(jié)約石油240萬(wàn)～300萬(wàn)噸，減少二氧化碳排放量760萬(wàn)～960萬(wàn)噸。[2]對(duì)這一公共環(huán)境政策能夠在短期內(nèi)取得成就的原因，官員和專家經(jīng)常使用的解釋為“經(jīng)濟(jì)杠桿”，即顯性化的塑料袋成本抑制了對(duì)此物品的購(gòu)買需求。我們認(rèn)為，在“經(jīng)濟(jì)杠桿”之外還有更重要的因素。首先，認(rèn)為購(gòu)買塑料袋會(huì)付出更高代價(jià)主要是一種心理作用。正如官員和專家們都強(qiáng)調(diào)過的，收費(fèi)只是將塑料袋成本顯性化。由于大部分商家在“限塑令”生效后都堅(jiān)持以成本價(jià)或略高于成本的價(jià)格銷售塑料袋，因此顯性化后的塑料袋成本和之前并沒有太大差別。因此，在短期內(nèi)，消費(fèi)者，特別是收入較高的消費(fèi)者通過減少塑料袋消費(fèi)減少開支的原因主要是心理上的。考慮到塑料袋本來(lái)就是一種低價(jià)商品，這種心理原因就更為明顯。其次，“限塑令”的出臺(tái)在短時(shí)間內(nèi)發(fā)出了一種集中而廣泛的“減塑”激勵(lì)信號(hào)。這種激勵(lì)除了上文所說的心理上的“經(jīng)濟(jì)杠桿”外，還包括對(duì)塑料袋環(huán)境影響的一次知識(shí)普及和環(huán)保意識(shí)提醒。除了政策實(shí)施初期的媒體宣傳外，消費(fèi)者身邊的超市、賣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)都通過“收費(fèi)”這一動(dòng)作提醒了人們的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任。再次，“限塑令”通過締造“公共信息”，實(shí)現(xiàn)了商家的統(tǒng)一行動(dòng)。從實(shí)施結(jié)果看，超市、賣場(chǎng)比集貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店、小商小販更能夠落實(shí)塑料袋“明碼標(biāo)價(jià)，分開計(jì)收”的政策，是由其經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)所決定的。根據(jù)民間研究者的總結(jié)，這些特點(diǎn)包括集約化管理經(jīng)營(yíng)、固定的商品價(jià)格、商品對(duì)塑料袋盛裝的依賴性低等。其實(shí)，這些特點(diǎn)在“限塑令”頒布和施行之前是已經(jīng)存在的，那為何這些商家沒有主動(dòng)地對(duì)塑料袋進(jìn)行收費(fèi)呢？事實(shí)上，除極少數(shù)居于壟斷地位的商家如宜家家居敢于率先銷售塑料袋外，沒有哪家一般的超市連鎖企業(yè)敢自行邁出這一步。筆者認(rèn)為，這就是一種“囚徒困境”的表現(xiàn)。收費(fèi)——不管有沒有“二次收費(fèi)”，是不是“隱性”變“顯性”——都會(huì)給自己帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椴⒎撬邢M(fèi)者都很有環(huán)保意識(shí)，并非所有消費(fèi)者能夠想清楚“羊毛本來(lái)出在羊身上”的道理，所以商家都不愿意先走這一步，以免在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位?！跋匏芰睢钡某霈F(xiàn)恰恰打破了這種誰(shuí)都不愿先采取行動(dòng)的格局，因?yàn)樗鼮樗杏袟l件進(jìn)行“明碼標(biāo)價(jià)，分開計(jì)收”的商家和消費(fèi)者提供了一個(gè)“公共信息”：2008年6月1日這天開始統(tǒng)一行動(dòng)，從而使得所有有條件的商家就都可以放下顧慮去行動(dòng)。可見，“限塑令”在推行塑料袋收費(fèi)上實(shí)際是一個(gè)非?！敖?jīng)濟(jì)”的政策，政府并沒有什么投入，僅靠發(fā)布一個(gè)“公共信息”就使得有條件的商家能在短期內(nèi)一起行動(dòng)，公眾也能夠配合。這個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)是最值得汲取的。2.“有償使用”的效力減退然而，階段性的勝利卻不能消除人們對(duì)塑料袋收費(fèi)政策未來(lái)走向的隱憂，短期的成功也不能保證政策效果的長(zhǎng)期延續(xù)。從目前的形勢(shì)看，“限塑令”在“有償使用”制度方面正面臨“失去陣地”的危險(xiǎn)。首先，超市、賣場(chǎng)的執(zhí)行率在下降。根據(jù)民間研究者對(duì)全國(guó)6個(gè)城市的調(diào)研，由于有不少中小型的超市已經(jīng)不再執(zhí)行塑料袋“有償使用”的政策，屬于超市、賣場(chǎng)類型的商品零售業(yè)的整體執(zhí)行率大都降到了90%以下，蘭州和哈爾濱兩地甚至不足80%。各地媒體也不斷有“商家破壞游戲規(guī)則，不執(zhí)行收費(fèi)政策”的報(bào)道。其次，“習(xí)慣”于購(gòu)買塑料袋的消費(fèi)者正在增加，塑料袋購(gòu)買量也在增加。各地媒體都有類似的觀察結(jié)論。2009年初有河北媒體曾報(bào)道“在‘限塑令’執(zhí)行得最好的大型超市，塑料袋的使用量也有所‘反彈’。很多市民開始習(xí)慣了花錢買塑料袋?，F(xiàn)在除一些老人會(huì)自帶購(gòu)物袋外，大多數(shù)中青年消費(fèi)者都是掏錢購(gòu)買塑料袋，超市的塑料袋使用量比限塑初期增長(zhǎng)不少。有些超市每天要售出1000～2000個(gè)塑料袋”[3]。類似的報(bào)道在重慶、無(wú)錫、福州等地的媒體上都有出現(xiàn)，一些地區(qū)的超市塑料袋使用量可能已經(jīng)恢復(fù)到“限塑令”實(shí)施前的1/2，[4]較2008年7月估計(jì)的10%～20%已高出很多。至少有三方面的原因?qū)е逻@樣的現(xiàn)象發(fā)生。第一，如果沒有持續(xù)性的環(huán)保宣傳，人們會(huì)逐漸漠視自己的環(huán)境責(zé)任。第二，由于塑料袋是低價(jià)商品，購(gòu)買塑料袋對(duì)家庭開支的影響微乎其微，政策初期人們產(chǎn)生的心理上的擔(dān)憂也就逐漸降低。第三，不排除一些消費(fèi)者已經(jīng)清楚識(shí)別塑料袋成本“隱性”變“顯性”的意義，因此會(huì)覺得購(gòu)買塑料袋并不比以前有什么損失。“有償使用”制度效果減退并不說明政策本身有錯(cuò)誤，而是表明它的作用有限，其內(nèi)容必須得到充實(shí)才能鞏固已有的效果。如果沒有新的資源投入去監(jiān)督商家執(zhí)行或給消費(fèi)者以更多激勵(lì)，“有償使用”的減塑效果肯定還會(huì)繼續(xù)下降。目前，工商部門已經(jīng)采取了一些辦法促使商家執(zhí)行收費(fèi)政策，但這些多為“運(yùn)動(dòng)式”的措施，沒有把媒體和公眾監(jiān)督納入到監(jiān)管體系中，因此實(shí)施效果還有待觀察。這一政策在消費(fèi)者激勵(lì)方面則更加薄弱。是否設(shè)置“環(huán)保提醒”一直以來(lái)是商家自己的事，政府系統(tǒng)性的政策宣傳工作一直沒有開展起來(lái)，一些官員只是在政策初期接受了媒體的采訪，公眾有許多關(guān)于政策的疑問都不知道該找誰(shuí)解答。雖然2009年有一些關(guān)于“限塑令”的交流與宣傳活動(dòng)，但主要都是民間公益組織的行為。因此，強(qiáng)化政府宣傳對(duì)于爭(zhēng)取公眾支持限塑是非常必要的。二“超薄禁令”基本失效1.“超薄禁令”基本失效“限塑令”的一項(xiàng)重要措施是禁止生產(chǎn)、銷售和使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料購(gòu)物袋。然而，這項(xiàng)禁令僅在政策生效后非常短暫的時(shí)間里發(fā)揮過作用。據(jù)媒體報(bào)道，早在2008年8月，即北京奧運(yùn)會(huì)正舉辦之時(shí)，超薄塑料袋就已經(jīng)在一些省份出現(xiàn)了反復(fù)，到了9月，連生活水平比較高、市場(chǎng)管理較嚴(yán)格的上海市，其市場(chǎng)塑料袋抽樣合格率也僅為56.5%[5]。進(jìn)入2009年，各地關(guān)于超薄塑料袋重新泛濫的媒體報(bào)道則更多，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)大多還在提供超薄塑料袋，相關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)的控制也不是很有效。于是，幾近失效的“超薄禁令”常常被公眾輿論斥為“形同虛設(shè)”、“一紙空文”、“‘禁白’等于‘白禁’”等，有時(shí)被錯(cuò)誤地理解成是整個(gè)“限塑令”的失敗。面對(duì)“超薄禁令”遇到的困境，無(wú)論是媒體還是公眾，第一反應(yīng)多為“要加強(qiáng)禁令的執(zhí)法力度”。而事實(shí)上，政府在這一方面并不是什么都沒做。據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司副司長(zhǎng)李靜介紹說，工商總局在2008年就下發(fā)了關(guān)于開展限塑整治工作的通知，2009年也進(jìn)行了許多檢查。工商部門全系統(tǒng)2009年3月份以來(lái)共出動(dòng)執(zhí)法人員60余萬(wàn)人次，檢查商品零售場(chǎng)所25萬(wàn)個(gè)，檢查經(jīng)營(yíng)戶230多萬(wàn)戶，查出不合格塑料袋2.6億個(gè)，查出案件兩千多個(gè)，罰沒金額204萬(wàn)元。[6]從2009年6月1日起，發(fā)改委、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、工商總局四個(gè)部門還到各地進(jìn)行了督察和抽查。7月，國(guó)家工商總局又接著下發(fā)了《關(guān)于集中開展集貿(mào)（農(nóng)貿(mào)）市場(chǎng)“限塑”整治行動(dòng)》的緊急通知，明確要求強(qiáng)化市場(chǎng)開辦者責(zé)任，鼓勵(lì)套用超市模式，提供符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的生鮮食品等商品的塑料預(yù)包裝袋。筆者也通過向北京市工商行政管理局申請(qǐng)政府信息公開的方式求證了這個(gè)事實(shí)。2009年11月9日，工商局回復(fù)的信息顯示，北京市工商系統(tǒng)在3月份以來(lái)，共出動(dòng)執(zhí)法人員5650人次，檢查商品零售場(chǎng)所4010個(gè)，檢查經(jīng)營(yíng)戶23412戶，查處不合格塑料袋15.3731萬(wàn)個(gè)。從有關(guān)部門公布的信息看來(lái)，不能說政府在克服“超薄禁令”失效的問題上沒有作為。但是，全國(guó)各地超薄塑料袋泛濫的問題并沒有得到緩解。一些堅(jiān)持跟蹤“限塑令”成效的民間研究者在2009年夏季對(duì)6個(gè)城市的調(diào)查顯示，超薄袋仍然大量出現(xiàn)在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店和小商小販的攤檔中，只有少數(shù)經(jīng)營(yíng)管理比較嚴(yán)格的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)才杜絕了對(duì)超薄袋的銷售。2.禁令失效的原因至此，我們不禁要問，政策失效的原因究竟是什么？政策成功與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是其目標(biāo)與效果的比較?！俺〗睢敝允?，主要是因?yàn)槟繕?biāo)定得不當(dāng)。“禁令”意味著對(duì)超薄塑料袋的目標(biāo)應(yīng)該是“零容忍”，這樣高的目標(biāo)不僅讓市場(chǎng)和消費(fèi)者在短期內(nèi)無(wú)法接受，更超出了公共管理資源所能保證其落實(shí)的范圍。一些基層政府行政人員曾抱怨，超薄袋生產(chǎn)技術(shù)含量低、投資小，遍地開花，要堵住源頭十分困難，控制其銷售和使用也同樣如此。[7]其實(shí)，真正堵住、禁住并非不可能，這在于相關(guān)部門是否對(duì)“禁止超薄”投入足夠的行政資源。此外，許多工商管理人員即使發(fā)現(xiàn)了違法現(xiàn)象，也沒有按照規(guī)定懲罰違法者，他們的理由往往就是“小商販也不容易”。如果連國(guó)家工作人員都無(wú)法領(lǐng)會(huì)禁令的要義，設(shè)置禁令又有什么用呢？應(yīng)當(dāng)看到，“禁令虛設(shè)”是影響法制建設(shè)的大問題。很多公民已經(jīng)習(xí)慣政策法規(guī)“形同虛設(shè)”；然而，這種“習(xí)慣”正是建設(shè)法制社會(huì)，依法保護(hù)環(huán)境的最大隱憂。筆者認(rèn)為，“禁令”失敗的原因就在其本身，我們不能動(dòng)輒把理想的憧憬等同于現(xiàn)實(shí)中的政策目標(biāo)。我們只能追求我們能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)，如果達(dá)不到，這一目標(biāo)就要修改。否則，“禁令虛設(shè)”會(huì)消磨各方的積極性，導(dǎo)致能夠落實(shí)的目標(biāo)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。3.加大“投入”，避免“一刀切”相比超市、賣場(chǎng)面臨的隱憂，目前輿論批評(píng)得最多的還是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店以及小商小販不能充分落實(shí)“有償使用”政策的問題。這個(gè)問題的本質(zhì)和“超薄禁令”是一樣的：政策所設(shè)定的目標(biāo)不符合社會(huì)實(shí)際情況，因?yàn)榇蟛糠诌@些商品零售場(chǎng)所都不具備對(duì)塑料袋進(jìn)行“明碼標(biāo)價(jià)，分開計(jì)收”的條件。而且，菜市場(chǎng)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等區(qū)域，由于缺乏預(yù)包裝使得其對(duì)塑料袋的依賴度比較高。如果沒有其他措施，“替代”的發(fā)生更加困難。因此，對(duì)于“有償使用”制度來(lái)說，“限塑令”不僅有“陣地失守”的危險(xiǎn)，也有“一刀切”帶來(lái)的許多后遺癥。三如何完善“限塑令”以上談到的僅僅是目前“限塑令”遭遇的最突出的兩方面問題?！跋匏芰睢敝型瑫r(shí)還有要求商家設(shè)置塑料袋購(gòu)銷臺(tái)賬，鼓勵(lì)塑料袋回收再利用，避免填埋和焚燒的政策。這些不僅沒有被輿論所重視，有關(guān)部門也沒有采取什么具體措施去推行。因此，完善“限塑令”應(yīng)是全面的，必須要從公共政策制定、實(shí)施和參與的根本問題下手。本文最后從該政策的三個(gè)主要利益相關(guān)方入手，討論改善“限塑令”實(shí)施的可能的行動(dòng)。1.政府部門目前，“限塑令”遇到的最大問題就是沒有明確的部門或官員對(duì)這一政策負(fù)責(zé)（即使有，也是不為公眾所知的）。“限塑令”是由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的，但從媒體的報(bào)道，以及政府與民間的交流來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司處于政策決策和實(shí)施的中心。因此這個(gè)部門及其領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該繼續(xù)站在限塑政策的前臺(tái)，和各方一起推動(dòng)政策的發(fā)展。無(wú)論哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，有關(guān)責(zé)任部門都應(yīng)將具體的辦事部門或人員的聯(lián)絡(luò)情況公布，從而方便利益相關(guān)方反映情況，建言獻(xiàn)策。這個(gè)部門的一個(gè)重要職能，就是創(chuàng)設(shè)一種公眾參與和表達(dá)的機(jī)制，可以把相關(guān)方納入政策決策和執(zhí)行過程之中。只有形成政府和民間的互動(dòng)機(jī)制，一些技術(shù)性的問題才有可能比較好地解決。例如，如何設(shè)立合乎實(shí)際的政策目標(biāo)，該在政策措施上進(jìn)行哪些調(diào)整等。對(duì)于難以實(shí)現(xiàn)的“超薄禁令”，其政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)加以調(diào)整，制定補(bǔ)充條款，明確階段性的目標(biāo)。對(duì)于塑料袋的“有償使用”，不應(yīng)忽視集中了許多品牌商店的百貨商場(chǎng)，它們完全有條件更好地執(zhí)行“限塑令”。對(duì)于難以執(zhí)行的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、個(gè)體商店和小商小販，可以考慮設(shè)置豁免條款，并出臺(tái)鼓勵(lì)性的辦法促使這些商品零售場(chǎng)所減塑。政府還可以考慮出臺(tái)一些落實(shí)“限塑令”的指南，把好的經(jīng)驗(yàn)與各級(jí)政府和零售行業(yè)分享。此外，我們一直強(qiáng)調(diào)所謂的“白色污染”問題，其原因不僅因?yàn)樗芰洗拇嬖?，更在于塑料袋的隨意丟棄和粗放型處理。因此，政府除了繼續(xù)在減量上做工作外，也要在垃圾處理的層面上多下工夫。也就是說，治