PPP融資模式對(duì)我國(guó)城中村改造的啟示

-.zPPP融資模式對(duì)我國(guó)城中村改造的啟示摘要：由于PPP融資模式本身具有的創(chuàng)新點(diǎn)和獨(dú)特之處，使其在國(guó)內(nèi)外根底設(shè)施工程的建立和管理中有著非常廣泛的應(yīng)用前景。在城中村改造中實(shí)施PPP模式，有利于提高績(jī)效水平。本文對(duì)此進(jìn)展探討。

前言

以國(guó)家財(cái)政資金為后盾進(jìn)展根底設(shè)施建立是世界上很多國(guó)家在經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的起步階段普遍采取的政策。但隨著經(jīng)濟(jì)的高速開(kāi)展，對(duì)根底設(shè)施的需求與日俱增，僅僅依靠國(guó)家財(cái)政顯然已不能滿足對(duì)根底設(shè)施建立投資的巨大需求。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家紛紛放松對(duì)根底設(shè)施領(lǐng)域的管制，引入民間資本，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這些根底領(lǐng)域的改革極大地推動(dòng)了根底設(shè)施相關(guān)行業(yè)的開(kāi)展，根底設(shè)施產(chǎn)品的供給能力有了顯著的提高，并已成為近年來(lái)西方國(guó)家拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建立取得巨大的成就，城市化速度明顯加快。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，受城鄉(xiāng)二元構(gòu)造和快速城市化的雙重作用，我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了一種普遍的特殊的地域現(xiàn)象..城中村，成為困擾各級(jí)政府的共同難題。在這種背景下，由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，借鑒和引進(jìn)20世紀(jì)90年代在西方興旺國(guó)家根底設(shè)施建立中新興的PPP融資模式，對(duì)推動(dòng)我國(guó)城中村的改造有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、PPP模式概述

〔一〕內(nèi)涵

PPP〔Pubic-PrivatePartnerships〕是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于工程而形成的合作關(guān)系。通過(guò)這種合作，各方可以到達(dá)與單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與*個(gè)工程時(shí)，政府并不是把工程的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與各方共同承擔(dān)。

〔二〕合作根底

政府與私人企業(yè)以特許協(xié)議為根底進(jìn)展合作，合作始于工程確實(shí)認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究，并貫穿于工程建立的全過(guò)程。工程的整個(gè)周期由雙方共同負(fù)責(zé)。

〔三〕根本形式

PPP模式存在的根底是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬。在這三者的根底上，PPP模式可以有不同的組合，各種組合都可以稱之為PPP.常見(jiàn)的有以下幾種：效勞協(xié)議、承包協(xié)議、租賃協(xié)議、BTO協(xié)議、BOT或BOOT協(xié)議、打包協(xié)議、BBO協(xié)議和BOO協(xié)議等等。

〔四〕適用*圍

PPP模式之所以在興旺國(guó)家得到政府的高度重視，原因在于其廣泛的適用*圍。不同模式之間的區(qū)別雖然并不大，但也各有其特點(diǎn)，可以適用于不同的情況。就基礎(chǔ)設(shè)施公益性的強(qiáng)弱來(lái)看，不同形式的PPP適用*圍也有所不同。一般來(lái)說(shuō)，PPP模式隨著根底設(shè)施公益性、外部性的由強(qiáng)到弱。

二、PPP模式的目標(biāo)與運(yùn)作思路

〔一〕PPP模式的目標(biāo)

PPP模式的目標(biāo)有兩層：一是低層次目標(biāo)，指特定工程的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門(mén)參與根底設(shè)施建立的綜合、長(zhǎng)期、合作的目標(biāo)。其工程構(gòu)造目標(biāo)層次如表2所示。

〔二〕PPP模式的運(yùn)作思路

PPP模式在一定程度上重新組合了政府和私人企業(yè)之間的關(guān)系，其核心問(wèn)題在于如何明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，在政府和私人企業(yè)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，創(chuàng)造權(quán)力合理配置的實(shí)施環(huán)境，以確保工程的順利完成。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是工程所在地的政府，是引導(dǎo)私人企業(yè)參與根底設(shè)施建立的有關(guān)政策的制定者。工程所在地政府對(duì)建立工程有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)在工程的建立和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)展監(jiān)視和約束；金字塔中部是工程所在地政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策進(jìn)展解釋和運(yùn)用，形成具體的工程目標(biāo)；金字塔的底部是參與工程的私人企業(yè)，通過(guò)與工程所在地政府的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、工程所在地政府的政策目標(biāo)和工程所在地政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使建立工程到達(dá)預(yù)定的目標(biāo)。

不難看出，這種模式顯著的特點(diǎn)就是參與工程的政府和私人企業(yè)之間以平等的方式相互影響、相互協(xié)調(diào)其在工程建立中的作用。PPP模式是一個(gè)完整的工程融資概念，它不是對(duì)工程融資的徹底更改，而是對(duì)工程生命周期中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。

三、PPP模式在根底設(shè)施建立中的作用

〔一〕PPP模式的運(yùn)作方式

作為一種新的根底設(shè)施建立融資模式，PPP具有其獨(dú)特的運(yùn)作方式和特點(diǎn)。PPP模式存在的根底是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬，在此根底上可以采用多種形式。根據(jù)根底設(shè)施工程的當(dāng)前狀態(tài)，針對(duì)不同類(lèi)型設(shè)施，PPP模式可以因地制宜。

〔二〕PPP模式的運(yùn)作優(yōu)勢(shì)

PPP模式與其他私人企業(yè)參與根底設(shè)施建立的工程融資方案相比，雖然不是全局上的改變，但對(duì)根底設(shè)施建立的影響卻是巨大的。

1、有利于縮短工程的前期工作周期，降低費(fèi)用

私人企業(yè)應(yīng)盡早參與工程的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施融資等工程建立，可以在初始階段就更好地解決整個(gè)工程生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配，從而縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。

2、有利于工程采用先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)歷

參與根底設(shè)施工程融資的私人企業(yè)在工程的前期就參與進(jìn)來(lái)，保證了工程在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，有利于工程一開(kāi)場(chǎng)就引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)歷。

3、有利于改善根底設(shè)施產(chǎn)品和效勞的質(zhì)量

在PPP模式下，政府和私人企業(yè)共同參與公共根底設(shè)施的建立和運(yùn)營(yíng)，可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的缺乏，形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供效勞。而且，在PPP模式下私人企業(yè)的管理非常靈活，由私人企業(yè)參與根底設(shè)施工程的建立和運(yùn)營(yíng)，能以最有效的本錢(qián)為公眾提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和效勞。

4、有利于重新整合工程的各種資源，提高使用效率

通過(guò)PPP模式，可以重新整合工程的參與各方，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)。有私人企業(yè)參與的PPP融資模式采用了市場(chǎng)化運(yùn)作，有利于提高資源的使用效率。

5、有利于彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算缺乏，減輕政府投資風(fēng)險(xiǎn)

政府與私人企業(yè)合作建立根底設(shè)施，可以有效地彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算的缺乏，有利于增加工程的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率。吸引私人企業(yè)參與工程的建立和管理，可以將工程的一局部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式在城中村改造中的可行性分析

〔一〕PPP模式在城中村改造中的優(yōu)勢(shì)

在城中村改造的過(guò)程中實(shí)施PPP模式，通過(guò)制定鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)參加到政府主導(dǎo)的工程中來(lái)，不僅可以緩解政府的財(cái)政壓力，而且有利于提高改造的績(jī)效水平。在城中村改造過(guò)程中實(shí)施PPP模式優(yōu)勢(shì)明顯：

1、解決資金來(lái)源難題，緩解政府財(cái)政壓力

采用PPP模式對(duì)城中村進(jìn)展改造，有利于民間資本參與工程資金的籌集，有效彌補(bǔ)政府財(cái)政資源的缺乏。在私營(yíng)企業(yè)的參與下，一些原本可能由于資金缺乏而難以實(shí)施的城中村改造工程得以順利實(shí)施。改造過(guò)程中的融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任由投資者承擔(dān)，政府無(wú)需提供信用擔(dān)保，既降低了政府的隱性債務(wù)，也在財(cái)政預(yù)算方面為政府減輕了的壓力。

2、優(yōu)化運(yùn)作與管理技術(shù)，提高改造效率

有民間資本參與的城中村改造，政府部門(mén)和私人企業(yè)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。在PPP模式下，企業(yè)將與扮演投資經(jīng)紀(jì)人角色的政府合作，在改造前期就參與進(jìn)來(lái)，可以帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)歷和管理模式以及雄厚的資本，全面提升改造的綜合水平，也會(huì)給以后城中村改造的運(yùn)作與管理帶來(lái)勃勃生機(jī)。

3、拓寬民間資本的投資空間

在城中村改造過(guò)程中引入PPP模式，使民間資本參與城中村改造這樣的工程，不僅可以有效緩解政府建立資金的缺乏，而且拓寬了民間資本在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建立中的投資空間，有利于促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的長(zhǎng)期穩(wěn)定和進(jìn)一步開(kāi)展。

4、降低風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式在改造初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分配。參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對(duì)改造運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，在合作中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。政府在城中村改造的過(guò)程中分擔(dān)一局部風(fēng)險(xiǎn)，降低了投資商的風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了工程融資成功的可能性。另外，私人企業(yè)的參與分擔(dān)了原先由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

〔二〕案例分析

**可以說(shuō)是運(yùn)用PPP模式對(duì)城中村進(jìn)展改造的典*。它以市場(chǎng)運(yùn)作為主導(dǎo)，政府扮演引導(dǎo)和監(jiān)視的角色并給予政策鼓勵(lì)，與私人機(jī)構(gòu)合作，取得了良好效果。

**市建成區(qū)共有26個(gè)城中村需要改造，全部位于香洲區(qū)，總占地面積約300萬(wàn)平方米，需搬遷人口近20萬(wàn)。**市從2000年開(kāi)場(chǎng)籌劃改造工作，方案用3年多的時(shí)間集中力量全部完成。在改造過(guò)程中，**市利用市場(chǎng)之手，通過(guò)定原則、定規(guī)劃、給政策，吸引房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投資城中村改造。政府給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以優(yōu)惠政策，即據(jù)城中村的區(qū)位和拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面積的地價(jià)，并減免相應(yīng)的報(bào)建費(fèi)用，確保開(kāi)發(fā)商獲得25％以上的利潤(rùn)。在城中村建立開(kāi)發(fā)總量中，1/3用于原有村民的回遷安置，另外2/3給開(kāi)發(fā)商作商品房經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，**市還決定3年內(nèi)在城區(qū)不再新批房地產(chǎn)用地。這一政策為城中村改造騰出了廣闊的市場(chǎng)空間，政府雖然沒(méi)有直接投入資金，但實(shí)質(zhì)上，政府是通過(guò)出讓巨大利益給村民和開(kāi)發(fā)商來(lái)推動(dòng)城中村的改造的。

**市在城中村改造過(guò)程中巧用市場(chǎng)之手，通過(guò)定原則、定規(guī)劃、給政策，吸引房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投資改造城中村。**市城中村改造的實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)商