拆遷補償協(xié)議的變更或撤銷

拆遷補償協(xié)議的變更或撤消作為律師，在長期辦理拆遷案件的過程中，接觸了許多被拆遷人，他們對法律知識了解不多，廣大的被拆遷人面臨許多困惑：在拆遷過程中，自己應當注意什么？有哪些權利？面對非法拆遷或者野蠻拆遷，自己可以做什么？是否要在不合理的拆遷補償安頓協(xié)議上簽字？其中的一個重要的困惑就是在拆遷人與被拆遷人達成拆遷補償安頓協(xié)議后，一方又反悔的，能否提起訴訟規(guī)定變更或者撤消該協(xié)議。對該問題的回答構成了本文的寫作目的和基礎。

拆遷補償安頓協(xié)議是拆遷人與被拆遷人或房屋承租人就補償安頓所涉及的事項達成的協(xié)議。拆遷人與被拆遷人具有平等的法律地位，作為平等的民事主體，其達成的拆遷補償安頓協(xié)議具有民事協(xié)議的法律性質。因此，可以被《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）和《中華人民共和國協(xié)議法》（以下簡稱《協(xié)議法》）調整。在長期的拆遷法律實務中，筆者經(jīng)常接到關于在拆遷補償安頓協(xié)議上簽字后能否反悔、能否通過訴訟維護權益的征詢。筆者認為，拆遷人和被拆遷人或房屋承租人達成拆遷補償安頓協(xié)議后，雙方形成了民事協(xié)議關系，因此，拆遷補償安頓協(xié)議能否變更或撤消也就成了民事協(xié)議關系形成后能否變更或撤消的問題。根據(jù)《民法通則》和《協(xié)議法》的規(guī)定，民事協(xié)議關系形成后，可以就有瑕疵的民事協(xié)議進行權利救濟，因此，在某些情況下，可以規(guī)定變更或撤消民事協(xié)議。這樣，變更或撤消拆遷補償安頓協(xié)議也就有了法律依據(jù)。

變更或撤消拆遷補償安頓協(xié)議分為以下幾種情況：

1.顯失公平

在訂立協(xié)議時顯失公平的，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。假如拆遷人和被拆遷人或房屋承租人在訂立拆遷補償安頓協(xié)議時顯失公平，拆遷人、被拆遷人或房屋承租人中的任何一方都有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。當事人具有請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的選擇權。假如拆遷人或者被拆遷人請求人民法院或者仲裁機構變更拆遷補償安頓協(xié)議，人民法院或者仲裁機構不得撤消。

2.重大誤解

因重大誤解訂立的協(xié)議，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。拆遷人和被拆遷人或者房屋承租人因重大誤解訂立的拆遷補償安頓協(xié)議，拆遷人、被拆遷人或者房屋承租人中的任何一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。當事人具有請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的選擇權。假如拆遷人或者被拆遷人請求人民法院或者仲裁機構變更拆遷補償安頓協(xié)議，人民法院或者仲裁機構不得撤消。

3.欺詐

一方以欺詐的手段，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。拆遷人或者被拆遷人或者房屋承租人以欺詐的手段，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。理論上受損害方可以是拆遷人，也可以是被拆遷人或者房屋承租人，但是實踐中多是被拆遷人或者房屋承租人。受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議，具有請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的選擇權。假如拆遷人、被拆遷人或者房屋承租人中的任何一方受損害，受損害方請求人民法院或者仲裁機構變更拆遷補償安頓協(xié)議，人民法院或者仲裁機構不得撤消。

4.脅迫

一方以脅迫的手段，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。拆遷人或者被拆遷人或者房屋承租人以脅迫的手段，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。理論上受損害方可以是拆遷人，也可以是被拆遷人或者房屋承租人，但是實踐中多是被拆遷人或者房屋承租人。受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議，具有請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的選擇權。假如拆遷人、被拆遷人或者房屋承租人中的任何一方受損害，受損害方請求人民法院或者仲裁機構變更拆遷補償安頓協(xié)議，人民法院或者仲裁機構不得撤消。

5.乘人之危

一方乘人之危，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。拆遷人或者被拆遷人或者房屋承租人乘人之危，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。理論上受損害方可以是拆遷人，也可以是被拆遷人或者房屋承租人，但是實踐中多是被拆遷人或者房屋承租人。受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議，具有請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的選擇權。假如拆遷人、被拆遷人或者房屋承租人中的任何一方受損害，受損害方請求人民法院或者仲裁機構變更拆遷補償安頓協(xié)議，人民法院或者仲裁機構不得撤消。

《中華人民共和國協(xié)議法》第54條規(guī)定：“下列協(xié)議，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立協(xié)議時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違反真實意思的情況下訂立的協(xié)議，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消。當事人請求變更的，人民法院或者仲裁機構不得撤消。”其第55條規(guī)定：“有下列情形之一的，撤消權消滅：（一）具有撤消權的當事人自知道或者應當知道撤消事由之日起一年內(nèi)沒有行使撤消權；（二）具有撤消權的當事人知道撤消事由后明確表達或者以自己的行為放棄撤消權?！蔽覈秴f(xié)議法》明確了變更或者撤消協(xié)議的幾種情況，由此，顯失公平、重大誤解、欺詐、脅迫和乘人之危成為當事人請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消協(xié)議的法定事由。但在實踐中，拆遷補償安頓協(xié)議是否具有民事協(xié)議的性質，能否受我國《協(xié)議法》的調整，曾存在重大爭議。有的學者認為，拆遷補償安頓協(xié)議是行政協(xié)議，拆遷人和被拆遷人或者房屋承租人不具有平等的民事主體地位，因此，當事人不能以《民法通則》、《協(xié)議法》規(guī)定的變更或者撤消民事協(xié)議的法定事由，直接提起民事訴訟，請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議。這種觀點一度占據(jù)主流。但是，隨著拆遷法律實務經(jīng)驗的積累，隨著民事法學研究水平的提高，學人和實務界對拆遷補償安頓協(xié)議的性質的理解也更加進一步和客觀。在20世紀90年代初期，拆遷補償安頓協(xié)議的民事協(xié)議的性質已經(jīng)基本得到確認，拆遷補償安頓協(xié)議的雙方具有平等的民事主體地位也已經(jīng)得到認可。我國當時的法律和司法解釋為拆遷補償安頓協(xié)議變更之訴和撤消之訴開辟了綠色通道。

1993年11月24日法復【1993】9號《最高人民法院關于合用<城市房屋拆遷管理條例>第十四條有關問題的復函》規(guī)定：“在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人對房屋拆遷的補償形式、補償金額、安頓用房面積、安頓地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達不成協(xié)議發(fā)生的爭執(zhí)，屬于平等民事主體之間的民事權益糾紛。據(jù)此，我們批準你院審判委員會傾向性的意見，即房屋拆遷主管部門或同級人民政府對此類糾紛裁決后，當事人不服向人民法院起訴的，人民法院應以民事案件受理。”可以看出，在20世紀90年代初，無論是已經(jīng)達成的拆遷補償安頓協(xié)議，還是未達成拆遷補償安頓協(xié)議，發(fā)生補償安頓爭議，不管是否通過行政裁決，人民法院都可以作為民事案件來受理。該司法解釋將拆遷人和被拆遷人訂立拆遷補償安頓協(xié)議視為民事法律關系，也將拆遷人和被拆遷人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，就拆遷補償安頓問題發(fā)生爭議視為民事法律關系。拆遷人和被拆遷人的利益相對平衡。但是，到了90年代中后期，隨著我國城市建設的提速，天平開始向拆遷人一方傾斜，被拆遷人或者房屋承租人維權的通道變得越來越狹窄。

1996年7月24日法復【1996】12號《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安頓等案件問題的批復》，規(guī)定：“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權做出的有關房屋拆遷、補償、安頓等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安頓等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關裁決，僅就房屋補償、安頓等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理?！痹撍痉ń忉寣⒉疬w人與被拆遷人或者房屋承租人沒有達成拆遷補償安頓協(xié)議、后經(jīng)行政裁決，對行政裁決不服提起訴訟的視為行政法律關系；將拆遷人和被拆遷人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，未經(jīng)行政裁決，就拆遷補償安頓問題發(fā)生爭議的視為民事法律關系；將雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關裁決，僅就房屋補償、安頓等問題，依法向人民法院提起訴訟的視為民事法律關系。但是該司法解釋并未明確規(guī)定，對于拆遷人和被拆遷人或者房屋承租人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，申請行政裁決后，雙方自愿達成拆遷補償安頓協(xié)議，一方或者雙方反悔的，如何擬定案件性質和法律關系。筆者認為，對于此類案件，假如當事人不是對行政裁決提起訴訟，而是請求變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的，也應當作為民事案件受理。由此看來，雖然被拆遷人或者房屋承租人維權的通道少了，難度大了，但拆遷補償安頓協(xié)議民事協(xié)議的性質還是得到了確認。

2023年8月11日法釋【2023】9號《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安頓協(xié)議就補償安頓爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，就補償安頓爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定向有關部門申請裁決?！痹撍痉ń忉屆鞔_規(guī)定，當事人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，未經(jīng)行政裁決，直接向人民法院提起訴訟的，法院不再受理。也即對于當事人達不成補償安頓協(xié)議，就補償安頓發(fā)生爭議的情況，如何認定該法律關系，最高人民法院拒絕回答。將本來認可的民事法律關系的通道徹底堵死，強行引向了行政法律關系。當然，任何事物都是矛盾的，具有兩面性。最高人民法院的這一司法解釋在切割廣大被拆遷人訴訟利益的同時，畢竟留下了一個小“活口”。也即對于當事人未經(jīng)行政裁決、自愿達成拆遷補償安頓協(xié)議后又反悔，請求人民法院變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議的，人民法院仍然應當作為民事案件受理。雖然，實踐中，司法部門將大部分拆遷補償安頓協(xié)議變更或者撤消之訴擱淺在備案環(huán)節(jié)，但這是司法體制自身的弊端導致的，是和最高人民法院不斷變更觀點不斷向保護拆遷人利益傾斜一脈相承的。

值得注意的是，仍徘徊于司法獨立門外的法院，受制于“開發(fā)商——政府——法院”的特殊關系，在司法實踐中，對法釋【2023】9號的理解和合用也不時偏離被拆遷人的利益，最高人民法院留下的最后一個“活口”也有被“掐死”的危險。2023年，筆者代理了一起民事案件：××市民王某訴××市××區(qū)某局，請求人民法院變更拆遷補償安頓協(xié)議，增長拆遷補償款?！痢潦小痢羺^(qū)人民法院拒絕備案，后王某上訴至××市第一中級人民法院，該院以不符合備案規(guī)定為由駁回上訴，維持××市××區(qū)人民法院不予備案的裁定。筆者與該院相關人員溝通，得到的答復是：王某規(guī)定增長拆遷補償款所涉地價補償款事項沒有在其與拆遷人達成的拆遷補償安頓協(xié)議中規(guī)定。因此，××市××區(qū)人民法院和××市第一中級人民法院認為，拆遷人和被拆遷人沒有就地價補償款事宜達成拆遷補償安頓協(xié)議。根據(jù)最高人民法院2023年的司法解釋，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安頓協(xié)議，就補償安頓爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人可以按照《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規(guī)定向有關部門申請裁決。”由此，法院不予受理該案。該院認為，并非達成了一份拆遷補償安頓協(xié)議，反悔的，就可以任意提起訴訟；而是要區(qū)分兩種情況：（1）拆遷人與被拆遷人達成了拆遷補償安頓協(xié)議，就該協(xié)議中所涉事項，其中一方反悔的，人民法院作為民事案件受理；（2）拆遷人與被拆遷人達成了拆遷補償安頓協(xié)議，其中一方反悔的，假如其提出的增長補償所涉事項并未在拆遷補償安頓協(xié)議中規(guī)定，法院會做出當事人就該事項尚未達成拆遷補償安頓協(xié)議的推定，不予受理。筆者認為，法院對最高人民法院的司法解釋做了最狹隘的理解和合用，進一步壓縮了被拆遷人的維權空間，不利于保護廣大被拆遷人的利益。無論當事人規(guī)定變更或者撤消拆遷補償安頓協(xié)議、增長補償額所涉及的事項是否被拆遷補償安頓協(xié)議所規(guī)定，只要當事人在簽訂協(xié)議后，未經(jīng)行政裁決，又反悔的，法院都應當作為民事案件受理。這理應成為最高人民法院2023年司法解釋的解釋宗旨和目的。否則，拆遷人和被拆遷人的利益平衡將會被徹底打破。

從1993年到1996年，再到2023年，最高人民法院就拆遷補償安頓問題先后頒布了3個司法解釋。最高人民法院對拆遷補償安頓協(xié)議的法律性質的認定發(fā)生了翻天覆地的變遷，被拆遷人的權利生態(tài)也隨之發(fā)生了巨大改變。隨著我國改革開放的進一步，城市建設的蓬勃發(fā)展，政府參與拆遷的力度在加大，最高人民法院把原先拆遷人與被拆遷人之間的純粹的民事法律關系硬性調整為行政法律關系。老百姓行政訴訟的難度遠大于民事訴訟早已成為公認的事實。因此，這種變遷提高了老百姓法律維權的門檻，加大了老百姓法律維權的代價。由于相稱一部分案件被作為行政案件受理，或者只有申請行政裁決，對裁決不服才干提起行政訴訟，把政府從拆遷的幕后推到了前臺，引發(fā)了被拆遷人和政府之間的矛盾，被拆遷人和拆遷人之間的矛盾被轉嫁到政府身上。近年來，拆遷制造的社會矛盾和沖突層出不窮，甚至導致了部分被拆遷人對政府的失望，與這一制度的變遷聯(lián)系密切。這一事實鮮明地揭示了開發(fā)商（拆遷人）、政府和法院之間的特殊關系。近年來，非法拆遷、野蠻拆遷甚囂塵上，作為拆遷人的開發(fā)商為什么屢屢為所欲為、無所顧忌？為什么國家遲遲都沒有出臺一部拆遷法律，而各地方政府頒布的拆遷政策、文獻極不統(tǒng)一，成為我國法律體系中最為混亂的部分，嚴重阻礙了我國法制的統(tǒng)一？為什么廣大被拆遷人叫苦喊冤，提起訴訟，卻往往得不到法律的勝訴救濟？

作為中央人民政府的國務院對于拆遷不可謂不重視，數(shù)年來，頒布了一系列拆遷法規(guī)、政策和文獻，拆遷理應在法律的軌道上穩(wěn)速前行，相反，如今卻成為社會矛盾的助燃劑，由于拆遷而上訪的被拆遷人不絕如縷。國務院的努力已經(jīng)可以看出，但原本為了城市建設而對私人權利的漠視這一引發(fā)拆遷諸多矛盾的制度上的根源是否已經(jīng)被政府覺察？事實上，拆遷引發(fā)的社會矛盾如此之大之深，政府也是受害者。政府的當務之急就是徹底從拆遷事務中脫身而出，本來一步步積極涉入拆遷深水區(qū)，現(xiàn)在需要再想辦法積極撤出來。其實，解決拆遷問題哪有這么難？在拆遷的各個環(huán)節(jié)中，最易引發(fā)社會矛盾的就是強制拆遷。拆遷存在的焦點問題說白了就是：政府沒有扮演好在拆遷人與被拆遷人之間的平衡角色，相反，在利益天平上倒在了拆遷人一方。開發(fā)商買不起老百姓的房子，可以請政府強拆民房；那么老百姓買不起開發(fā)商的房子，是否也可以請政府把開發(fā)商的房子分給老百姓？強制必須依托政府權力才具有合法性，政府啟動權力于強制拆遷上，就必須承受強制拆遷帶來的一系列社會惡果。這個看似好笑的問題其實隱含著深刻的社會含義。我們的人民政府已經(jīng)在為此努力。如何解決這個問題以及能否解決這個問題攸關人民對政府的信任?！吨腥A人民共和國物權法》已經(jīng)于2023年10月1日實行，其第4條明確規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！奔偃缥覀冏鹬匚餀喾ǖ牧⒎ň窈鸵?guī)定，假如我們還原拆遷本來的內(nèi)涵，將拆遷定位為拆遷人和被拆遷人或者房屋承租人的平等的民事關系，政府從拆遷事務中全身而退，拆遷引發(fā)的煩惱也會隨之而去。給予個人私權利的平等保護，也許偶爾與所謂的集體利益發(fā)生沖突，也許會一時延緩城市的建設步伐，但是，對公民個人私權利的真正尊重，帶來的必將是法治國家的建成和長治久安，帶來的必將是對集體利益的真正保護和增長。

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