環(huán)境與資源保護法自學考試復習資料

第一章緒論環(huán)境法學分為:第一部分環(huán)境法總論;第二部分污染防治法;第三部分自然資源保護法;第四部分國際環(huán)境保護法。

第一編環(huán)境與資源保護法學總論

第一章緒論

第一節(jié)環(huán)境與自然資源的概念

一、環(huán)境的一般概念

二、人類環(huán)境的概念

人類環(huán)境是以人類為中心為主體的外部世界,是人類生存和發(fā)展的天然和人工改造過的各種因素的綜合體。

生態(tài)學所講的環(huán)境是以整個生物界為中心的、為主體的，圍繞生物界并構(gòu)成生物生存的必要條件的外部空間和無生命物質(zhì)，比如大氣、土壤、水、陽光。也稱為生境。

三、人類環(huán)境的分類

在環(huán)境科學中一般按環(huán)境的形成、環(huán)境的功能、環(huán)境的范圍、環(huán)境的要素等作了不同的分類，按照環(huán)境的形成分為自然環(huán)境和人工環(huán)境。

自然環(huán)境指對人類的生存和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種天然形成的物質(zhì)和能量的總體；比如：大氣、水、陽光、、日光輻射、生物；

人工環(huán)境也稱人為環(huán)境或者是經(jīng)人工改造過的環(huán)境；是人類為了提高物質(zhì)和文化生活在自然環(huán)境的基礎(chǔ)上經(jīng)過人類勞動的改造或加工而創(chuàng)造出來的；比如：城市、居民點、、水庫、名勝古跡、風景游覽區(qū)；

按照環(huán)境的功能把環(huán)境分為生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；

生活環(huán)境，比如：居民區(qū)、北京的各個環(huán)；

生態(tài)環(huán)境，比如：北京的生態(tài)環(huán)境不好，很惡劣：北京的沙塵暴、北京的水資源的缺乏；

按照環(huán)境范圍的大小把環(huán)境分為居室環(huán)境、車間環(huán)境、村鎮(zhèn)環(huán)境、城市環(huán)境、區(qū)域環(huán)境、全球環(huán)境和宇宙環(huán)境等等。

按照環(huán)境的不同要素還可以把環(huán)境分為大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、生物環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境等等。

環(huán)境科學最常用的分類方法是把環(huán)境分為自然環(huán)境和人工環(huán)境；

四、環(huán)境與資源保護法關(guān)于環(huán)境的定義和范圍

我國的環(huán)境保護法把環(huán)境定義為影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體；

環(huán)境法是把環(huán)境作為法律的保護對象來看待的，它的概念和范圍是明確具體的，不能用環(huán)境科學中的水圈、生物圈等抽象的概括的概念，而必須把環(huán)境所包括的主要因素作為法律保護的對象，盡可能具體明確的列舉出來。

環(huán)境科學中的環(huán)境就是指地球表面的各種環(huán)境要素及其相互關(guān)系的總和；一切與人類生存和發(fā)展有直接或間接關(guān)系的環(huán)境要素都是人類環(huán)境系統(tǒng)的組成部分，都是環(huán)境科學研究的對象。作為法律保護的對象，必須是人類的行為和活動所能影響的，調(diào)節(jié)和支配的環(huán)境要素，否則的話法律就沒有保護的實際意義。

比如：太陽等是不能控制的；而大氣污染、沙塵暴等則是能夠控制住的；

人類環(huán)境各個組成部分具有相關(guān)性，各種環(huán)境要素之間相互聯(lián)系和制約形成了一個有機結(jié)合的完整整體，這就是地球表面的人類生命維持系統(tǒng)，把人類環(huán)境作為法律保護的對象，其最根本的目的是從整體上保護生命維持系統(tǒng)的功能，保護生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護和改善人類的生存環(huán)境；

對于某種作為環(huán)境要素的自然物，人類是以其在維持生態(tài)平衡和維護環(huán)境功能中的作用而決定對其的取舍，并不是在任何情況下都無條件的絕對的加以保護。

比如：澳洲的袋鼠

某些自然物當它脫離自然界，失去環(huán)境要素的功能，就不再屬于環(huán)境與資源保護法的對象了。比如：馬戲團的訓獸、人工植物、人工種植的莊稼、果樹等。

最典型的一個例子是北京動物園的動物，前幾年一個清華大學的學生他就想看看把硫酸灑在動物身上，動物是什么表現(xiàn)，事情發(fā)生以后，動物園的工作人員為了救治這幾只熊貓，花了十多萬元。如果動物園起訴他的話，就是以侵犯財產(chǎn)而起訴。

五、自然資源

自然資源是在一定的經(jīng)濟和技術(shù)條件下，自然界中可以被人類利用的物質(zhì)和能量，如土壤、陽光、水、空氣、草原、森林、野生動植物、礦產(chǎn)等等。

自然資源可以分為：有限資源和無限資源。

1.有限資源

（1）可更新資源：可以更新再被利用的，如動物、植物等。

（2）不可更新資源：數(shù)量有限又不可再生或終究會被用盡的資源，如煤、石油、各種金屬礦藏資源等。

2.無限資源

指用之不竭的資源，如太陽能、風能、潮汐能、海水等。

很多的自然資源，比如：土壤、陽光、水、空氣、草原、森林、野生動植物等等，有兩重性。它們既是自然資源又是自然環(huán)境要素。

六、人類同環(huán)境的關(guān)系

人類是環(huán)境的產(chǎn)物，人類又是環(huán)境的改造者，通過社會生產(chǎn)活動來利用和改造環(huán)境，使它們更適合人類的生存和發(fā)展。

1.人類是環(huán)境的產(chǎn)物

（1）地表大氣中氧的形成

（2）臭氧層的形成

（3）人體血液中的化學元素的平均含量在比列上與地殼各種元素含量比例非常相似。

因此，環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件。

2.人類又是環(huán)境的改造者

3.人類在依賴自然環(huán)境生存和改造自然環(huán)境的過程中，存在著人與環(huán)境系統(tǒng)相互作用、相互制約的關(guān)系，體現(xiàn)著兩種規(guī)律，即社會經(jīng)濟規(guī)律、自然生態(tài)規(guī)律交織融合，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移地發(fā)生作用。

4.人類的經(jīng)濟活動和改造自然的活動必須不超過兩個界限

（1）從自然界取出的各種資源，不能超過自然界的再生生殖能力；

（2）排放到環(huán)境里的廢棄物不能超過環(huán)境的納污量，即環(huán)境的自凈能力。

如果超過了這兩種界限，就會打破生態(tài)系統(tǒng)的正常平衡，一方面造成資源的枯竭，另一方面使環(huán)境質(zhì)量惡化。

第二節(jié)生態(tài)學基本知識

一、生態(tài)學的概念

生態(tài)學：是研究生物與其生存環(huán)境之間相互關(guān)系的科學，把主體從動物擴大為整個生物界。生物與環(huán)境之間存在相互聯(lián)系、相互制約、相互作用的復雜的關(guān)系。

環(huán)境是生物生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，生物界在發(fā)展和變化過程中又給環(huán)境以反作用。人類發(fā)展以后，就要把樹和草都砍了，從而造成水土流失。大風一刮下來，黃土順著大風吹走，若暴雨一來，黃土會順著雨沖走。所以山就變得貧瘠。所以人類對環(huán)境的改造和破壞比較大。

生態(tài)學任務(wù)是指研究生物與環(huán)境之間相互關(guān)系及其發(fā)展變化的規(guī)律和機理。

二、生態(tài)系統(tǒng)和生物圈

1.生態(tài)系統(tǒng)：自然界里由生物群體和一定的空間環(huán)境共同組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的綜合體系。

2.生態(tài)系統(tǒng)的組成

（1）生產(chǎn)者：綠色植物及單細胞藻類

通過光合作用，把太陽能轉(zhuǎn)化為化學能，把無機物轉(zhuǎn)化為有機物，不僅供給自身的發(fā)育成長也能為其它生物提供物質(zhì)和能量。

（2）消費者：所有的動物

消費者為分一級消費者、二級消費者、三級消費者

把牛、羊、兔和蝗蟲分為一級消費者，它們都直接可以吃草。二級消費者是指以一級消費者為食。三級消費者是以二級消費者為食物的動物。

（3）分解者：有分解能力的各種微生物，包括腐生性動物，如白蟻、蚯蚓……

（4）無生命物質(zhì)：包括自然界中的各種有機物、無機物和自然因素，如陽光、水、空氣……

三、生態(tài)系統(tǒng)的功能

（一）生態(tài)系統(tǒng)的能量流動

1.食物鏈；甲生物以乙生物為食，乙生物又以丙生物為食，形成一條以食物把這種生物鏈結(jié)起來的鎖鏈。食物鏈上的各個環(huán)節(jié)稱之為營養(yǎng)級。

2.1/10定律；位高的營養(yǎng)級數(shù)量遠遠低于位低的營養(yǎng)級數(shù)量。因此要使高一層的營養(yǎng)級生物保持一定的數(shù)量，就要保持低位的營養(yǎng)級有足夠的數(shù)量。

3.生物放大；毒首先被生產(chǎn)者攝取，沿著食物鏈轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移過程中它的濃度會成千倍、成萬倍增加，其危害程度也大大增加。在環(huán)境科學里面，把同一食物鏈上的某些元素或難分解的化合物，在生物體內(nèi)隨著營養(yǎng)級的逐步增大的現(xiàn)象，稱其為生物放大。

4.生物富集。

（二）生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)

（1）水循環(huán)；

（2）碳循環(huán)；

（3）氮循環(huán)；

四、生態(tài)平衡

在一個正常的生態(tài)系統(tǒng)中，它的結(jié)構(gòu)和功能包括生物物種的組成和各種種群的比例以及不斷進行著的物質(zhì)循環(huán)和能量流動都處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。

生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)越復雜，生物物種越多，食物鏈就越復雜多樣化，物質(zhì)循環(huán)的渠道就越多，在這種生態(tài)系統(tǒng)下，調(diào)節(jié)能力就越強。反之結(jié)構(gòu)越簡單，成份單調(diào)，調(diào)節(jié)能力就少。

（一）破壞生態(tài)平衡的因素有兩個：1.自然因素；2.人為因素。

1.自然因素：比如火山爆發(fā)；臺風、旱災、泥石流。

2.人為因素：如建造大型工程從而大規(guī)模改變環(huán)境條件；大量破壞植被從而改變生物的生徑；向環(huán)境大量排放有毒污染物。

第三節(jié)環(huán)境問題

一、環(huán)境問題的概念

由于人類活動或自然原因使環(huán)境條件發(fā)生不利于人類的變化，以致影響人類的生產(chǎn)和生活，給人類帶來災害。

（一）環(huán)境問題可以分為兩類：

1.自然環(huán)境的破壞

不合理的開發(fā)利用資源和大型工程建設(shè)造成水土流失、沙漠化…

2.環(huán)境污染

工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市生活把大量污染物排入環(huán)境，使環(huán)境質(zhì)量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

環(huán)境破壞與污染之間的關(guān)系

自然環(huán)境的破壞和環(huán)境污染都屬于第二環(huán)境的污染，都是人為產(chǎn)生的環(huán)境問題。它們之間的聯(lián)系是都是具有復合的效應(yīng)，環(huán)境破壞可以降低環(huán)境的自凈能力，比如森林減少會加重大氣污染，增加噪聲。環(huán)境的污染又會降低生物的產(chǎn)量，加劇環(huán)境的破壞。

二、環(huán)境問題的產(chǎn)生與發(fā)展

1.人類社會早期的環(huán)境問題

2.以農(nóng)業(yè)為主的奴隸社會和封建社會

3.產(chǎn)業(yè)革命以后到20世紀50年代

4.當前世界的環(huán)境問題

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署撰寫《全球環(huán)境展望》，對七二年以來的環(huán)境狀況進行了評估，全球狀況過去三十年里持續(xù)惡化，環(huán)境條件變得更加脆弱。環(huán)境污染出現(xiàn)了范圍大、難以預防、危害嚴重的特點。其中大氣污染出現(xiàn)出三大事，使之全球乃至于整個生物圈出現(xiàn)三大問題。酸雨、二氧化碳溫室效應(yīng)和臭氧層破壞。

酸雨就是在雨中含有PH值過高，雨下落之后PH值過高，就容易毀壞建筑物。落在樹上，樹會被燒死。相當于用酸給樹澆水。樹能不死嗎？落在建筑物上建筑物也會毀壞。汽車和房屋都會受到相應(yīng)的破壞。這已經(jīng)是全球性的環(huán)境問題。

還有一個溫室效應(yīng)的問題，溫室效應(yīng)就是全球氣候變暖，就會引起級地的冰川融化，影響水平面的憑空拔高。因為地球非常奇妙，海水必須是一定的高度，才能得到氧氣。如果海平面非常高，周圍的沿海地市會被淹掉。空氣中的氧氣就會不夠，所以人類就無法生存。

三、環(huán)境、資源、人口和發(fā)展之間的關(guān)系

1.資源

自然資源是人類生存和經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件

森林是重要的經(jīng)濟資源，提供木材、家具、地板、門窗，同時森林還是環(huán)境要素，因為樹具有含氧水源、防風護沙以及調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣的作用。自然資源是人們發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件。為了保證人類的生活和經(jīng)濟發(fā)展的正常需要，就必須對自然資源進行合理的開發(fā)利用和保護。

2.人口問題

人口增殖應(yīng)有一個適當比例。人口增長過快，會刺激需求和生產(chǎn)，從而破壞人類環(huán)境系統(tǒng)的總平衡。

人口是一切環(huán)境問題的啟動因素

3.發(fā)展與環(huán)境

發(fā)展包括社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展。

經(jīng)濟發(fā)展是基礎(chǔ)。

發(fā)展中國家要擺脫貧困，提高人們的物質(zhì)生活，唯一的出路是發(fā)展經(jīng)濟。發(fā)展同時也要強調(diào)可持續(xù)性，以上的發(fā)展生產(chǎn)會造成資源環(huán)境與發(fā)展之間的比例失衡，從而導致資源枯竭、環(huán)境污染與破壞加劇。

4.人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間存在著相互制約關(guān)系

人口增長、資源增殖和經(jīng)濟發(fā)展相互結(jié)合和制約。不管它們之間物質(zhì)與能量交換如何錯綜復雜，在物質(zhì)和能量的輸入和輸出之間最終都要保持平衡。

聯(lián)合國呼吁各國要從全面研究，要從整體把握人口、資源環(huán)境之間的制約關(guān)系，才能制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和提出解決環(huán)境問題的正確的政策。

第四節(jié)環(huán)境科學和環(huán)境與資源保護法

一、環(huán)境科學的產(chǎn)生和發(fā)展

環(huán)境科學是在二十世紀五十年代，環(huán)境問題嚴重化的背景下誕生的，在五四年美國一批學者提出“環(huán)境科學”這個詞，并成立了一個環(huán)境科學學會。七二年聯(lián)合國人類環(huán)境會議提出，只有一個地球，需要大家共同保護。

二、環(huán)境科學的分支學科

環(huán)境科學包括環(huán)境地學、環(huán)境生物學、環(huán)境化學、環(huán)境物理學、環(huán)境醫(yī)學、環(huán)境工程學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境管理學等。

三、環(huán)境科學的任務(wù)

環(huán)境科學的任務(wù)是保護環(huán)境，通過對各種學科的研究，研究怎么才能更好的保護生存的環(huán)境。

四、環(huán)境與自然資源保護法學

環(huán)境與資源保護法學具有明顯的自然科學和社會科學交叉滲透的特點。環(huán)境與資源保護法學是以環(huán)境與資源保護法這一門新興的部門法為主要研究對象。包括環(huán)境與資源保護法學的生產(chǎn)和發(fā)展、目的和任務(wù)以及體系，還有性質(zhì)和特點，還有基本原則和基本法律制度，還有基本理論等等。還應(yīng)該注意研究相關(guān)科學之間的滲透和融合。

研究時應(yīng)該以法學為原本和基礎(chǔ)，吸收相關(guān)學科（比如生態(tài)學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境管理學）的研究成果和環(huán)境科學的一些原理。深入研究環(huán)境和資源法學的特點和基本理論。加強法制建設(shè)，充分發(fā)揮法律機制在國家環(huán)境管理中的作用。

思考題

1.舉例說明生物和人類完全依賴自然環(huán)境才能生存和發(fā)展

2.自然破壞與環(huán)境污染之間關(guān)系如何？

3.環(huán)境問題的發(fā)展可以分為幾個階段？

4.簡述人類與環(huán)境的關(guān)系？

5.如何理解環(huán)境與資源、人口、發(fā)展之間的關(guān)系？第二章環(huán)境與資源保護法概述第一節(jié)環(huán)境與資源保護法的概念

一、關(guān)于環(huán)境與資源保護法的名稱

歐洲國家稱其為污染控制法,日本稱其為公害法,我國稱其為環(huán)境與資源保護法,美國稱其為環(huán)境法。所指的內(nèi)容一樣。

二、環(huán)境與資源保護法的定義

環(huán)境與資源保護法是由國家制定和認可的，并由國家強制力保證執(zhí)行的，關(guān)于保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害，合理開發(fā)利用與保護自然資源的法律規(guī)范的總稱。

定義：

第一：是由國家強制力保證執(zhí)行的法律規(guī)范；

第二：目的是通過防止自然環(huán)境被破壞和環(huán)境被污染來保護環(huán)境與資源，維護生態(tài)平衡，協(xié)調(diào)人類同環(huán)境的關(guān)系。

首先合理開發(fā)和利用各種社會關(guān)系，其次防止各種廢氣物對環(huán)境的污染和公害。

第二節(jié)環(huán)境與資源保護法的性質(zhì)和特點

一、環(huán)境與資源保護法的性質(zhì)

如何認識具有極強的社會性和社會技術(shù)特征的環(huán)境與資源保護法的性質(zhì)和特點。

（一）認為環(huán)境與資源保護法沒有階級性

保護生態(tài)平衡，合理的開發(fā)，綜合的利用自然資源，消除環(huán)境污染和各種公害等越來越引起人們的重視。這些調(diào)整自然關(guān)系的法規(guī)，本身是沒有階級性的。是為社會所共同認可的。比如：環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境影響評價，空氣質(zhì)量的指數(shù)。

（二）強調(diào)環(huán)境與資源保護法的階級性

因為既然是法就不能違背馬克思主義關(guān)于法的基本理論的觀點。因為是代表了生產(chǎn)的需要，因為有利潤，其次是調(diào)節(jié)各個資本家和整個資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級之間的矛盾，再其次保護資產(chǎn)階級自身的健康與安全的，歸根結(jié)底是為了維護資產(chǎn)階級的利益。

（三）不否認環(huán)境與資源保護法具有階級性，但階級性不是環(huán)境與資源保護法唯一的屬性，應(yīng)該全面把握環(huán)境與資源保護法產(chǎn)生的背景、任務(wù)、性質(zhì)和特點，進行具體分析，防止簡單化。

首先，現(xiàn)代環(huán)境法的產(chǎn)生，是因為生產(chǎn)力的發(fā)展嚴重危害了人類的生存環(huán)境，環(huán)境法產(chǎn)生的背景不是階級矛盾而是人同自然的矛盾，起決定作用的不是階級矛盾，是人和自然之間的矛盾。

第二點環(huán)境法保護的對象是人類賴以生存的自然資源，它的任務(wù)是保護和改善環(huán)境質(zhì)量，保護人類健康。

第三環(huán)境法同社會的政治、經(jīng)濟、文化有密切的聯(lián)系，并且體現(xiàn)了執(zhí)政階級的政策和利益。因而也使環(huán)境法具有法的一般的屬性。但是環(huán)境法保護對象和任務(wù)的特殊性決定了其還有更重要的一面，即是強列的社會性、自然性和技術(shù)性。它在一定程度上還要受到經(jīng)濟規(guī)律的制約，但主要、根本是受自然規(guī)律、生態(tài)學規(guī)律的制約。當我們的社會規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律同自然規(guī)律不一樣的時候，最終起決定性作用是自然規(guī)律。

人類排除環(huán)境的污染物達到一定程度，就會產(chǎn)生危害的結(jié)果，它不會因社會制度的不同而不同。比如：淮河水的治理

二、環(huán)境與資源保護法的特征

（一）綜合性

環(huán)境保護的范圍和對象是比任何的部門都要廣泛，所以十分復雜。環(huán)境的立法體系不僅包括大量的專門環(huán)境的法律法規(guī)，還包括《憲法》、《民法》、《刑法》、《行政法》和《經(jīng)濟法》等多種部門中的有關(guān)環(huán)境與資源保護的法律規(guī)定。所采取的措施也是具有綜合性，比如：經(jīng)濟手段、技術(shù)手段、行政手段、教育手段多種途徑。

（二）技術(shù)性

通過調(diào)整一定領(lǐng)域的社會關(guān)系來協(xié)調(diào)人和自然的關(guān)系，因此它具有很強的自然科學的特征。在環(huán)境法中，需要把大量的技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程、環(huán)境標準、污染控制各種公益等都包括到這個法律體系領(lǐng)域中去。

（三）社會性

主要解決人類同自然的環(huán)境，環(huán)境保護的利益同全社會的利益是一致的。

（四）共同性

環(huán)境是沒有國界限制的，每一個國家的環(huán)境污染會給別國帶來危害，比如沙塵暴飛到日本；因此環(huán)境問題是人類面臨的共同問題。

第三節(jié)環(huán)境與資源保護法的目的和任務(wù)

一、環(huán)境法的目的

環(huán)境法第一條：為了保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。

二、環(huán)境法的任務(wù)

（1）合理的利用環(huán)境和資源，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞；

（2）建設(shè)一個清潔適宜的環(huán)境，保護人體健康；

（3）協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系，促進現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展；

目的二元論：既要保護健康，又要促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；

目的一元論：保護人身的健康。

例如：日本在這方面發(fā)展很快：最早實行的是環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)的原則；之后日本又把保護人民的健康放在首位。

三、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系

（1）《增長的極限》，“零增長理論”，羅馬

（2）先污染后治理（發(fā)展中國家）

環(huán)境立法的目的二元論承認這樣一個事實：發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系相互制約，又相互依存；自然資源為經(jīng)濟發(fā)展提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，環(huán)境保護要求技術(shù)革新以減少污染，這樣就促進了技術(shù)的革新和資源的節(jié)減，第三有助于高科技經(jīng)濟的發(fā)展。反過來經(jīng)濟的發(fā)展又會促進環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，首先，經(jīng)濟發(fā)展就為環(huán)境保護提供物質(zhì)基礎(chǔ)和防治污染的資金；另外是為環(huán)境提供了現(xiàn)代化的科學手段；第四如果把環(huán)境保護和發(fā)展對立起來，只強調(diào)一方，在實踐中都是有害的，都是不利于環(huán)境保護的。要正確處理這兩面的關(guān)系就必須衡量發(fā)展與環(huán)境相互制約的臨界限，把發(fā)展帶來的環(huán)境問題限制在一定的限度以內(nèi)，在不降低環(huán)境質(zhì)量的要求下使環(huán)境能夠持續(xù)發(fā)展。

第四節(jié)環(huán)境與資源保護法律關(guān)系

一、環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的概念

是指環(huán)境與資源保護法主體之間在利用保護和改善環(huán)境與資源的活動中形成的，由資源環(huán)境保護法規(guī)范所確認和調(diào)整的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系。

二、環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的特征

（一）環(huán)境與資源保護法律關(guān)系是人與人之間的關(guān)系，但又通過人與人的關(guān)系體現(xiàn)人與自然的關(guān)系

任何的法律關(guān)系都直接表現(xiàn)為人與人的關(guān)系，環(huán)境法律關(guān)系也不例外。就法律關(guān)系本身來說，環(huán)境法律關(guān)系只能是主體之間的關(guān)系，也是人和人之間的關(guān)系。

（二）環(huán)境法律關(guān)系是一種思想社會關(guān)系，但決定這種思想關(guān)系的除了社會經(jīng)濟基礎(chǔ)外，還有自然因素

（三）環(huán)境與資源保護法律關(guān)系具有廣泛性

主體既包括國家、國家機關(guān)，也包括各種企事業(yè)單位，還有其他社會組織和公民。有關(guān)的行政法規(guī)、民法、刑法都有有關(guān)環(huán)境與資源保護法律的規(guī)定。它們在法律中的地位是不同的，有平等的，也有不平等的。

三、環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的要素

（一）環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的主體

指依法享有權(quán)利和承擔義務(wù)、環(huán)境與資源保護環(huán)境參加者，又稱權(quán)益主體或者權(quán)利主體，在我國包括國家、機關(guān)、企（事）單位、其他組織和公民。

（二）環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的內(nèi)容

指法律關(guān)系的主體一方享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)，這種權(quán)利義務(wù)又受到法律的保護和強制，主體享有權(quán)利指的是某種權(quán)利或者是利益，表現(xiàn)為權(quán)利主體可以自己作出一定的行為或者相應(yīng)的要求他人作出或不作出一定的行為。

（三）環(huán)境與資源保護法律關(guān)系的客體

也就是主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象，也稱權(quán)利的客體或者權(quán)益的客體。一般法律的客體包括：物、行為、精神財富和其他利益，而環(huán)境法律關(guān)系只有物和行為兩種。物指的是表現(xiàn)為自然物的各種環(huán)境要素。行為指參加法律關(guān)系的主體的作為或不作為。

思考題

1.怎樣理解環(huán)境法的階級性？

2.環(huán)境法的特征是什么？

3.環(huán)境法的目的、任務(wù)是什么？

4.什么是環(huán)境法律關(guān)系？它有哪些特征？第三章環(huán)境與資源保護法的產(chǎn)生和發(fā)展第一節(jié)外國環(huán)境法的產(chǎn)生和發(fā)展

一、環(huán)境法的產(chǎn)生階段（18世紀60年代至20世紀初）

這個階段是公害的發(fā)生期，是環(huán)境法產(chǎn)生的時期，產(chǎn)業(yè)革命標志著西方資本主義國家從農(nóng)業(yè)和手工業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)和制造業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展生產(chǎn)了第一代的環(huán)境污染。

二、環(huán)境法的發(fā)展階段（20世紀初至20世紀60年代）

這個時期是西方工業(yè)化國家公害發(fā)展的泛濫時期，世界上有名的公害都是在這一時期發(fā)生的。大量的公害事件的發(fā)生引起了大規(guī)模的反公害的群眾動作。環(huán)境問題成了社會政治問題，公害嚴重的國家，不得不采取各種措施，包括大量制定環(huán)境法規(guī)，從而使環(huán)境法得到迅速的發(fā)展。

這個時期環(huán)境法律特點主要是數(shù)量多和范圍廣。環(huán)境問題的嚴重化和國家加強環(huán)境管理的迫切需要，許多國家加快了環(huán)境立法的步驟，制定了大量的環(huán)境保護專門法律規(guī)定。從數(shù)量上講，遠遠超過了其它的法律部門。

三、環(huán)境法的完善階段（20世紀70年代至現(xiàn)在）

1.隨著經(jīng)濟的發(fā)展，科學技術(shù)得到進一步的突飛猛進的發(fā)展，這一方面，資源需求大大增加，廢氣物也大大增加。這時環(huán)境立法的特點就是：首先，為了提高國家對環(huán)境管理的地位，很多國家在憲法里增加了環(huán)境保護的內(nèi)容，有的國家把環(huán)境保護規(guī)定為國家的一項基本職能，憲法是國家的基本法，憲法規(guī)定了環(huán)境保護的內(nèi)容，就說明環(huán)境保護的內(nèi)容在國家里受到高度重視。

2.不少國家制定了綜合性環(huán)境保護基本法，環(huán)境立法從局部到整體、從個別到一般的發(fā)展趨勢也反映了環(huán)境要素的保護和單項治理向全面治理及綜合防治方向的發(fā)展。

3.各個環(huán)境政策和環(huán)境立法的指導思想，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，采取了預防為主，防治結(jié)合的政策和措施。

4.把環(huán)境從污染防治擴大到對整個自然環(huán)境的保護，加強自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的立法。

5.法律生態(tài)化的觀點在國家立法中受到重視，并向其它部門法滲透。

6.環(huán)境立法的完備化對于環(huán)境保護這一社會關(guān)系的全面調(diào)整，使環(huán)境法從傳統(tǒng)法律部門分離出來，形成了一個獨立的法律部門。

第二節(jié)我國環(huán)境與資源保護法的產(chǎn)生和發(fā)展

一、中國古代的環(huán)境與資源保護立法

古代時就有一系列的保護環(huán)境的規(guī)定。

比如殷商時期就有有關(guān)保護環(huán)境的規(guī)定：不許在路上倒垃圾，違者將剁取雙手；秦朝時規(guī)定二月不得砍伐樹木，不得堵塞河道，不許捉取幼小的動物，不得毒殺魚鱉等等。

二、中華民國時期的環(huán)境與資源保護立法

三、中華人民共和國成立后的環(huán)境與資源保護立法

（一）環(huán)境與資源保護法的產(chǎn)生時期

環(huán)境與資源保護法的產(chǎn)生時期在七三年第一次環(huán)境保護會議的召開，因為七二年是一個國際的環(huán)境保護會議的召開，我國也參加，會議完成后認為國外那些環(huán)境問題跟我們國家的環(huán)境問題息息相關(guān)，意識到社會主義國家也有環(huán)境問題。

五四年頒布了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定了礦廠、水流是由法律規(guī)定為國有的，森林、荒地和其它資源都屬于全民所有，也就是屬于國家所有。

五一年，中華人民共和國的礦業(yè)暫行條例，是我國第一部關(guān)于礦產(chǎn)資源保護的法律規(guī)定，比如法律規(guī)定，探礦人或采礦人應(yīng)該采取最適當?shù)墓こ淘O(shè)備與勘探方法，并盡量避免損害礦產(chǎn)，減低礦產(chǎn)收獲率同時應(yīng)顧及礦區(qū)未來的發(fā)展。

五三年，《國家建設(shè)占用土地辦法》規(guī)定，盡可能征用荒地、劣地、空地，不征用或少征用耕地和糧田。

五七年，《國家的水土保持暫行綱要》提出全面的控制水土流失。

五六年，《礦產(chǎn)資源保護試行條例》第一次提出應(yīng)當對地下水源進行水紋地質(zhì)勘探，制定合理的開采方案，防止地下水源遭受破壞。

《工廠安全衛(wèi)生規(guī)則》規(guī)定工廠應(yīng)當對其所產(chǎn)生的廢水、廢氣、噪聲、廢棄物加以管理。

在五六年以后，我國法制建設(shè)遭到嚴重的破壞，以至于已頒布的法律沒有得到真正的實施。

（二）環(huán)境與資源保護法的發(fā)展時期

七三年八月份，我國召開第一次全國環(huán)境保護會議。從七三年到七八年十一屆三中全國為止，是我國環(huán)境保護工作和環(huán)境與資源保護法的艱難的發(fā)展時期。在國際上工業(yè)發(fā)達國家，這時候不斷出現(xiàn)震驚世界的公害事件，聯(lián)合國在七二年召開第一次人類的環(huán)境公議，從那個時期開始意識到我國環(huán)境存在的種種問題，才進一步重視起來。

在七四年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規(guī)定》，這是我國第一個防治沿海水域污染的法規(guī)。

在七八年，又修訂了《中華人民共和國憲法》，第一次對環(huán)境保護做了規(guī)定：國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其它規(guī)范。

（三）環(huán)境與資源保護法的完善時期

七九年，我國《環(huán)境保護法（試行）》頒布，標志著我國環(huán)境保護工作進入法制階段，也標志著我國的環(huán)境與資源保護法律體系開始建立了。

為了解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護比率失調(diào)，八二年國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》。從二十世紀八十年代起，又頒布了一系列的保護環(huán)境的法律規(guī)定。

第三節(jié)環(huán)境與資源保護法成為一個獨立法律部門的歷史必然性

我國環(huán)境與資源保護法已經(jīng)形成一個獨立的法律部門，其基本的依據(jù)和標志是：

一、環(huán)境與資源保護法有其所調(diào)整的明確的、特定的社會關(guān)系和領(lǐng)域；

環(huán)境問題已經(jīng)成為世界上很多國家包括我們國家在內(nèi)面臨的嚴重的社會問題，以至于必須由國家來承擔保護和管理環(huán)境的職能。國家必須承擔保護和管理環(huán)境的職責。對環(huán)境的管理需要通過很多手段，其中特別重要的是法律手段，法律具有強制性，任何的事物，必須得上升到法律高度，才能得到法律的保護，否則得不到法律的保護。所以我國對環(huán)境管理最重要的是法律的手段。另外還有其他別的手段。

二、我國近年環(huán)境與資源保護立法發(fā)展很快，環(huán)境與資源保護法體系已經(jīng)形成

環(huán)境與資源整體性和環(huán)境保護關(guān)系的復雜性，決定必須把環(huán)境與資源保護社會的關(guān)系視為一種特殊的社會關(guān)系，進行整體的全面的保護和調(diào)整。原有的各個法律部門，都不能滿足這種需求。

思考題：

1.西方國家環(huán)境法的發(fā)展可分為幾個階段？每個發(fā)展階段的主要特征是什么？

2.建國以后我國環(huán)境與資源保護立法可分為幾個時期？每一個時期的主要立法背景是什么？有哪些主要環(huán)境與資源保護立法？

3.環(huán)境與資源保護法已經(jīng)形成一個獨立法律部門的標志是什么？形成獨立法律部門的原因是什么？第四章環(huán)境與資源保護法的體系體系組成：憲法、環(huán)境保護的基本法（即環(huán)境法）、環(huán)境保護的單行法規(guī)、環(huán)境標準，其他部門法中有關(guān)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定

第一節(jié)環(huán)境與資源保護法體系的概念

概念：它是開發(fā)利用自然資源保護改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系、相互補充、內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一整體。

環(huán)境與資源保護法體系由下列各部分構(gòu)成：

（1）憲法關(guān)于環(huán)境與資源保護的規(guī)定；

（2）環(huán)境與資源保護基本法；

（3）環(huán)境與資源保護單行法規(guī)；

（4）環(huán)境標準；

（5）其他部門法中的環(huán)境與資源保護法律規(guī)范。

第二節(jié)憲法關(guān)于環(huán)境與資源保護的規(guī)定

憲法關(guān)于環(huán)境與資源保護的規(guī)定，是環(huán)境與資源保護法的基礎(chǔ)，是各種環(huán)境與資源保護法律、法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)。

因為《憲法》是我國根本大法也是基本法，如果把一項權(quán)利和義務(wù)列入到《憲法》里面去，那么就意味著受到了法律最高的保護，

我國《憲法》對環(huán)境法與資源保護做了一系列的規(guī)定：

《憲法》第二十六條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害

《憲法》第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外

還規(guī)定：城市土地屬國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有。

還規(guī)定：國家保證自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。

還規(guī)定一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地。

《憲法》還對名勝古跡珍貴文物和其他重要歷史文物的遺產(chǎn)做了一些規(guī)定。這些規(guī)定為我國的保護活動和環(huán)境與資源保護立法提供了指導原則和立法依據(jù)。

第三節(jié)環(huán)境與資源保護基本法（即環(huán)境保護法）

1.環(huán)境與資源的保護法在環(huán)境資源保護體系中除《憲法》之外占有核心的最高的地位，它是一種綜合性的實體法，對環(huán)境與資源保護的重大問題做出了原則性的規(guī)定。

2.環(huán)境與資源保護法的任務(wù)：為了保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境防止污染和其它公害保障人體健康促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。

3.保護的對象做出了規(guī)定：那些直接或者間接的影響人類生存和發(fā)展的環(huán)境要素的總體包括大氣、水、海洋、土壤、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、和城市鄉(xiāng)村等等。

規(guī)定了環(huán)境保護應(yīng)當采用的基本原則和制度：比如，環(huán)境保護。如把環(huán)境保護納入經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，實行經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的原則以及“預防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的原則及環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等等。

4.規(guī)定保護自然資源環(huán)境的基本要求和開發(fā)環(huán)境資源者的法律義務(wù)。

比如對自然生態(tài)區(qū)域、野生動植物分布區(qū)域及重要的自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)的保護，在這些區(qū)域中不允許建設(shè)污染型的工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)存在的污染企業(yè)限期治理。

規(guī)定了防治環(huán)境污染的基本要求和相應(yīng)的義務(wù)；如：產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位必須把環(huán)境保護納入計劃。比如，采取必要措施防止尾氣、廢氣、廢渣、放射性等造成惡臭等的危害。對嚴重污染企業(yè)限期治理，禁止引進不符合環(huán)境保護要求的技術(shù)和設(shè)備，發(fā)生環(huán)境污染的事故或突然性事件，要采取措施并報告環(huán)境部門，如油船擱淺、碰撞。

縣級以上的環(huán)境保護部門在環(huán)境受到嚴重的污染的時候必須立即報告當?shù)氐恼员悴扇∮行У拇胧?/p>

對有毒化學品實行嚴格登記與管理，不得將產(chǎn)生嚴重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有預防污染能力的單位使用。

《環(huán)境保護基本法》還規(guī)定了中央和地方環(huán)境管理機構(gòu)對環(huán)境監(jiān)督管理的權(quán)限和任務(wù)，規(guī)定了一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，對污染和破壞環(huán)境的單位和個人有監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利。

例如：杭州西湖在西湖邊上建立很多的建筑物，于是有人起訴，代理西湖起訴，說西湖的景觀被周圍的建筑物所破壞。

我國環(huán)境法還規(guī)定環(huán)境與資源保護法的法律責任也就是行政責任、民事責任與刑事責任，我國環(huán)境資源保護法的頒布對促進我國資源保護法的體系的完備，加強我國的環(huán)境法的管理起了重要的作用。

第四節(jié)環(huán)境與資源保護單行法規(guī)

單行法規(guī)是進行環(huán)境管理、處理環(huán)境糾紛的直接依據(jù)。

一、土地利用規(guī)劃法

通過國土利用規(guī)劃實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和人口的合理布局與配置，是控制環(huán)境污染與破壞的根本途徑，也是貫徹防重于治原則的有效措施。

（一）國土整治法

包括整個國土的開發(fā)、利用、治理和保護，從空間和地域上對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、人口、交通、環(huán)境保護等的總體規(guī)劃與部署做出了全面的規(guī)定。（我國還未頒布國土整治法）

（二）農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃法

指對各地區(qū)的農(nóng)業(yè)進行整體規(guī)劃以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理布局和土地的合理利用問題。

我國2004年修訂土地管理法，其中專章規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃和耕地保護，對農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃予以歸置。

（三）城市規(guī)劃法

指在一定時間內(nèi)城市發(fā)展規(guī)劃的各個建設(shè)綜合布暑。

任務(wù)：確定城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理的制定城市規(guī)劃和進行城市建設(shè)。

（四）村鎮(zhèn)規(guī)劃法

93年國務(wù)院頒布了村莊和集鎮(zhèn)管理規(guī)劃的建設(shè)管理條例，規(guī)定了村莊、集填建設(shè)管理應(yīng)當堅持合理布局、節(jié)約用地的原則，全面規(guī)劃。

二、環(huán)境污染防治法（在環(huán)境與資源保護單行法規(guī)中占較大比重）

包括：大氣污染防治法、水質(zhì)保護、噪聲控制、廢物處理、農(nóng)藥和其它有毒物品的控制和管理，也包括其它公害，比如惡臭、放射性、電磁輻射、熱污染、地面沉降等防治法規(guī)

。

三、自然保護法

自然保護就是對人類賴以生存的自然環(huán)境和自然資源的保護，目的是為了保護自然環(huán)境，使自然資源免受破壞，以保持人類的生命維持系統(tǒng)，保證物種遺傳的多樣性，保證自然資源的合理利用。

從我國當前環(huán)境與資源保護的下列情況看，自然保護立法越來越顯得重要。

⑴我國的自然環(huán)境復雜多樣，很多地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱。

⑵中國是一個以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的狀況影響到國計民生和整個經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護至關(guān)重要而且刻不容緩。

⑶中國雖然幅員遼闊，資源豐富，但人均資源占有量遠遠低于世界平均水平，加之人口基數(shù)大，資源水泵不斷增加，對環(huán)境的壓力越來越大。

這些情況都說明了加強自然保護立法的迫切性和重要性。

四、環(huán)境行政管理法規(guī)

國家對環(huán)境的管理通常表現(xiàn)為行政管理活動，并且通過制定法規(guī)的形式對環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置，職權(quán)行政管理程序、行政管理制度以及行政處罰程序等等做出規(guī)定。

第五節(jié)環(huán)境標準

一、環(huán)境質(zhì)量標準

環(huán)境出現(xiàn)污染破壞之后，達到一定的指標，我們就是說它被污染了。

我國環(huán)境質(zhì)量標準的制訂工作，開始于20世紀70年代。

二、污染物排放標準

我國第一個綜合性的國家排放標準是1973年制定的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》。

三、基礎(chǔ)標準、方法標準和樣品標準

第六節(jié)其他部門法中關(guān)于環(huán)境與資源保護的法律規(guī)定

一、《中華人民共和國民法通則》中的有關(guān)規(guī)定

國家和集體所有的土地、森林、山林、草原、荒地、灘涂等自然資源，一方面規(guī)定所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)受法律的保護，同時也規(guī)定單位和個人有管理、保護和合理利用的義務(wù)。同時還規(guī)定不動產(chǎn)的相鄰各方應(yīng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理節(jié)水、排水、通風等方面的相鄰關(guān)系。也就是說我們民法中講的相鄰權(quán)。

其他包括人身權(quán)利，公民享有的生命健康權(quán)、從事高度危險作業(yè)造成的人身損害；環(huán)境污染造成人身損害的應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任（嚴格責任和無過錯責任）。

二、《中華人民共和國刑法》中的有關(guān)規(guī)定

《刑法》中規(guī)定破壞環(huán)境資源保護罪。

三、《中華人民共和國治安管理處罰法》中的有關(guān)規(guī)定

《治安管理處罰法》中對擾亂社會秩序、妨礙公共安全的不構(gòu)成犯罪違法行為的給予行政處罰的行政法規(guī)。

如：制造噪聲、干擾他人正常生活的處以警告，警告不改的予以罰款；故意毀壞文物、名勝古跡的給予警告，警告不改的進行罰款，依舊不改的處5日以上10日以下的拘留。

四、經(jīng)濟法中的有關(guān)規(guī)定

經(jīng)濟法與環(huán)境法密不可分，故在多種經(jīng)濟法規(guī)中，都或多多或少的有關(guān)于環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定。

思考題：

1.我國環(huán)境法體系包括哪些主要部分？它們在環(huán)境法體系中的地位和作用如何？

2.我國環(huán)境與資源保護基本法即《中華人民共和國環(huán)境保護法》有哪些主要規(guī)定？

3.環(huán)境與資源保護單行法規(guī)有那幾類？他們各自的主要任務(wù)是什么？

4.我國的民法、刑法、經(jīng)濟法中有哪些最主要的環(huán)境與資源保護規(guī)定？第五章環(huán)境與資源保護立法第一節(jié)環(huán)境與資源保護立法體制與立法規(guī)劃

廣義：是指有權(quán)國家機關(guān)依照法定程序，制定、認可、修改、補充或廢止各種有關(guān)保護和改善環(huán)境，合理開發(fā)利用自然資源，防治環(huán)境污染和其他公害的規(guī)范性法律文件活動的總稱。

一、環(huán)境與資源保護立法的體制

（一）全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)

立法權(quán)包括：制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其它的基本法律，全國人大常委會是負責制定和修改除應(yīng)當由全國人大制定的法律以外的其他法律。

（二）國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)

國務(wù)院是國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，所以有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。

（三）省級人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)

立法法規(guī)定省級人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。

（四）國務(wù)院各部門可以制定規(guī)章，省級人民政府和較大的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章

立法法規(guī)定國務(wù)院各部、委員會、人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)決定、命令在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。

二、環(huán)境與資源保護立法規(guī)劃

立法規(guī)劃是立法者對一定時期內(nèi)立法的項目、議程等事項所作的安排和部署。

制定立法規(guī)劃的目的，是要在一定時期內(nèi)明確立法的方向、目標、任務(wù)、具體的立法項目以及完成立法規(guī)劃的措施和保障。

注意問題：

1.應(yīng)當根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟、文化、科學技術(shù)等各種社會關(guān)系的發(fā)展變化以及這些社會關(guān)系發(fā)展變化對立法提出的要求來制定立法規(guī)劃。

2.國家的法制建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，在制定立法規(guī)劃時，必須從整體上、從立法的全過程中不斷建立和完善國家的法律體系。

一方面要從法的制定、認可、修改、補充和廢止的全過程來安排，另一方面要從各項綜合性立法之間、各部門法立法之間、甚至各種法的規(guī)范之間，進行整體的安排，盡可能減少和避免各法律之間、部門法之間、各種法律規(guī)范之間，發(fā)生重疊、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象。

3.在立法規(guī)劃的編制方面應(yīng)當由具有立法權(quán)的國家機關(guān)來進行。

以國家立法為例，按照立法權(quán)限的不同可以將它們分為權(quán)力機關(guān)的立法規(guī)劃和政府機關(guān)的立法規(guī)劃兩大類。

我國的基本法律、一般法律的立法規(guī)劃由全國人大及其常委會制定。

其中，修訂憲法、制定和修訂基本法律的立法規(guī)劃，由全國人大制定，或者經(jīng)全國人大授權(quán)由全國人大常委會制定。

基本法律以外的其他法律的立法規(guī)劃由全國人大常委會制定，或者授權(quán)國務(wù)院擬定報全國人大常委會審定。

環(huán)境與資源保護的立法規(guī)劃，應(yīng)當由全國人大環(huán)境與資源保護委員會負責制定。

國務(wù)院行政法規(guī)、法律實施細則的立法規(guī)劃應(yīng)當由國務(wù)院法制辦公室編制。其中涉及環(huán)境污染與生態(tài)保護的，可以考慮由國家環(huán)境保護總局主要負責制定；涉及自然資源管理的，可以考慮由自然資源管理部門主要負責制定。而國務(wù)院所屬各部、委的有關(guān)環(huán)境與資源保護行政規(guī)章的立法規(guī)劃應(yīng)當由各部、委自行編制。

第二節(jié)環(huán)境與資源保護立法的指導原則

指導原則：環(huán)境與資源保護立法的指導原則，是指為實現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護的目標、在法律上充分體現(xiàn)環(huán)境與自然資源的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值，在起草、制定或修改環(huán)境與資源保護法律草案的過程中，對立法者具有指導意義的基本原理和基本方法。

基本原則是在環(huán)境保護法律中必須規(guī)定的或體現(xiàn)并貫穿于全部法律規(guī)范的、具有普遍意義的原則。環(huán)境法的基本原則一定貫穿于環(huán)境法的始終。

環(huán)境與資源保護立法的指導原則僅適用于立法的過程中，是環(huán)境與資源保護立法的方法論基礎(chǔ)。

我國環(huán)境與資源保護立法的指導原則主要包括：尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的原則；以可持續(xù)發(fā)展為導向的原則；突出和運用環(huán)境經(jīng)濟學方法的原則。

一、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則

是指在進行環(huán)境與資源保護立法時，應(yīng)當充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律，以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。

（一）生態(tài)學的基本規(guī)律

1.“物物相關(guān)”律

即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個事物，必然會對其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。

不僅僅指動物，還包括植物和日常生活中的其他因素。它要求人們在開發(fā)利用環(huán)境時應(yīng)當注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃。

“土地利用規(guī)劃”、“環(huán)境影響評價”等。

2.“相生相克”律

即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進化。

例如：太平洋附近的一個小島，在這個小島上是鳥雨花香，但是唯一不足的是，在這個島上面有老鼠。后來人們把陸地上的貓放在這個島上來，一開始貓還是吃老鼠的，但是到了后來，貓不吃老鼠了，因為它覺得老鼠不好吃，開始吃鳥了，因為它覺得鳥好吃，時間長了，貓與老鼠便成了好朋友。

3.“能流物復”律

在生態(tài)系統(tǒng)中能量在不斷的流動，物質(zhì)在不斷的循環(huán)，能量的流動是單向的，并在流動過程中的遞減，有一部分轉(zhuǎn)化成熱量散發(fā)到大氣中。即在生態(tài)系統(tǒng)中，能量在不斷地流動，物質(zhì)在不停地循環(huán)。

4.“負載定額”律

即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個大致的負載（承受）能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。

為了保護生態(tài)系統(tǒng)，必須一方面使它供養(yǎng)的生物的數(shù)量不超過它的生物生產(chǎn)能力，另一方面，還需確保排入生態(tài)系統(tǒng)的污染物量不超過它的自凈能力以及使沖擊周期長于生態(tài)系統(tǒng)的恢復周期。

5.“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律

只有在節(jié)構(gòu)和功能相對協(xié)調(diào)的時候，生態(tài)系統(tǒng)才能協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

必須保證生物物種的多樣化，減少外來的干擾，鼓勵人們創(chuàng)造相對協(xié)調(diào)的、生物生產(chǎn)能力相對高的人工生態(tài)系統(tǒng)。

6.“時空有宜”律

即一個地方都有其特定的自然和社會經(jīng)濟條件組合，構(gòu)成獨特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。

環(huán)境管理中的區(qū)域性原則，即往往實行地方法規(guī)優(yōu)先原則。條件：地方法規(guī)的規(guī)定一定要言語國家法規(guī)

（二）尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則的指導意義

生態(tài)學原理及其解釋，是我們處理環(huán)境問題所必須遵循的指導原則，成為我們制定環(huán)境與資源保護法律的理論基礎(chǔ)。我們只有遵循地球生態(tài)的基本原理和規(guī)律，才能夠使人類與自然界繼續(xù)在地球上生存下去。

現(xiàn)代環(huán)境科學研究已經(jīng)為人類揭示了自然界中的普遍規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理，環(huán)境科學研究已經(jīng)得出了這樣一個結(jié)論，即人類對自然生態(tài)系統(tǒng)以及能量轉(zhuǎn)換的所有影響都可以簡單地歸結(jié)為兩個途徑：

第一，是改變能量和物質(zhì)的輸入或輸出；

第二，是制造能量和物質(zhì)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的新路徑或者改變現(xiàn)有的路徑。

因此，為了保護人類生存的環(huán)境，就應(yīng)當在人類活動與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系最為密切的兩個基本領(lǐng)域——生產(chǎn)和消費上改變我們過去的方法。首先，生產(chǎn)和生活廢棄物的排放量不應(yīng)超過環(huán)境容量的極限，亦即生態(tài)系統(tǒng)自動調(diào)節(jié)能力的極限；其次，生產(chǎn)對資源的需要量同環(huán)境對資源的可供量之間保持平衡。

生態(tài)學的原理提示我們，人工建立的系統(tǒng)最后都必須與生態(tài)系統(tǒng)中有關(guān)物質(zhì)循環(huán)和能量流動的原理相一致。對于生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律，人類只能被動地去適應(yīng)它、而不可能人為地去改變它。

進行環(huán)境與資源保護立法的過程中，立法者應(yīng)當時刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護當代人類自身利益的同時，還必須考慮保護人類的生存條件——生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長期利益的實現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作為支撐。這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保證人類世代的利益。

三、以可持續(xù)發(fā)展為導向的原則

指在環(huán)境與資源保護立法中應(yīng)當將實現(xiàn)人類社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展作為法律要實現(xiàn)的理想目標，用新的發(fā)展觀取代傳統(tǒng)發(fā)展觀，使人類的思想和行為在法律規(guī)范的指導下發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

（一）可持續(xù)發(fā)展

一種基于生態(tài)學、倫理學（道德學）觀念的發(fā)展觀。

可持續(xù)發(fā)展的概念，最初是由挪威前首相布蘭特朗夫人領(lǐng)導的世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED）于1987年在其報告《我們共同的未來》中首先提出的。報告中指出，可持續(xù)發(fā)展“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。

1992年《里約宣言》又對可持續(xù)發(fā)展進一步闡述：人類應(yīng)享有與自然和諧的方式過健康而富有成果生活的權(quán)利，并公平的滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要。

可持續(xù)發(fā)展概念的解釋包含以下幾個方面：

第一，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展，其目的是為了增進人類的福利，改善人類的生活質(zhì)量；

第二，要實現(xiàn)發(fā)展以滿足需要，但同時應(yīng)當為維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性而限制某些行為，不至于因為當代人類的發(fā)展而危害滿足后代人類發(fā)展所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第三，應(yīng)當把經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性有機地結(jié)合起來。

（二）可持續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)發(fā)展之間的區(qū)別

傳統(tǒng)發(fā)展觀

（1）環(huán)境與發(fā)展之間的沖突是無法調(diào)和的和對立的，要么發(fā)展，要么限制增長。

（2）只著眼于當前和當代部分人的利益，忽視未來和后代人的利益。

1994年《中國二十一世紀日程》：開展對現(xiàn)行政策和法律的全面評價，制定可持續(xù)發(fā)展的法律政策體系，突出經(jīng)濟、社會和環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，通過法規(guī)約束，政策引導和調(diào)控推進經(jīng)濟、社會的持續(xù)發(fā)展。

（三）可持續(xù)發(fā)展的基本要求及其對立法的指導意義

1.人類社會經(jīng)濟發(fā)展不能以破壞人類生存環(huán)境資源基礎(chǔ)為條件。這是因為經(jīng)濟發(fā)展如果無視環(huán)境破壞的代價，環(huán)境就不可能得到保護，發(fā)展也不能持續(xù)。因此，在制定政策時，要確保社會經(jīng)濟發(fā)展絕對建立在生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，確保這些生態(tài)基礎(chǔ)受到保護和發(fā)展，使它可以支持經(jīng)濟的長期增長。而環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展思想所固有的特征，它所決定的是所有環(huán)境問題的根源。在《我們共同的未來》一書中說，生態(tài)學和經(jīng)濟學必須完全統(tǒng)一到?jīng)Q策和立法過程中，不僅要保護環(huán)境，而且要保護和促進發(fā)展。

2.滿足全體人民的基本需要和給全體人民機會以滿足是他們要求較好生活的愿望，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。

可持續(xù)發(fā)展的首要要求是滿足全體人民的基本需要。同時，它還對社會提出了如下要求：鼓勵人們采納在生態(tài)可能范圍內(nèi)的消費標準和所有人可以合理向往的標準；要求社會從提高生產(chǎn)潛力、每人都有平等的機會這兩方面滿足人民的需要；要求非再生資源耗竭的速率，應(yīng)盡可能地少妨害將來的選擇；要求保護動植物物種；要求為了保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性，要把大氣質(zhì)量、水和其他自然因素的不利影響減少到最小程度。

3.可持續(xù)發(fā)展的根本目標是提高人類的福利。總之，可持續(xù)發(fā)展是人類社會在幾千年的探索試驗中找到的一條維持地球生態(tài)系統(tǒng)繁榮穩(wěn)定的發(fā)展道路，它是對現(xiàn)代生態(tài)學、環(huán)境經(jīng)濟學以及環(huán)境倫理學思想理念的歸納總結(jié)并予以現(xiàn)實化。

4.可持續(xù)發(fā)展要求的實質(zhì)是對國家和國際現(xiàn)行法律體制在新的發(fā)展目標下，實行全面的變更。它不僅應(yīng)當成為現(xiàn)代各國完善國家立法體系的長遠目標，而且理應(yīng)成為環(huán)境與資源保護立法應(yīng)當具體體現(xiàn)的指導原則。

四、突出運用環(huán)境經(jīng)濟學方法的原則

1.突出運用環(huán)境經(jīng)濟學方法的原則，是指在進行環(huán)境與資源保護立法時，應(yīng)當將環(huán)境效益的損益分析方法和對法律規(guī)范的成本——效益分析方法分別運用到對開發(fā)行為的預測、評價、管理以及擬定（或既定）法律制度的設(shè)計與分析之中，作為指導（決定或修正）法律以及確立法律規(guī)范的理論基礎(chǔ)，以真正通過立法實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合決策。

（1）作為一種法律制度或措施，將環(huán)境經(jīng)濟學研究的成果確定于環(huán)境與資源保護立法之中，采取經(jīng)濟效果最佳的措施，并將其制度化。

（2）運用經(jīng)濟學的分析法，對環(huán)境與資源保護法既定的制度或措施以及國家社會經(jīng)濟政策的環(huán)境效果進行分析和評價。

2.將環(huán)境的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化

環(huán)境的外部不經(jīng)濟性是指在實際活動中，生產(chǎn)者或消費者的活動對其他消費者和生產(chǎn)者的超越，活動主體范圍的利害影響，包括正負兩方面的影響：

正面影響：正外部性或外部經(jīng)濟性。

負面影響：外部性或外部不經(jīng)濟性。

外部不經(jīng)濟的特征：

（1）它們必須伴隨著生產(chǎn)或者消費活動才能產(chǎn)生。

（2）它們或產(chǎn)生正面影響或負面影響。

就環(huán)境而言，外部性表現(xiàn)在生產(chǎn)和消費的外部不經(jīng)濟性。

如何解決外部不經(jīng)濟性呢——將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，即由產(chǎn)生外部性影響的一方來承擔消除影響的所有費用，以實現(xiàn)社會公平。

美國經(jīng)濟學家R·柯斯認為，適當?shù)卮_定資源的財產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)有利于消除外部不經(jīng)濟性。

其假定，如果外部不經(jīng)濟性的受害方對資源享有所有權(quán)和使用權(quán)，這樣當局可以根據(jù)受害方的請求強制行為方將外部不經(jīng)濟性數(shù)量減至為零，即受害方有免受外部不經(jīng)濟性的權(quán)利，并且這種權(quán)利可以在政府強制或法律規(guī)定下轉(zhuǎn)讓。這樣在行為方與受害方之間形成了交易的可能。（柯斯定理）

市場失靈：市場靠自身的運作已經(jīng)無用。

實現(xiàn)柯斯定理的前提要明確自然環(huán)境與資源的所有權(quán)，并創(chuàng)造高效率的權(quán)利交易市場。

就環(huán)境與資源保護立法而言，經(jīng)濟學家提出將環(huán)境外部不經(jīng)濟內(nèi)部化的方法主要包括直接管制的方法和經(jīng)濟刺激的方法。

直接管制的方法就是由國際制定的環(huán)境法律以行政控制標準形式規(guī)定活動者產(chǎn)生外部不經(jīng)濟的允許數(shù)量和方式。

它又可分為末端管制和全程管制。

末端管制是指直接對污染物排放做出規(guī)定。

全程控制，通過生產(chǎn)投入或消費的前端過程中可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量予以規(guī)定，最終達到控制污染物排放的目的。

經(jīng)濟刺激的方法包括市場刺激和非市場刺激。

市場刺激方式即依照柯斯定理，先根據(jù)允許產(chǎn)生的污染物數(shù)量設(shè)定“排污權(quán)”，再將“排污權(quán)”作為市場交易的標的予以流通或消費，最終達到控制污染排放的目的。

非市場刺激是由國家通過價格、稅收、標志、抵押金、補助金、保險、信貸和收費等手段迫使生產(chǎn)者和消費者把他們產(chǎn)生的外部費用納入其經(jīng)濟決策之中。

對環(huán)境與資源保護立法有效性的評估和分析

1936年美國運用經(jīng)濟分析的方法制定了《公共汽車尾氣控制法》，在資源法律——成本——效益分析上作出了一項革新。

對環(huán)境與資源保護立法進行經(jīng)濟學評估的主要范圍包括：

評估環(huán)境與資源立法的經(jīng)濟成本，以及對法律實施的有效性進行經(jīng)濟的分析。

思考題

一、環(huán)境與資源保護的制定應(yīng)當遵循那些指導性的原則？

二、什么是環(huán)境與資源保護立法？

三、環(huán)境保護法指導性的原則與環(huán)境與資源保護法的基本原則關(guān)系是什么？第六章國家對環(huán)境與資源的管理第一節(jié)環(huán)境管理的概念、原則和范圍

一、國家環(huán)境管理的概念

國家環(huán)境管理：是國家采用行政、經(jīng)濟、法律、科學技術(shù)、教育等多種手段，對各種影響環(huán)境的活動進行規(guī)劃，調(diào)整和監(jiān)督。目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，防治環(huán)境污染于破壞，維護生態(tài)平衡。

（一）環(huán)境管理的原則

首先遵循的綜合性原則，因為環(huán)境保護的廣泛性和綜合性特點決定了環(huán)境管理必須采取綜合性措施，從管理體制到管理制度、管理措施和手段都要貫徹綜合性的原則。

（二）區(qū)域性的原則

制定環(huán)境政策和標準要盡可能考慮到地區(qū)的差異，某些環(huán)境要素的保護和污染防治要考慮地區(qū)性的原則。

以地方為主進行環(huán)境管理

（三）預測性的原則

可靠的預測是科學的環(huán)境管理和決策的基礎(chǔ)和前提。

（四）規(guī)劃和協(xié)調(diào)性的原則

全面的綜合的管理措施都體現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃之中，包括：長遠規(guī)劃和短期規(guī)劃兩種。

二、環(huán)境管理的范圍

狹義的環(huán)境污染管理范圍主要指污染控制。

廣義的環(huán)境污染管理范圍指污染防治和自然保護結(jié)合起來。

包括：資源、文物、風景名勝、自然保護區(qū)、野生動植物保護。

更大范圍的環(huán)境管理認為，協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、水土保持、森林植被管理、自然資源保護等也是環(huán)境保護的組成部分。

第二節(jié)國家對環(huán)境管理的歷史發(fā)展

第一階段：早期限制時期（產(chǎn)業(yè)革命開始到二十世紀）。主要環(huán)境污染是工業(yè)企業(yè)引起第一代的污染。主要辦法采用限制的方法，很被動。

第二階段：治理時期（20世紀初至20世紀60年代）。這個階段進入公害發(fā)展與泛濫的時期。主要特征是環(huán)境污染空前加劇，從局部地區(qū)發(fā)展到社會性的公害。主要辦法是投入技術(shù)和財力進行污染治理。盡管這個階段的治理有一定的效果，但是還存在問題，如在造成污染之后進行治理是被動的，可謂頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，達不到根本的目的。此時主要采取單一的治理措施，很少采取綜合性治理措施，這樣不能從整體上有效解決環(huán)境問題。

第三階段：綜合防治時期（20世紀60年代至20世紀70年代）。許多國家吸取先污染后治理的經(jīng)驗教訓，采取了綜合防治的政策，采取預防為主，防治結(jié)合的措施。

第一，實行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用的規(guī)劃，全面解決合理布局的問題。

第二，實行預防為主的環(huán)境影響評價制度。使損害環(huán)境的工程建設(shè)在施工前，通過評價得到有效的制止。

第三，把污染物排放由濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制?？偭靠刂剖侵冈谟嬎愕貐^(qū)環(huán)境容量和當?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境指標，限定每個排污單位的污染物排放量。不要等污染產(chǎn)生后進行治理，要盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過程中，把污染物的排放減少的最低限度后，再采用凈化處理的措施。

第四階段：制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關(guān)系（20世紀70年代－至今）。把合理開發(fā)利用自然資源、保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡作為環(huán)境管理的重要內(nèi)容和相互聯(lián)系的組成部分，同時把環(huán)境保護的規(guī)劃納入社會經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃中去，制定社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的總體戰(zhàn)略對策，全面調(diào)整人類和環(huán)境的關(guān)系。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為各國共同發(fā)展戰(zhàn)略。做好可持續(xù)發(fā)展，必須處理好人口、資源、環(huán)境、發(fā)展之間的關(guān)系，建立符合生態(tài)規(guī)律的生產(chǎn)方式和生活方式，制定可持續(xù)發(fā)展的總體策略。

第三節(jié)環(huán)境管理是國家的一項基本職能

1972年的人類環(huán)境會議是環(huán)境管理的一個轉(zhuǎn)折點，本次會議指出：環(huán)境問題不僅是一個技術(shù)問題也是一個重要的社會經(jīng)濟問題，不能只用科學技術(shù)的方法去解決污染，還需用經(jīng)濟的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。這樣就只有把環(huán)境作為一項國家職能，全面加強國家對環(huán)境的管理才能做到。

第四節(jié)環(huán)境管理機構(gòu)

一、外國的管理機構(gòu)：

1.現(xiàn)有的管理部門兼負環(huán)境保護職能。

2.設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)。

3.成立部一級的管理機構(gòu)。

4.具有更大權(quán)限的獨立的機構(gòu)。

5.幾種機構(gòu)同時并設(shè)。

現(xiàn)在許多國家都十分重視預防為主、綜合性的管理方法，所以都建立了以預防為主、綜合性環(huán)境管理機構(gòu)。這些機構(gòu)的職責是預防為主、綜合防治，更多地發(fā)揮地方機構(gòu)的作用，在環(huán)境管理上協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系，采取綜合處理的方法，使環(huán)境管理措施得到全面的實施。

二、我國的環(huán)境管理機構(gòu)

我國的環(huán)境管理機構(gòu)有一個發(fā)展和完善的過程。建國后到20世紀70年代我國的環(huán)境管理工作是由有關(guān)的部、委兼管。1974年國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導小組，在小組下設(shè)辦公室；1982年根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于國務(wù)院部委機構(gòu)改革實施方案的決議》，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，同時撤銷國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組。1984年，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》，成立了國務(wù)院環(huán)境保護委員會。1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)保護部下屬的環(huán)保局改為國家環(huán)保局。1998年，國家環(huán)保局升格為國家環(huán)?？偩郑蜂N國務(wù)院環(huán)境保護委員會。這體現(xiàn)國家對環(huán)境保護工作的重視。

我國環(huán)境管理機構(gòu)的職責：

1.擬定環(huán)境保護工作的方針、政策、法規(guī)和行政規(guī)章；組織、擬定、監(jiān)督實施國家確定的重點區(qū)域、流域的污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃。

2.指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境的保護工作；

3.監(jiān)督開發(fā)應(yīng)用自然資源的活動，檢查監(jiān)督自然保護區(qū)、風景名聲區(qū)、森林公園以及對生物多樣性的保護。

4.指導、協(xié)調(diào)、解決跨地方、跨部門的重大環(huán)境問題；

5.制定和發(fā)布國家環(huán)境標準、國家環(huán)境狀況公告；

6.負責農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；

7.管理環(huán)境保護管理體系和環(huán)境標志的認證；

8.負責檢測、統(tǒng)計信息工作；

9.擬定國家關(guān)于全球環(huán)境的基本問題；

10.負責核安全、輻射、放射性物質(zhì)的管理。

思考題

一、什么是環(huán)境與資源管理，它的特征和基本原則是什么？

二、西方國家的環(huán)境與資源管理經(jīng)歷了那些發(fā)展階段？

三、我國的環(huán)境與資源管理機構(gòu)是怎樣設(shè)置的？它的職責是什么？第七章環(huán)境與資源保護法的基本原則第一節(jié)環(huán)境與資源保護法的基本原則的含義和確定的依據(jù)

環(huán)境法的基本原則：為我國環(huán)境與資源保護法所確認的、體現(xiàn)環(huán)境保護工作基本方針、政策，并為國家環(huán)境與資源管理所遵循的基本準則。

環(huán)境法的基本原則，首先是被法律所確認，其次是與一般的立法、司法原則不同，第三，不同于一般的法律規(guī)范，是環(huán)境保護的基本方針、政策在法律上的體現(xiàn)，是貫穿整個環(huán)境與資源保護法的，具有普遍意義和指導性的規(guī)范。

第二節(jié)環(huán)境保護同經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則

一、環(huán)境保護同經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則的提出和發(fā)展

我國在1983年召開第二次環(huán)境保護會議，在這次會議上確定環(huán)境保護和人口問題一樣，是我國的一項基本國策，制定了環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)統(tǒng)籌兼顧，同步發(fā)展的方針。其具體內(nèi)容是：經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，做到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。（三項建設(shè)三同步三統(tǒng)一）

二、環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則的含義和作用

經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，做到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一，其核心和理論基礎(chǔ)就是協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會提出“我們的共同未來”這一報告。該報告的中心思想是可持續(xù)發(fā)展。我國的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展是一樣的。協(xié)調(diào)發(fā)展是從橫向的關(guān)系上抑制發(fā)展基本因素相互關(guān)系上對發(fā)展提出的要求。可持續(xù)發(fā)展是縱向的發(fā)展過程，即從當前需要和未來需要的關(guān)系上提出的。協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，其目的都是為了保證社會的可持續(xù)發(fā)展。

人類社會的發(fā)展由人口激增、加速發(fā)展的工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源消耗和環(huán)境惡化五種相互制約的因素構(gòu)成。這五種因素都是按照一定的指數(shù)增長的，其中啟動因素是人口增長。由于人類與環(huán)境系統(tǒng)存在著發(fā)展的無限性和地球的有限性這一基本矛盾，如果增長達到極限，便會導致全球性的危機和人類社會的突然瓦解。由此出現(xiàn)兩個問題——需要和限制。

需要是指人類需求的滿足，包括滿足全體人類的基本需要和改善生活的需要。

限制是指是通過社會管理機制和科學技術(shù)，對向資源的索取和投入加以限制，以保持對環(huán)境和資源的永續(xù)利用。而可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于人口的控制，只有人口增長、社會與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境與資源相協(xié)調(diào)，這樣可持續(xù)發(fā)展才能進行下去。

我們的三項建設(shè)做到三個同步，是協(xié)調(diào)發(fā)展的具體的要求。其中兩個重要的環(huán)節(jié)：同步規(guī)劃、同步建設(shè)。

三種效益的統(tǒng)一中，三種效益都好是最好的，但是在實踐中是很難同時達到最好的。

1.經(jīng)濟效益好，環(huán)境效益也好。

2.經(jīng)濟效益好，環(huán)境效益也不好。

3.經(jīng)濟效益不好，環(huán)境效益好。

4.經(jīng)濟效益不好，環(huán)境效益也不好（惡性循環(huán)）。

三、如何貫徹環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

1.把環(huán)境納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的計劃

從1953年到1982年，我國前五個五年計劃，一直沒有把環(huán)境納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的內(nèi)容。因此就出現(xiàn)各項建設(shè)比例失調(diào)，也是我國環(huán)境污染與破壞的根源。第六個五年計劃，把環(huán)境保護列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。七五計劃規(guī)定了環(huán)境保護的基本任務(wù)；八五和九五計劃把環(huán)境保護作為一個有機的組成部分，納入國民經(jīng)濟和發(fā)展計劃。

2.制定環(huán)境的保護規(guī)劃

3.把環(huán)境保護納入有關(guān)部門的經(jīng)濟管理與企業(yè)管理中去

第三節(jié)預防為主、防治結(jié)合的原則

一、預防為主、防治結(jié)合原則的提出

該原則是針對環(huán)境問題的特點和國內(nèi)外環(huán)境與資源管理的主要經(jīng)濟和教訓提出的。

在處理環(huán)境問題上，采取“預防為主”的方針是極為重要的。這是因為：

環(huán)境污染和破壞一旦發(fā)生，往往難以消除和恢復，甚至具有不可逆轉(zhuǎn)性。

環(huán)境造成污染和破壞以后，再進行治理，從經(jīng)濟上來說是最不合算的，往往要耗費巨額資金。

環(huán)境問題在時間和空間上的可變性很大，環(huán)境問題的產(chǎn)生和發(fā)展又有一種緩發(fā)性和潛在性，再加上科學技術(shù)發(fā)展的局限，人類對損害環(huán)境的活動造成的長遠影響和最終結(jié)果，往往難以及時發(fā)現(xiàn)和認識，但到后果一旦出現(xiàn)，往往為時已晚，而無法救治。這種情況要求人類活動必須審慎地注意對環(huán)境的長遠的、全局的影響，注意“防患于未然”。

我國對預防為主的真正重視，大體也是20世紀70年代末到80年代初，而且是從中國環(huán)境問題造成的巨大損失和社會損害中認識到預防為主的極端必要性。預防為主的原則，在我國的《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》中均有體現(xiàn)。

二、預防為主、防治結(jié)合原則的含義和作用

預防為主，是指在國家的環(huán)境與資源管理中，通過計劃、規(guī)劃及各種管理手段，采取防范性措施，防止環(huán)境損害的發(fā)生。

預防為主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。對于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染與破壞，要采取積極的治理措施，做到防治結(jié)合。

采取預防為主，防治結(jié)合的原則，可以盡量避免環(huán)境損害或者將其消除于生產(chǎn)過程之中，做到防患于未然；對于不可避免的污染，則通過各種凈化治理措施，達到環(huán)境目標的要求，這無疑是一種投資少、收效大，把經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)起來，把三種效益統(tǒng)一起來的卓有成效的措施。

三、如何貫徹預防為主、防治結(jié)合的原則

1.全面規(guī)劃與合理布局

貫徹預防為主、防治結(jié)合的原則，除了加強計劃管理之外，最重要的就是全面規(guī)劃和合理布局。

全面規(guī)劃就是對工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護各方面的關(guān)系作通盤考慮，進而制定國土利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與環(huán)境規(guī)劃，使各項事業(yè)得以協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市規(guī)劃中，還包括合理的功能區(qū)的劃分。

工業(yè)布局不合理是造成我國環(huán)境污染的重要原因。

合理的工業(yè)布局應(yīng)該注意：

（1）適當利用自然環(huán)境的自凈能力；

（2）加強資源和能源的綜合利用；

（3）大型項目的分布與選址，必須事先進行環(huán)境影響評價，并盡可能減少對周圍環(huán)境的不良影響；

（4）嚴禁污染型工業(yè)建在居民稠密區(qū)、城市上風向區(qū)、水源保護區(qū)、名勝古跡和風景游覽區(qū)、自然保護區(qū)。

2.制定和實施具有預防性的環(huán)境與資源管理制度

如土地利用規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度等、“三同時”制度（三同時制度，是指一切新建、改建和擴建的基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目、自然開發(fā)項目，以及可能對環(huán)境造成損害的工程建設(shè)，其中需要配套建設(shè)的防治污染和其他公害的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）。

第四節(jié)開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則

開發(fā)者養(yǎng)護，污染者治理的原則，是強制污染和破壞環(huán)境與資源者承擔責任的一項環(huán)境與資源管理的基本原則。

開發(fā)者養(yǎng)護，是指對環(huán)境和自然資源進行開發(fā)利用的組織或個人，有責任對其進行恢復、整治和養(yǎng)護。

污染者治理，是指對環(huán)境造成污染的組織或個人，有責任對其污染源和被污染的環(huán)境進行治理。

目的，明確污染者責任，促進企業(yè)治理污染，保護環(huán)境。

政府過大的財政援助，等于把本應(yīng)由污染者承擔的經(jīng)濟責任，轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人。

70年代初經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）理事會首先提出了“污染者負擔原則”。

污染者負擔費用的范圍，學術(shù)界一般有兩種意見：

1.污染者應(yīng)該支付他的污染造成全部環(huán)境費用（公害費用、環(huán)境恢復費用、預防費和被害者救助的費用）。

2.污染者至少承擔兩項費用，消除污染費用和損害賠償費用。消除污染費包括治理污染源和恢復被污染的環(huán)境的費用。損害賠償費用是指賠償環(huán)境污染，受害者的人生和財產(chǎn)的損失。

不要片面理解誰污染、誰治理，該原則只明確了治理責任，并不是污染者的全部責任。另外，一些老的國有企業(yè)，由于設(shè)備落后、污染量大，而且對其產(chǎn)生的污染需要技術(shù)支持，因而會發(fā)生很多的費用。如果單純適用誰污染、誰治理原則，這些企業(yè)會不堪重負，由于企業(yè)公有制的性質(zhì)，排污單位各自治理污染源之外，還應(yīng)該實行國家和地方政府在污染單位參加下的區(qū)域的綜合治理。

我國《環(huán)境保護法規(guī)定》：產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度；采取有效措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害。

排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理。

二、開發(fā)者養(yǎng)護污染者治理原則的貫徹

（一）為了有效地貫徹開發(fā)者養(yǎng)護的原則，我國有關(guān)法律對自然資源的開發(fā)者規(guī)定了各種強制性的整治與養(yǎng)護的責任

《環(huán)境保護法》第l8條規(guī)定：“……風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標準。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物超過規(guī)定的排放標準的，限期治理?！钡趌9條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境?！?/p>

在《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》等單行法規(guī)中，對于開發(fā)者的整治、護養(yǎng)的責任都分別進一步作了具體規(guī)定。

（二）實行環(huán)境保護目標責任制

環(huán)境保護目標責任制，是在第二次全國環(huán)境保護會議以后，在不少省市開展起來的一種把環(huán)境保護的任務(wù)定量化、指標化，并層層落實的管理措施?！董h(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負