中國西部基礎(chǔ)教育發(fā)展觀

第第頁中國西部基礎(chǔ)教育發(fā)展觀內(nèi)容摘要：文章通過分析我國基礎(chǔ)教育投資管理體制和西部基礎(chǔ)教育存在的問題，提出了非均衡投資戰(zhàn)略是促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的保障，并給出了可供國家教育行政部門參考的建議。

關(guān)鍵詞：中國西部基礎(chǔ)教育投資管理體制非均衡投資戰(zhàn)略

中國西部基礎(chǔ)教育是中國基礎(chǔ)教育重要而特殊的組成部分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，西部因經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育發(fā)展步履維艱。走向21世紀(jì)，我國正在實行“戰(zhàn)略西移”，加快發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)，逐步縮小東西部差距。而影響西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)教育如何發(fā)展，已是教育界關(guān)注的熱點問題。

一、發(fā)展西部基礎(chǔ)教育是國家的責(zé)任

建國以來，我國基礎(chǔ)教育投資管理體制經(jīng)歷了二個階段：第一階段大約從1949年到1985年基礎(chǔ)教育實行高度集中的投資管理體制，這種體制的突出特征是“統(tǒng)一財政與分級管理”。這一投資管理體制適應(yīng)了當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給中國基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展提供了有利條件。在計劃經(jīng)濟(jì)時期建立的統(tǒng)一管理體制在一定程度上推動了全國尤其是貧困地區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。但全國實行的統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中、管理僵化的分配格局，很難適應(yīng)千差萬別的不同情況，強(qiáng)求統(tǒng)一反而壓抑了地方和學(xué)校的積極性和自主權(quán)。更為重要的是經(jīng)濟(jì)體制改革后，供給教育資源的財政新體制迫使基礎(chǔ)教育必須多渠道籌措教育經(jīng)費，地方財政將發(fā)揮主渠道作用。

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，基礎(chǔ)教育投資管理體制要進(jìn)行相應(yīng)的改革，才能適應(yīng)新的形勢。我國基礎(chǔ)教育投資管理體制改革進(jìn)入第二階段，時間由1985年至今，基礎(chǔ)教育建立起來的是一種以分散管理為主的投資管理體制。改革的出發(fā)點是為了充分調(diào)動各級地方政府、學(xué)校和人民群眾的積極性。其突出特征是“地方負(fù)責(zé)、分級管理”。1985年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則，是發(fā)展我國教育事業(yè)，改革我國教育體制的關(guān)鍵一環(huán)”。經(jīng)過十余年的改革，“地方負(fù)責(zé)、分級管理、加強(qiáng)學(xué)校自主權(quán)、實行校長負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)教育管理新體制已日趨完善，其積極作用也日益突出，尤其對發(fā)達(dá)地區(qū)的效益更為顯著。但這種“地方負(fù)責(zé)、分級管理”以分散為主的管理體制，會因地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平上存在較大差距，導(dǎo)致全國基礎(chǔ)教育的非均衡發(fā)展。1993年國家教育發(fā)展研究中心的測評結(jié)果表明：東部地區(qū)與西部地區(qū)相比，小學(xué)的及格率：語文差15個百分點，數(shù)學(xué)差12個百分點；初中的及格率：語文差25個百分點，數(shù)學(xué)差20個百分點，英語差38個百分點。在基礎(chǔ)教育中，逐步解決地區(qū)差距過于懸殊的問題，是實施教育公平原則的重要內(nèi)容?；A(chǔ)教育關(guān)系著一個民族文化素質(zhì)和精神素質(zhì)的提高，是面向全社會、面向全體國民的；每一個適齡的兒童和少年，無論其種族、性別和家庭經(jīng)濟(jì)狀況如何，都享有接受法定年限基礎(chǔ)教育的權(quán)利。只有實施了基礎(chǔ)（義務(wù)）教育平等原則，才能促使全民都成為有文化知識的生產(chǎn)工作者和有政治頭腦的好公民，才能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展和社會的政治穩(wěn)定。對于一個國家而言，政府和社會有責(zé)任在全國范圍內(nèi)為適齡兒童和少年創(chuàng)造一個平等的接受基礎(chǔ)（義務(wù)）教育的環(huán)境和條件，使所有的適齡兒童都能享受基本的教育。這就是說地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平的差異，不應(yīng)明顯地體現(xiàn)在基礎(chǔ)（義務(wù)）教育中，中央政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任和義務(wù)，保證各地區(qū)基礎(chǔ)（義務(wù)）教育能夠相對均衡的發(fā)展。因此說，發(fā)展西部基礎(chǔ)教育是國家的責(zé)任。

二、我國西部基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀分析

西部地區(qū)是我國少數(shù)民族聚居地，這里既有地域遼闊、資源豐富的自然優(yōu)勢，同時又由于受地理以及人文等多方面因素的影響，文化教育相對落后。當(dāng)然，這一落后在很大程度上是由于受西部經(jīng)濟(jì)的制約造成的。經(jīng)濟(jì)制約教育，教育又反過來影響經(jīng)濟(jì)。西部地區(qū)，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，形成了典型的具有共同癥狀的“貧困綜合癥”——越是貧困的地區(qū)，生產(chǎn)力水平低下，對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)需求不迫切，吸收不了科技人才，越不重視人口素質(zhì)的提高，有限的資金只能顧及生存，無法投資教育以求發(fā)展；反過來教育落后，人口素質(zhì)低下，科技不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低導(dǎo)致貧困。西部要走出貧困，治理“貧困綜合癥”是一個歷史話題。西部地區(qū)“貧困綜合癥”的治理，不僅影響著本區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且很大程度上影響和制約著全國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。充分認(rèn)識西部基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀，分析西部基礎(chǔ)教育存在的問題，對治理西部的“貧困綜合癥”，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展有極為重要的意義。

據(jù)1989年統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，我國貧困人口有45.7％在西部，從貧困發(fā)生率來看，東部地區(qū)為5％，中部地區(qū)為7.8％，西部地區(qū)則高達(dá)16.8％。國家“八七”扶貧攻堅計劃確定的592個國家重點貧困縣中，有307個在西部地區(qū)，約占全國貧困縣總數(shù)的51.9％。西部寧、云、川、陜、甘等地財政補(bǔ)貼縣分別占本省總縣數(shù)的90％、81％、51％、76％、69％。1993年，全國人均純收入前10名的省市中，東部占9名，平均收入水平比西部高出近1倍。同年，中西部農(nóng)民人均純收入為746.04元，比東部的1398.69元低46.6％，比全國低25％。諸多的數(shù)字都向我們訴說著同一個問題：西部＝貧困。因為貧困，投射到基礎(chǔ)教育又會出現(xiàn)一組令人心酸的數(shù)據(jù)。

西部基礎(chǔ)教育存在的主要問題是：①教育投資少，勞動者素質(zhì)低。1990年全國人口普查結(jié)果表明，西部9省區(qū)6歲以上人口為22699.54萬人，其中大專以上文化程度為281.08萬人，占總?cè)丝诘?.23％，低于全國平均水平0.36個百分點，其中貴州、云南、西藏還不到1％。而不識字或識字很少的卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20.61％的全國平均水平，達(dá)26.51％，不識字人口占30％以上的就有西藏、青海、甘肅、云南、貴州、寧夏6個省區(qū)，只有四川和新疆高于全國平均水平。當(dāng)然，造成這種問題的原因是多方面的，但經(jīng)濟(jì)落后教育投資少是一個主要因素。1990年全國29個省市自治區(qū)（不含西藏）地方預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為377.52億元，而西部8省區(qū)只有66.5億元，僅占投資總數(shù)的17.7％，地方財政用于教育的投資顯然太少。其結(jié)果是許多適齡兒童被拒之門外。青海省的適齡兒童入學(xué)率81.48％，牧區(qū)僅為36.4％；另外就是辦學(xué)條件和教師工資得不到保障。②基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后。在西部地區(qū)，普遍存在著重“學(xué)歷”高等教育的現(xiàn)象，從西部地區(qū)1982—1986年的統(tǒng)計資料看，在此期間全區(qū)范圍內(nèi)的高等院校在校生數(shù)由21萬增加到36萬人，增長了70％；而普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)僅由909萬人增加到1048萬人，增長率為15％，特別應(yīng)注意的是小學(xué)在校學(xué)生數(shù)則由3404萬人減少到3277萬人，減少了5％，出現(xiàn)了萎縮現(xiàn)象。1992年統(tǒng)計資料表明，這種不正?，F(xiàn)象的結(jié)果是：在9省區(qū)中每千人中擁有中學(xué)文化程度的人口除陜西外均低于全國平均水平；擁有小學(xué)文化程度的人口除四川外均低于全國平均水平。這種狀況若不能得到盡早扭轉(zhuǎn)，必將對國家“戰(zhàn)略西移”造成障礙，給西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來難以治愈的疾患，影響到全國21世紀(jì)的可持續(xù)發(fā)展。③民族教育落后。西部地區(qū)是我國少數(shù)民族的聚居地，9個省區(qū)中有44個少數(shù)民族主要生活在這里。民族自治區(qū)總?cè)丝谶_(dá)6569.66萬人，其中少數(shù)民族人口為3905.11萬人，占民族自治地總?cè)丝诘?6.03％。少數(shù)民族人口占9省區(qū)總?cè)丝诘?4.7％，遠(yuǎn)高于全國平均水平。但這里的民族教育卻十分落后，據(jù)1990年人口普查資料表明，各民族中每千人擁有小學(xué)以上文化程度人口數(shù)全國平均為698.12人，而生活在西部地區(qū)的主要少數(shù)民族千人擁有小學(xué)以上文化程度的人口數(shù)均低于全國平均水平：回族584.89人，維吾爾族613.22人，藏族264.7人。民族教育落后導(dǎo)致民族人才匱乏。西北地區(qū)的甘、寧、青、新四省區(qū)少數(shù)民族人口占全部人口的30％以上，但少數(shù)民族專業(yè)技術(shù)人才卻只有9萬多人，僅占四省區(qū)專業(yè)技術(shù)人才總數(shù)的10.2％，占少數(shù)民族人口數(shù)的0.3％，不及全國平均水平的1/3。西部地區(qū)必須加強(qiáng)少數(shù)民族教育，以適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。④女童教育出現(xiàn)“三低一高”。即入學(xué)率低、鞏固率低、在校學(xué)生中所占的比例低，輟學(xué)率高。四川昭覺縣的女童入學(xué)率只有10—30％，青海循化縣女童入學(xué)率是30％。由于受家庭經(jīng)濟(jì)狀況、社會文化觀念、家長受教育水平、地理環(huán)境等因素影響，西部貧困地區(qū)女童往往不能上學(xué)或中途輟學(xué)。這就導(dǎo)致西部貧困地區(qū)婦女文盲率很高，嚴(yán)重影響西部人口的總體素質(zhì)。

從上面的現(xiàn)狀可見，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，致使教育尤其是“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的基礎(chǔ)教育，伴隨地方經(jīng)濟(jì)的貧困而走入困境，成為“貧困綜合癥”的重病區(qū)。對于治理“貧困綜合癥”古今都有實踐和經(jīng)驗。目前，國內(nèi)流行的觀點是：貧困地區(qū)教育與經(jīng)濟(jì)能否走上良性循環(huán)的道路已不完全取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，而是更多地取決于教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合程度。這種說法從理論上講似乎無錯誤，但卻忽視了貧困地區(qū)的當(dāng)前問題是“生存還是發(fā)展”，而不僅僅是發(fā)展問題。在“生存”的層面上侈談“科技是第一生產(chǎn)力”，顯然是蒼白無力的。筆者認(rèn)為：在“生存”層面上，“資金是第一推動力”。對于西部貧困地區(qū)的教育尤其是基礎(chǔ)教育，要求與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是永遠(yuǎn)走不出貧困的。國家必須實施教育扶貧戰(zhàn)略，為貧困地區(qū)的教育注入教育資金，推動貧困地區(qū)的教育優(yōu)先發(fā)展，這才是治理西部“貧困綜合癥”的一個突破口。

三、國家的教育扶貧戰(zhàn)略

國家已認(rèn)識到西部貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，是西部貧困地區(qū)自身無法解決的問題，必須由國家注入發(fā)展資金，這也是國家的責(zé)任和義務(wù)。到目前為止，國家以及由國家組織的（基礎(chǔ)）教育扶貧工程主要有：①政府扶貧—國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程；②基金扶貧—社會捐資，以“希望工程”為代表；③國際組織扶貧—引進(jìn)外資，以世界銀行為代表。

國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程是原國家教委和財政部決定從1995年到2000年，利用中央普及義務(wù)教育?？詈偷胤礁骷壵呐涮踪Y金，預(yù)計總投入200多億元，重點投向“國家八七扶貧攻堅計劃”確定的592個貧困縣等老少邊窮地區(qū)，改善這些地區(qū)小學(xué)、初中學(xué)校的辦學(xué)條件。整個工程由政府為主投資，政府組織，并動員全社會力量扶持貧困地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)，融化政府在完成本地區(qū)普及義務(wù)教育工作的責(zé)任和義務(wù)。

希望工程是中國青少年發(fā)展基金會發(fā)起并組織實施的一項社會公益事業(yè)。它的宗旨是：根據(jù)政府關(guān)于多渠道籌措教育經(jīng)費的方針，以民間的方式，廣泛動員海內(nèi)外財力資源，建立希望工程基金，資助貧困地區(qū)的失學(xué)兒童繼續(xù)學(xué)業(yè)，改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。希望工程自1989年10月30日開始實施，截止1996年底，全國各級希望工程實施機(jī)構(gòu)累計接受海內(nèi)外捐款額978287526元人民幣，累計支出為686977179元人民幣。全國希望工程捐款暫存（待撥）291310347元人民幣。

為了重點扶持貧困和少數(shù)民族地區(qū)盡快趕上全國“普九”步伐，國家教委決定進(jìn)一步引進(jìn)外資，將世行貸款作為我國教育投資的一個有力補(bǔ)充，推動我國教育事業(yè)更快地發(fā)展。1992年國家教委出面，從世行借貸1.3億美元，啟動了“貧困Ⅰ”，世行貸款與國內(nèi)配套資金之比為4:6，云南、貴州、湖南、陜西、湖北、山西6個省114個縣因此而受益。1995年“貧困Ⅱ”啟動，世行貸款1億美元，國內(nèi)配套資金為1.2個美元。江西、四川、新疆、內(nèi)蒙古、廣西、寧夏6個省區(qū)的111個縣因此受益。

我國當(dāng)前基礎(chǔ)教育范圍內(nèi)的三種教育扶貧主要形式，從扶貧的規(guī)模和力度上看，政府是教育扶貧的主體。教育資源應(yīng)由政府來配置，這是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)?；A(chǔ)教育是政府行為，貧困地區(qū)的教育資源必須由政府來配置，也只能由政府來配置?！皣邑毨У貐^(qū)義務(wù)教育工程”的實踐證明，政府作為教育扶貧的主體，具有不可替代的作用。筆者認(rèn)為，國家以扶貧的形式，集中財力在一段里間內(nèi)扶持貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的做法，雖然取得了巨大的成功，但這只是權(quán)宜之計，不能解決基礎(chǔ)教育繼續(xù)發(fā)展過程中出現(xiàn)新的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金短缺問題?；A(chǔ)教育既然是政府行為，政府就應(yīng)從教育財政制度、基礎(chǔ)教育投資體制和投資方式上，有一個長期的、全面的規(guī)劃，對基礎(chǔ)教育實施非均衡投資戰(zhàn)略，并通過立法的形式確定對貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育的經(jīng)常性投資比例，使基礎(chǔ)教育的非均衡投資體制走上法制化軌道。通過非均衡投資體制，保證全國基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是符合我國社會主義制度的。

四、實施基礎(chǔ)教育“非均衡投資戰(zhàn)略”的內(nèi)容、方式及方法

在本文的第一部分，我們分析了我國基礎(chǔ)教育投資管理體制的兩種形式—高度集中的管理體制和高度分散的管理體制。這兩種管理體制經(jīng)過多年的實踐都反映出一些固有的缺陷和不足，也難以保障我國基礎(chǔ)教育的正常發(fā)展?；A(chǔ)教育究竟如何管理，許多學(xué)者進(jìn)行過探討。筆者同意有些學(xué)者提出的相對集中的投資管理體制。所謂相對集中的投資管理體制，指基礎(chǔ)教育的投資應(yīng)由中央（?。┖偷胤秸餐袚?dān)，其中中央（?。┱畱?yīng)在整個基礎(chǔ)教育投資中承擔(dān)較大的比例和義務(wù)。我們其所以支持這種相對集中的投資管理體制是因為第一，有國際成功的經(jīng)驗和普遍的做法。如日本1881年中央政府對義務(wù)教育的投資占教育投資的10.2％，1960年上升到48.4％。第二，相對集中的投資管理體制可以避免高度集中的投資管理體制統(tǒng)得過死，難以調(diào)動各級政府和社會對教育投資積極性的缺陷，又可以消除高度分散投資管理體制不具有有效保障和地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的弊端，從而有利于基礎(chǔ)教育投資的動態(tài)管理與分配，有利于基礎(chǔ)教育持續(xù)穩(wěn)定均衡的發(fā)展。

相對集中的投資管理體制有利于中央（?。┘壵胸斄Σ扇》蔷馔顿Y戰(zhàn)略，為貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展提供經(jīng)常性的、穩(wěn)定的經(jīng)費保障。這里我們是站在全國的立場，從中央政府對基礎(chǔ)教育非均衡投資的角度提些建議，省及省以下各級政府可以仿此辦理。

我們建議中央政府應(yīng)將對貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的投資列入教育財政經(jīng)常性投資規(guī)劃和計劃，并以專款形式直接下達(dá)到縣。這筆?？顟?yīng)包括貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)常性補(bǔ)助?？?；貧困地區(qū)掃盲教育專款；貧困地區(qū)民辦基礎(chǔ)教育補(bǔ)償專項等。

貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)常性補(bǔ)助?？?/p>

為推動貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的可持續(xù)發(fā)展，中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對貧困省區(qū)的基礎(chǔ)教育實行經(jīng)常性的專項撥款制度，在基礎(chǔ)教育經(jīng)費中，設(shè)立“貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)常性補(bǔ)助?？睢?。按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，以?？畹男问街苯訐芙o貧困地區(qū)的貧困縣，專門用于這些地區(qū)設(shè)置學(xué)校、改善教學(xué)條件、培訓(xùn)師資，從而保證貧困地區(qū)兒童入學(xué)和學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量。

貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，財政基礎(chǔ)薄弱，人民生活水平低，可用于發(fā)展教育的資金極少。所以這項?？钸€要用于免收義務(wù)教育兒童的一切學(xué)費，并提供一定數(shù)量的補(bǔ)助，以降低他們?nèi)雽W(xué)的教育成本，減輕貧困地區(qū)人民的負(fù)擔(dān)。

我們建議，把現(xiàn)在實施的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”經(jīng)常化、制度化，逐步轉(zhuǎn)化為“貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)常性補(bǔ)助?？睢薄?/p>

貧困地區(qū)掃盲教育?？?/p>

與基礎(chǔ)教育關(guān)系密切，并直接影響基礎(chǔ)教育持續(xù)發(fā)展的是貧困地區(qū)的掃盲教育?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》指出，普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲，是整個教育事業(yè)的“重中之重”。據(jù)1990年統(tǒng)計，西