礦產(chǎn)資源法修改中幾個(gè)基本問(wèn)題的研究

《礦產(chǎn)資源法》修改中幾個(gè)基本問(wèn)題的研究文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A從1979年中國(guó)著手制定礦產(chǎn)資源法，到1986年3月19日六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《礦產(chǎn)資源法》，又經(jīng)過(guò)1996年8月29日八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改的決定》，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》已歷經(jīng)20余載。這期間，我國(guó)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)理念發(fā)生了巨大的或者根本性的變革，國(guó)際環(huán)境與上個(gè)世紀(jì)70年代也極不相同，這使得修改《礦產(chǎn)資源法》顯得迫切而必要。WTO于1995年成立并運(yùn)行之后，世界上出現(xiàn)了修改或者現(xiàn)代化礦產(chǎn)資源法的浪潮。其后20年中，先后有110多個(gè)國(guó)家對(duì)其礦產(chǎn)資源法進(jìn)行了修改或者現(xiàn)代化[1](Pxiii)。而在礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價(jià)格居高不下的2006年初，許多新的和老的、本地和國(guó)際的礦業(yè)公司蜂擁進(jìn)軍那些缺乏礦業(yè)立法和礦業(yè)稅費(fèi)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家[1](Pvi)。2003年6月，國(guó)土資源部成立《礦產(chǎn)資源法》修改領(lǐng)導(dǎo)小組，正式揭開(kāi)了修改1996年《礦產(chǎn)資源法》(修正)的序幕；2007年1月，國(guó)務(wù)院將《礦產(chǎn)資源法》(修訂)列為《國(guó)務(wù)院2007年立法工作計(jì)劃》中“需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目”之一。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，全球化進(jìn)程和新國(guó)際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)，以及新科學(xué)技術(shù)和新發(fā)展理念成為這次修法的大背景。《礦產(chǎn)資源法》修改涉及多方面、多部門、多地區(qū)、多層次的諸多問(wèn)題，既需要總結(jié)我國(guó)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也需要考慮國(guó)際礦業(yè)形勢(shì)和吸取外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。堅(jiān)實(shí)充分的理論準(zhǔn)備、開(kāi)門修法的切實(shí)貫徹以及良好辯論和審議機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是重要的經(jīng)驗(yàn)[2]。本文就《礦產(chǎn)資源法》修改中應(yīng)當(dāng)注意但是尚未得到深入研究的幾個(gè)基本問(wèn)題，談?wù)勛约旱目捶?，以期拋磚引玉，促進(jìn)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》的科學(xué)修改。修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想關(guān)于修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想，有人認(rèn)為：“必須堅(jiān)持憲法原則，必須符合《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》要求的完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的原則?！盵2]對(duì)于堅(jiān)持憲法原則，筆者完全贊同；但是將完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的原則列為指導(dǎo)思想，筆者認(rèn)為似有不妥，因?yàn)椤稕Q定》主要涉及經(jīng)濟(jì)方面，而礦產(chǎn)資源法涉及的不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面。筆者主張將科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為修改《礦產(chǎn)資源法》的指導(dǎo)思想。因?yàn)榈V產(chǎn)資源的管理和開(kāi)發(fā)利用不僅涉及市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，還事關(guān)人與人之間直接關(guān)系的社會(huì)和政治關(guān)系，也影響人與自然之間的關(guān)系，因此，需要以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為指導(dǎo)思想，從而促進(jìn)礦產(chǎn)資源的有效管理和可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利屬于以國(guó)家對(duì)自然資源的永久主權(quán)為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要組成部分。就經(jīng)濟(jì)主權(quán)在形式上的歷史演進(jìn)而言，它是第二次世界大戰(zhàn)以后，以擺脫殖民統(tǒng)治而新獨(dú)立的國(guó)家為主體的新興發(fā)展中國(guó)家，歷經(jīng)20世紀(jì)50、60和70年代奮斗而形成的一項(xiàng)國(guó)際法原則?！巴暾淖匀毁Y源永久主權(quán)應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家對(duì)其全部自然資源享有永久主權(quán)以及對(duì)其管轄范圍內(nèi)的一切與自然資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享有永久主權(quán)兩個(gè)方面。分析這兩個(gè)方面之間的關(guān)系，從一定意義上講，前者是內(nèi)容，后者是前者得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的方式?！盵3](P67-70)關(guān)于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利如何在我國(guó)礦產(chǎn)資源法中具體體現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的研究缺乏深入性。首先是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的主權(quán)權(quán)利屬性認(rèn)識(shí)不清。就這一權(quán)利而言，它主要是一種具有法律形式的政治權(quán)力。而這一政治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)法律的具體化而實(shí)施。就第一層次的具體化而言，世界上主要有三種形式：(1)法律直接規(guī)定國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源擁有所有權(quán)；(2)法律規(guī)定國(guó)家基于政治性質(zhì)的信托而代表全體人民對(duì)礦產(chǎn)資源持有所有權(quán)；(3)法律規(guī)定國(guó)家基于其(政治)職能而對(duì)礦產(chǎn)資源擁有管理權(quán)。礦產(chǎn)資源具有有用性，而有用性又可分為三種情況：第一種情況是，為了維持基本生存而需要礦產(chǎn)資源的情形。第二種情況是，由于生態(tài)環(huán)境的整體性，為了維護(hù)最低程度的健康環(huán)境或者說(shuō)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)而需要礦產(chǎn)資源的情形。第三種情況是，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而需要礦產(chǎn)資源的情形。國(guó)家的職能決定了應(yīng)當(dāng)將這三種礦產(chǎn)資源的有用性納入礦產(chǎn)資源法律制度的考量之中。自然資源因具有物的特征而在許多大陸法系國(guó)家由物權(quán)法在一定范圍或者程度內(nèi)予以調(diào)整，或者由于能夠用金錢來(lái)衡量而在許多普通法系國(guó)家由財(cái)產(chǎn)法在一定范圍或者程度內(nèi)予以規(guī)制。然而，自然資源并不因此而具有商品的天然屬性。這是由國(guó)家對(duì)自然資源的主權(quán)權(quán)利所決定的。根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，國(guó)家有權(quán)決定其管轄范圍內(nèi)自然資源的開(kāi)發(fā)由誰(shuí)進(jìn)行、決定開(kāi)發(fā)后的產(chǎn)品是否進(jìn)入流通領(lǐng)域，也即“決定是否將某一資源納入國(guó)際貿(mào)易之列”屬于“國(guó)家主權(quán)權(quán)利”[4](P51)。如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》成員國(guó)的加拿大、墨西哥和美國(guó)政府在1993年聲明，自然狀態(tài)下的水不是商品①。該聲明同一項(xiàng)產(chǎn)品是原材料的某種轉(zhuǎn)化結(jié)果的一般理解是一致的[4](P51)。因此，處于自然狀態(tài)下的資源并不是受WTO制度調(diào)整的商品。進(jìn)一步講，物權(quán)或者財(cái)產(chǎn)法律所調(diào)整之物品與市場(chǎng)貿(mào)易法律所調(diào)整之商品并非完全等同，兩者是有所區(qū)別的。有人認(rèn)為：“自然資源是商品?！盵5](P18)從法的角度來(lái)看，這是一種不恰當(dāng)?shù)哪：^點(diǎn)。還有人認(rèn)為：“在我國(guó)，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)具有國(guó)家主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性?！盵6]筆者認(rèn)為，盡管國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的主權(quán)與國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)同時(shí)存在，但兩者屬于不同層次的權(quán)利。礦產(chǎn)資源的配置和對(duì)權(quán)利或者利益的考量礦產(chǎn)資源的有用性要求國(guó)家在對(duì)資源進(jìn)行配置時(shí)必須將不同的有用性納入考量。不同的有用性涉及不同主體的相互之間經(jīng)常具有沖突的權(quán)利或者利益，而且有時(shí)沖突還很劇烈。在前述三種有用性之外，還存在國(guó)家的資源安全、能源安全或者經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的國(guó)家安全，就不會(huì)有國(guó)家的政治安全和獨(dú)立。這正是經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則在法律上形成的內(nèi)在動(dòng)因。盡管經(jīng)濟(jì)主權(quán)是廣大發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取所形成的，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程以及國(guó)際關(guān)系格局的變化，經(jīng)濟(jì)主權(quán)也為發(fā)達(dá)國(guó)家或者大國(guó)特別關(guān)注。觀察西方發(fā)達(dá)國(guó)家，可以發(fā)現(xiàn)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家將其大部分資源私有化并允許其自由流通。2005年中國(guó)海洋石油總公司收購(gòu)美國(guó)第九大石油公司優(yōu)尼科公司因美國(guó)國(guó)內(nèi)巨大的政治反對(duì)而慘遭失敗就是一個(gè)強(qiáng)有力的證明②。俄羅斯在沒(méi)有建立成熟的自然資源開(kāi)發(fā)法律制度的情況下匆忙實(shí)施私有化，險(xiǎn)些造成自然石油及天然氣資源被大部分私有化而國(guó)家喪失經(jīng)濟(jì)命脈和經(jīng)濟(jì)主權(quán)的悲劇。俄羅斯總統(tǒng)普京于2004年8月簽署命令，限制對(duì)以石油、天然氣、電力等涉及資源的一千多家戰(zhàn)略性企業(yè)進(jìn)行私有化；該國(guó)隨后制定礦產(chǎn)資源法律。完全可以認(rèn)為，俄羅斯堅(jiān)決抵住西方國(guó)家的巨大壓力而徹底清算尤科斯石油公司的行為，是維護(hù)國(guó)家自然資源主權(quán)的行為，盡管是一種亡羊補(bǔ)牢之舉。試想，如果沒(méi)有三年前這些控制自然資源主權(quán)的行為，俄羅斯的巨額外債能夠基本償清嗎?今天的俄羅斯能夠以能源“武器”而傲視西方嗎?因此，就第二層次的將國(guó)家對(duì)包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的主權(quán)的政治權(quán)力進(jìn)行法律具體化而言，是在礦產(chǎn)資源的配置程序中，在確保國(guó)家資源安全、能源安全或者經(jīng)濟(jì)安全的前提下，恰當(dāng)?shù)仄胶獾V產(chǎn)資源的各種有用性。市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的作用在礦產(chǎn)資源政策中，國(guó)務(wù)院新聞辦公室2003年12月發(fā)布的《中國(guó)的礦產(chǎn)資源政策》白皮書(shū)提出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的資源優(yōu)化配置機(jī)制?！迸c此似乎相反的是，20世紀(jì)30年代的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使主要資本主義國(guó)家認(rèn)識(shí)到了“市場(chǎng)失靈”的巨大危害，紛紛加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，體現(xiàn)于包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源領(lǐng)域，則是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的統(tǒng)一管理和配置，一是避免“市場(chǎng)失靈”，二是確保國(guó)家的資源安全、能源安全和經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而確保政治安全和獨(dú)立。從國(guó)際法律的角度來(lái)看，以資本主義國(guó)家為主導(dǎo)制定的有關(guān)規(guī)則也不損害國(guó)家的社會(huì)安全、生態(tài)環(huán)境安全、資源安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全以及政治安全和獨(dú)立。這里以WTO有關(guān)法律文件的規(guī)定為例進(jìn)行分析。(一)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》一般例外措施在《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》包括之《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定的成員可以采取的十項(xiàng)一般例外措施中，有五項(xiàng)與包括國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源主權(quán)相關(guān)。依關(guān)聯(lián)程度的大小，可以依次列為：1.第(g)項(xiàng)：“與國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的自然資源的有關(guān)措施?！币虻V產(chǎn)資源必然包括在自然資源的范圍之內(nèi)，筆者將該項(xiàng)列為關(guān)聯(lián)程度最大的第一項(xiàng)。2.第(b)項(xiàng)：“為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或者健康所必需的措施。”因在很多情況下，這些措施的采取會(huì)涉及到自然資源，筆者將之列為第二項(xiàng)。3.第(f)項(xiàng)：“為保護(hù)本國(guó)具有藝術(shù)、歷史或者考古價(jià)值的文物而采取的措施?！庇捎谝恍┚哂兴囆g(shù)、歷史或者考古價(jià)值的文物可能直接或者間接涉及到自然資源(前種情形如其本身就是自然資源，后種情形如影響某一或某些自然資源的開(kāi)發(fā)利用)，筆者將之列為第三項(xiàng)。4.第(i)項(xiàng)：“在國(guó)內(nèi)原料的價(jià)格被壓低到低于國(guó)際價(jià)格水平，作為政府穩(wěn)定計(jì)劃一部分的期間內(nèi)，為了保證國(guó)內(nèi)加工業(yè)對(duì)這些原料的基本需要，有必要采取的限制這些原料出口的措施?！蓖ǔＧ闆r下，在健康的市場(chǎng)運(yùn)作中，一國(guó)國(guó)內(nèi)原料的價(jià)格不會(huì)被壓低到低于國(guó)際價(jià)格水平。但是，壟斷資本為了謀取暴利或者政治目的而在礦產(chǎn)資源原料性產(chǎn)品方面轉(zhuǎn)移價(jià)格的情況不是不可能發(fā)生的。此時(shí)，一國(guó)有權(quán)采取影響自然資源或其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的措施。筆者將該項(xiàng)列為第四項(xiàng)。5.第(j)項(xiàng)：“在普遍或者局部供應(yīng)不足的情況下，為獲取或者分配產(chǎn)品所必需采取的措施?！币粐?guó)可能發(fā)生能源供應(yīng)不足的情況，此時(shí)，該項(xiàng)規(guī)定的措施將與自然資源或其開(kāi)發(fā)利用相關(guān)。筆者將其列為第五項(xiàng)。(二)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》安全例外措施《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》包括之《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條規(guī)定了三項(xiàng)安全例外?？梢哉f(shuō)，它們都直接或者間接地與自然資源或其開(kāi)發(fā)利用相關(guān)。1.第(a)項(xiàng)，任何成員可以不提供根據(jù)其國(guó)家安全利益認(rèn)為不能公布的資料。一國(guó)自然資源(特別是關(guān)鍵種類或者部分)的資料，事關(guān)該國(guó)的國(guó)家安全，因此，WTO成員得以安全例外為由而拒絕提供有關(guān)某些自然資源的資料。2.第(b)項(xiàng)，任何成員得為保護(hù)其國(guó)家基本安全對(duì)以下三類事項(xiàng)采取其認(rèn)為必需采取的任何行動(dòng)：“(i)裂變材料或提煉裂變材料的原料；(ii)武器、彈藥和軍火的貿(mào)易或者直接或間接提供軍事機(jī)構(gòu)用的其他物品或者原料的貿(mào)易；(iii)戰(zhàn)時(shí)或者國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況?！边@三類事項(xiàng)，或由于直接涉及自然核能資源或其開(kāi)發(fā)利用，或者直接、間接關(guān)系自然資源或其開(kāi)發(fā)利用。3.第(c)項(xiàng)，任何成員得由聯(lián)合國(guó)維持國(guó)際和平和安全之因而采取相關(guān)行動(dòng)。在聯(lián)合國(guó)有關(guān)維持國(guó)際和平和安全的決議或者行動(dòng)中，有不少涉及包括禁運(yùn)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)制裁措施，甚至包括武力措施。由于礦產(chǎn)資源的重要性，自然資源或其開(kāi)發(fā)利用時(shí)常被涉及到。(三)2001年《多哈部長(zhǎng)宣言》2001年《多哈部長(zhǎng)宣言》第六段寫道：“我們認(rèn)識(shí)到，在WTO制度下，應(yīng)當(dāng)允許任何國(guó)家采取措施保護(hù)人類、動(dòng)物或者植物的生命或者健康，或者在它認(rèn)為適當(dāng)?shù)乃缴媳Ｗo(hù)環(huán)境，只要不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成武斷或者不公正的歧視性做法，或者在國(guó)際貿(mào)易中形成變相限制的要求，且已做到遵守WTO協(xié)定的規(guī)定。”因此，在礦產(chǎn)資源的配置中，市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是在礦產(chǎn)資源第三種有用性的領(lǐng)域，即為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而需要對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的情形。而且，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是在無(wú)損于國(guó)家資源安全、能源安全、經(jīng)濟(jì)安全以及政治安全或者獨(dú)立的前提下，最大限度地發(fā)揮其優(yōu)化配置礦產(chǎn)資源的作用。基于此，筆者認(rèn)為“充分發(fā)揮市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用”提法有失偏頗。有人認(rèn)為，修改后的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)各種所有制形式的礦產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)一視同仁[7](P27-30)。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不足取的?？茖W(xué)、合理的做法應(yīng)當(dāng)是：根據(jù)國(guó)家礦產(chǎn)資源安全的要求以及國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，區(qū)別不同區(qū)域或者不同礦產(chǎn)資源種類并規(guī)定不同的準(zhǔn)入資格，以此為基礎(chǔ)，對(duì)有資格進(jìn)行同一區(qū)域或者同一礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)的礦業(yè)企業(yè)或者個(gè)人賦予同等的法律地位，進(jìn)而鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制在這種范圍內(nèi)充分發(fā)揮其積極的配置功能和調(diào)節(jié)作用。另外，需要注意的是，不能將“市場(chǎng)”同“經(jīng)濟(jì)手段”或者“經(jīng)濟(jì)杠桿”混同。市場(chǎng)是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)手段或者經(jīng)濟(jì)杠桿則是影響市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的方法或者措施。價(jià)格、稅收、罰款、資助、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)等都屬于經(jīng)濟(jì)手段或者經(jīng)濟(jì)杠桿，但是運(yùn)用它們的主體卻不盡相同。例如，價(jià)格是一種經(jīng)濟(jì)手段，它既可以為具有平等地位的市場(chǎng)主體用作競(jìng)爭(zhēng)的手段，也可以由政府作為一種調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的措施。稅收是一種經(jīng)濟(jì)手段，但它只可能是政府用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的一種措施，而不可能為具有平等地位的市場(chǎng)主體所運(yùn)用。五、從礦產(chǎn)資源的勘探、開(kāi)發(fā)到礦產(chǎn)資源產(chǎn)品正如許多關(guān)于經(jīng)濟(jì)主權(quán)的聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議所指出的，一國(guó)的自然資源應(yīng)當(dāng)用來(lái)為本國(guó)經(jīng)濟(jì)、人民福祉、社會(huì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，而不是占而不用。但是，多數(shù)礦產(chǎn)資源并不能夠?yàn)槿祟愔苯永?，需要?jīng)過(guò)一定的勘探和開(kāi)發(fā)(如挖掘、提取、提煉等)過(guò)程。這一過(guò)程不僅需要人力，更需要資金、技術(shù)、管理乃至市場(chǎng)運(yùn)作。盡管政府可以直接進(jìn)行礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)發(fā)，但是歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，一是效果不好，二是影響了政府主要職能作用的正常發(fā)揮。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，以市場(chǎng)主體的參與和介入為主就成為不可或缺，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用和功能也成為必然。根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則，一國(guó)既可以授權(quán)本國(guó)企業(yè)或者個(gè)人開(kāi)發(fā)其管轄范圍內(nèi)某處的某一自然資源，也可以許可外國(guó)企業(yè)或者個(gè)人開(kāi)發(fā)，或者許可本國(guó)與外國(guó)的企業(yè)或者個(gè)人共同開(kāi)發(fā)。一方面，以市場(chǎng)主體身份進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘探或者開(kāi)發(fā)的企業(yè)或者個(gè)人，其志在謀取經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)它們來(lái)說(shuō)，利潤(rùn)最大化是最重要的追求。從勘探礦產(chǎn)資源，經(jīng)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，到生產(chǎn)出礦產(chǎn)資源產(chǎn)品，通常并非朝夕之事，往往需要巨大的投資額、先進(jìn)而成熟的技術(shù)、富有效率的管理手段，而且充滿風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有切實(shí)的能夠用金錢衡量的權(quán)利保障，就難以吸引企業(yè)或者個(gè)人進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘探或者開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。另一方面，礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有形式或者國(guó)家管理職權(quán)，要求國(guó)家或其代表機(jī)構(gòu)以明確的形式確認(rèn)有關(guān)企業(yè)或者個(gè)人具有進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探或者開(kāi)發(fā)的特許權(quán)利。于是，探礦權(quán)和采礦權(quán)就應(yīng)運(yùn)而生。目前，在探礦權(quán)和采礦權(quán)方面，對(duì)以下問(wèn)題缺乏深入研究。(一)勘探權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題《礦產(chǎn)資源法》(修正)第6條第1款規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情形：(1)“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！?2)“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦?！比欢?，該條第3款又規(guī)定：“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利?！眴?wèn)題是，在正常情況下，如果不能牟取利潤(rùn)，探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人是不會(huì)轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)或者采礦權(quán)的。因此，這一規(guī)定是明確禁止或者限制市場(chǎng)機(jī)制在探礦權(quán)和采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮作用，有悖于我國(guó)《憲法》(2004年)第十五條關(guān)于“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的規(guī)定。而且，從國(guó)務(wù)院1998年2月《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和國(guó)土資源部2000年11月《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》來(lái)看，也沒(méi)有就在轉(zhuǎn)讓審批程序中是否牟利的審核問(wèn)題做出任何規(guī)定。在實(shí)踐中，《礦產(chǎn)資源法》的這一規(guī)定反而成了不法官員索賄的一項(xiàng)工具或者借口。筆者認(rèn)為，只要轉(zhuǎn)讓條件具備、受讓人符合取得探礦權(quán)或者采礦權(quán)的條件，就應(yīng)當(dāng)允許探礦權(quán)或者采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，建議將該第3款刪除。(二)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)問(wèn)題就國(guó)際礦業(yè)界目前所討論的問(wèn)題而言，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是其中最受關(guān)切或許是最具挑戰(zhàn)性的課題[1](Pvi)。在礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源所有權(quán)人對(duì)勘探開(kāi)發(fā)者收取的費(fèi)用，在英文中一般使用royalty一詞來(lái)表示；在礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有而收取費(fèi)用的情況下，這種費(fèi)用可以用RoyaltyTaxation這一術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)。在國(guó)際法學(xué)界，從上個(gè)世紀(jì)80年代起，使用“特許費(fèi)”或者“特許稅費(fèi)”作為相應(yīng)的漢語(yǔ)表述。最近幾年有人以“權(quán)利金”作為相應(yīng)的漢語(yǔ)表述[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)?！兜V產(chǎn)資源法》(修正)第5條第2款規(guī)定：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。”國(guó)務(wù)院1998年2月《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第12條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，逐年繳納。”國(guó)務(wù)院1998年2月《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納?！笨梢?jiàn)，我國(guó)規(guī)定的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)有礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)四種。有人認(rèn)為，權(quán)利金制度是國(guó)際通行的礦產(chǎn)資源費(fèi)制度，并建議用單一的權(quán)利金制度取代我國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)。其實(shí)，關(guān)于權(quán)利金制度是國(guó)際通行的礦產(chǎn)資源費(fèi)制度的說(shuō)法并不全面。根據(jù)世界銀行所組織的詹姆斯?奧托等八位專家對(duì)世界上110多個(gè)國(guó)家的RoyaltyTaxation進(jìn)行研究于2006年所得出的成果《礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)稅費(fèi)》(MiningRoyalties)，關(guān)于其種類及組成、收取方法及稅費(fèi)率、減免等鮮有相同或者類似者，并不存在通行的做法。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)的以上四種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)就相當(dāng)于royaltytaxation，沒(méi)有必要以“權(quán)利金”一詞取代。至于如何改革，可以考慮以詹姆斯?奧托等人的研究成果為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)有益做法或者經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，對(duì)我國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行改革。根據(jù)2006年12月26日《國(guó)務(wù)院關(guān)于礦產(chǎn)資源合理利用、保護(hù)和管理工作的報(bào)告》，目前我國(guó)在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量方面存在的問(wèn)題是：“礦產(chǎn)勘查長(zhǎng)期投入不足，公益性地質(zhì)工作滯后，找礦技術(shù)缺乏重大突破”，以及“勘查工作相對(duì)滯后”；在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序中存在的突出問(wèn)題之一是：“一些礦業(yè)權(quán)人‘圈而不探’，炒作資源，‘以采代探’，越界開(kāi)采”；在礦業(yè)體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題是：機(jī)制不完善，“多年來(lái)礦業(yè)權(quán)可以無(wú)償取得，導(dǎo)致企業(yè)不珍惜資源。礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制不完善，不利于安全生產(chǎn)、資源節(jié)約和環(huán)境治理。資源稅費(fèi)政策不完善，利益分配機(jī)制不合理”。因此，我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革不僅必須解決這些問(wèn)題，而且還要立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的符合科學(xué)發(fā)展觀的礦