調(diào)查報告義務教育就近入學政策問題分析及應對

義務教育“近入學”政問題分析與對史榮

楊穎內(nèi)容摘：務教育“就近入學”政策規(guī)定適齡兒童、少年按照戶籍所在地，就近接受義務教育，實行劃片免試入學，不得跨學區(qū)擇校。這一政策很好地促進了教育公平的實現(xiàn)，也有助于解決目前存在的“擇校費”等問題。但該政策在實施中仍存在諸多問題：由于政區(qū)交錯而形成的學區(qū)重合等學區(qū)劃分問題，以及爭奪“重點學校”等優(yōu)質(zhì)資源而產(chǎn)生的學區(qū)房問題，都嚴重影響了這一政策的實施效果。為了彌補這些漏洞，我們應該加大教育投入，平衡教育發(fā)展；合理劃分學區(qū)，加強地區(qū)交流，變“就近入學”為“就地入學”①；從高考等制度層面保障政策實施，把義務教育“就近入學”政策真正落到實處。關鍵詞近入學；就地入學；多校劃區(qū)；高考改革早在2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》中就明確提出適齡兒童、少年免試就近入學。地方各級政府應保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學“就近入學”其實際含義就完全等同于適齡兒童、少年按照戶籍所在地就近到指定行政規(guī)劃的學區(qū)接受義務教育，實行劃片入學，不得跨學區(qū)擇校②

近年來義務教育“就近入學”再一次引起了社會的廣泛關注，該政策在緩解擇?，F(xiàn)象和實現(xiàn)教育公平方面起到了非常重要的作用，但是我們在肯定積極作用的同時，通過走訪調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了政策在實施中存在的諸多漏洞和盲區(qū)：一方面錢”和“權”在實際擇校中仍發(fā)揮著重要的影響，最終導致了新一輪的教育不公平現(xiàn)象；另一方面以分擇?！钡脑瓌t在現(xiàn)行高考制度沒有發(fā)生根本改變的情況下仍發(fā)揮著重要作用。③這些政策漏洞還有待完善，才能使得政策最優(yōu)化。在本次的問題研究中，我們采用了調(diào)查法和訪談法，通過對相關政策實施地區(qū)及學校的調(diào)查分析并對相關人員進行了訪談期更全面準確的了解義務教“就近入學”政策的實施發(fā)現(xiàn)為題解決問題本次的訪談對象是通過個人關系和師生交流確定的，是我校（西北師范大學）的一位管理人員張老師，長期從事教育政策的發(fā)展研究工作，工作之余在其辦公室進行了四十多分鐘的采訪，并做了相關筆記和錄音。通過對義務教①吳瑕務教育“就近入學”的政策盲區(qū)中小學教育》2011年2②王凌云，謝兵學—劃片管理”模式的憲法批評》年4期③嚴仍昱學”教育政策公平性考問師范學院學院（社會科學版年第6期1

育“就近入學”政策的背景、實施等情況的討論，獲得了較可信有效的資料，對我們問題的研究提供了很大幫助。訪談伊始，張老師就義務教育“就近入學”政策的背景談了幾點看法：教育資源的不平衡，人們追求優(yōu)質(zhì)資源的激化，尤其提出了擇校影響學校發(fā)展的惡性循環(huán)以及班額太大導致的教育問題等，給我們提出了新的問題視角但是咱們國家大，所以各種各樣的問題就出來了，優(yōu)質(zhì)教育資源本身沒有均衡的分布，從幼兒園到小學到中學，就有好校和差校之分，整個學校的建設投入上、師資配備上都有差異。即使這兩者一樣，還有管理水平的高低，它造成了學校的優(yōu)劣之分。就此來舉個例子，比如說師大附中，好像是最好的，我們的孩子也都在師大附小、附中上。名聲在外，但也沒有說它的教育教學水平有多高“班額很大小學一個班是六十多個人初中七十多個人你想在義務教育階段，學生本身就小，班額太大的話，班主任和代課老師確實沒法關照過來這么多的學生，更談不上什么因材施教了。所以一方面造成了像師大附中附小這樣的學校，每年收到各種條子各種關系往進去塞呀一個教室里幾十個人塞不下實際上就是浪費另一方面，同等的師資配備較好的學校又招不上學生，學校班額很小，影響了學校領導和老師們的積極性。他們就會這樣想們怎么干就是不行嘛這樣就無形中形成了惡性循環(huán)，這樣的話整個教育資源本來剛開始是公平的，后來越不公平了。所以說就近入學啊，學區(qū)房啊、擇校費啊一些問題還是大家為了追求優(yōu)質(zhì)教育資源而產(chǎn)生的另一方面，他也談起了當初他們上學的經(jīng)歷，深有感觸地說“以前沒有選擇的余地，其實就是‘就近入學現(xiàn)在反而出現(xiàn)了眾多的問題“你像過去，我們那時候上學來說，那就不存在什么你硬要選擇一個優(yōu)質(zhì)教育的好學校，也沒有那么大的期望。或許也是現(xiàn)在的獨生子女政策造成的可能是，在以前，一個家庭有許多孩子，農(nóng)村也都有小學，誰也沒有說一定要把孩子送到哪個好學校，肯定是上村子里的小學，教育確實也是比較公平的，也實現(xiàn)了就近入學，雖然那時候教育法也沒有規(guī)定什么就近入學的政策，但實際上倒是就近入學這也在一定程度上引起了我們的思考：這項政策的實施究竟勢在必行還是多此一舉？接下來張老師又談了關于流動戶口子女入學的問題“你們提的就近，就近的這個概念，是個相對的，像對待農(nóng)民工的子女，它會設置一些門檻：你是到這打工幾年了？你有戶口嗎？暫住多少年？這個和這些天說到的購房問題也有一些聯(lián)系比如說在北京購房，你在這住了多少年你才能夠購買等等。農(nóng)民工子女入學的教育其實一直沒有得到很好的解決，打官司等情況也很多，但對推動公平教育的出臺，還是有一些促進作用2

接著我們討論了關于學區(qū)房和特長生等相關問題張老師詼諧的指出了政策實施中的弊端國家的投入雖然一直在增加，但還是不夠。學校的基本配置、師資水平、管理水平都應該得到提高。因為硬件的不均衡會影響軟件水平，在這里辦學理念和領導的管理方法也是很重要的。形式上做改進，實質(zhì)上并不能解決。這根我國的國家形勢也有關國的管理粗放項政策的出臺不能夠聽取更多的建議得政策與實施不配套“如果不讓特長生就近入學，那么就會出現(xiàn)一大批特長生，不管他們有沒有特長，都會成為“特長生就像現(xiàn)在高考加分政策一樣，假的地方太多了。所以說像這樣的特長生，可以不就近入學，那我想問一下，你舉個例子，哪樣的特長生可以去選擇更好的學校而不就近入學（笑些特別的需求有是很正常的你說你孩子數(shù)學好啊什么的，那我也說我的孩子數(shù)學好）是不是啊，還是標準上存在一些異同對于政策的更好實施，張老師也提出了一些可行的意見和建議。加大教育投入，提高我國教育發(fā)展水平，解決一些教育薄弱環(huán)節(jié)；在學校和地區(qū)層面上，應加強校際之間的交流合作，地方政府更應促進者以良性循環(huán)；這為我們的問題應對提出了很好的借鑒和提示。下面就是我們根據(jù)相關訪談，通過查閱文獻以及關注相關地區(qū)政策的實施，并且也對比分析了相關機構就義務教育“就近入學”政策所做的訪談材料，對該問題的進一步研究。一

義務教“就近入學政策的極意義（一）現(xiàn)教育公平長期以來，由于我國教育資源有限以及教育資源分配不均，大量“重點學校班”存在，以致義務教育階段“以錢擇校?！钡冉逃还浆F(xiàn)象愈演愈烈。義務教育階段的貧富分化如此明顯，嚴重影響學生的身心健康發(fā)展，也嚴重影響社會和諧與公平。美國學者羅爾斯認為，教育公平就是指教育機會均等教育機會均等又可分為入學機會均等育過程機會均等和教育結(jié)果機會均等

義務教育“就近入學”政策有效的控制了不正常擇校行為，無疑是實現(xiàn)教育公平的有效措施。這一政策的實施，特別是對農(nóng)村地區(qū)學校和城市薄弱學校，起到了很好的政策保護作用，也為更多的教育弱勢群體提供了平等享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機會，實現(xiàn)了教育起點公平。（二）進教育平衡對教育發(fā)展不平衡這一現(xiàn)象錢校等不合理手段更加劇了這一失衡狀態(tài)，使得“強者更強，弱者更弱因為影響教育差異的兩個因素學校的軟硬件水平和生源的質(zhì)量任何一個的改變可能造成學校發(fā)展的差異

在①[]翰·羅爾斯義論國社會科學出版社，②廖敏艷，劉紹勤務教育“就近入學”政策分析及建議教育研究》3月3

本次的調(diào)查采訪中，就有相關人員提出，本來相同地區(qū)差異不大的幾所學校，由于多年的擇校分流，學校的師資力量和生源質(zhì)量產(chǎn)生了較大差異，形成了“重點學?！焙汀捌胀▽W校”的劃分，影響了師生的積極性，造成惡性循環(huán)。而“就近入學”在一定程度上保證了生源質(zhì)量的均衡性，給學校發(fā)展注入了新鮮血液，增加了薄弱學校的辦學信心，有利于教學水平的均衡性發(fā)展。（三）護教育權利通過調(diào)查采訪我們也發(fā)現(xiàn)，家長由于擔心路途遙遠和安全問題等讓孩子輟學的現(xiàn)象，在“就近入學”政策實施后得到了較好的解決；并且免試入學也減輕了學生的學習壓力，對孩子的身心健康發(fā)展都有好處，這也從另一個方面保障了他們接受義務教育的權力。特別是對農(nóng)村地區(qū)和城市遷移人口來說，無疑為他們的孩子入學提供了法律保證。并且本次的“就近入學”政策提出了劃片區(qū)等創(chuàng)新措施，更好的彌補了以往政策的不足，進一步促進了我國教育事業(yè)的更好更快發(fā)展。二

義務教“就近入學政策的洞分析（一）合理的學區(qū)分。務教育“就近入學”政策的初衷是從政策上保證教育公平，然而由于教育資源的分配不均，不少人追求優(yōu)質(zhì)教育資源的需求得不到滿足。不僅在城市會遭遇擇校的沖擊，執(zhí)行難度很大；并且在農(nóng)村地區(qū)，特別是兩個行政區(qū)接壤的地方更容易造成尷尬，這也是義務教育“就近入學”政策的一大盲區(qū)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中有些學校的學區(qū)劃分不盡合理，并且標準不一，未能更好地滿足社會教育發(fā)展的要求，也不能很好地實現(xiàn)教育公平。比如部分行政區(qū)劃分復雜，出現(xiàn)了“一鎮(zhèn)兩省”情況，按照戶籍入學就成為一種尷尬，按學區(qū)入學可能反而舍近求遠；而有的地區(qū)為了滿足這種條件在分屬的不同區(qū)域各修建一所學校，造成了教育資源的極大浪費。所以該政策也給我國的相關戶籍、學籍制度提出了嚴重挑戰(zhàn)。（二）生的“學區(qū)”問題。現(xiàn)行“就近入學”政策的一大特點是劃片區(qū)近入學，而這也使得“學區(qū)房”這一不合理擇校現(xiàn)象更加凸顯。眾多家長為了讓孩子能在心儀的學校上學，不惜一切代價搶購搶租學區(qū)房，導致了學區(qū)房價格飚升，更出現(xiàn)了家長之間默契的學區(qū)房流轉(zhuǎn)機制：六年或九年結(jié)束，由下一批入學者或求學者繼續(xù)接手。這也更加真實的體現(xiàn)了“中高收入者希望拼房子，低收入者希望拼成績”的社會心理。然而現(xiàn)在又有諸多的規(guī)定禁止進行入學考試，義務教育實行免試入學；那么這對低收入者來說失去了他們最后的那張“王牌想讓孩子上個好學校就難上加難了。這在一定程度上造成了更大的不公平眾多家庭學校和社會增加了負擔義務教育陷入困境。（三）質(zhì)教育缺失政策斷。合我國現(xiàn)行義務教育政策的規(guī)定，我們可以稱①吳瑕務教育“就近入學”的政策盲區(qū)中小學教育》2011年24

該政策為“義務教育免試就近入學政策表面看來既滿足了距離，又保證了質(zhì)量，但在實際實施中卻產(chǎn)生了一些違背教育發(fā)展和人才培養(yǎng)規(guī)律的問題聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會指出機會均等是要肯定每一個人都能受到適當?shù)慕逃疫@種教育的進度和方法是適合個人特點的學校質(zhì)量良莠不齊，那么劃片所形成的學區(qū)之間難免存在一定的差距；在實行免試入學之后，有些適應考試也擅長考試的學生沒有發(fā)揮的余地，而那些在面試或其他方面表現(xiàn)突出的學生也并非一定優(yōu)秀，所以就使該政策選拔人才的科學性遭到質(zhì)疑；并且采用“電腦派位”使得部分特長生或優(yōu)秀學生喪失接受優(yōu)質(zhì)教育的機會。另一方面，我國現(xiàn)行的高考制度雖有自主招生等手段，但仍以“按成績擇優(yōu)錄取”為主要標準，然而在義務教育階段又實行免試入學政策，這就可能會導致教學方式和內(nèi)容、入學手段和標準等方面的政策斷層，違背了人才培養(yǎng)規(guī)律。三

義務教“就近入學政策的析建議現(xiàn)行“就近入學”政策的實施之所以存在如此多的漏洞，甚至加劇了“學區(qū)房”等教育公平問題，重點在于我國教育發(fā)展不足和教育政策的不完備；因此，要能夠全面實施這一政策，促進教育水平更好更快發(fā)展，目前最緊迫的不在于如何入學，而在于有什么樣的教育可以供學生選擇，為“劃片區(qū)就近入學”創(chuàng)造條件。（一）大投入，加交流，進教育平衡展。無論是“就近入學”政策提出的最初動因還是實施中存在問題的根源都是我國現(xiàn)時教育水平不高以及教育資源的不衡。那么要想從根本上解決問題就要加大教育投入，消滅薄弱學校和落后地區(qū)，保證每個地區(qū)和學校都能給學生提供優(yōu)質(zhì)教育。而在教育投入這一問題上，歐美國家在這一方面為我們做出了良好的示范：采取以政府為主導、積極吸收個人及社會力量共同支持教育的發(fā)展模式。另一方面，更應該加強校際之間師資力量和生源質(zhì)量的流動交流，避免不同地區(qū)或?qū)W校出現(xiàn)“強者更強，弱者更弱”的失衡局面，進而保證教育公平的實現(xiàn)，也有利于解決因追求優(yōu)質(zhì)教育資源而產(chǎn)生的不合理擇校問題。當教育資源趨于平衡時，減少了因擇校而跨區(qū)流動的學生，保證了因地理等條件限制而必須跨區(qū)入學人員的利益，使“就近入學”在條件允許范圍內(nèi)變?yōu)椤熬偷厝雽W也消除了義務教育對戶籍、學籍制度的嚴峻挑戰(zhàn)。（二）校劃區(qū)，多合作，現(xiàn)多向選擇劃分學區(qū)無疑是該政策實施的關鍵所在，合理劃片將是解決該政策實施困難的有效措施。那么面對全國復雜的學校分布和行政劃分該如何進行合理的學區(qū)劃分進而保證政策完善呢？通過調(diào)查和部分地區(qū)的實施經(jīng)驗，我們認為“多校劃區(qū)、多區(qū)合作”是一種較為合理也適合我國社會現(xiàn)狀的有效措①聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會會生存—教育世界的今天和明天育科學出版社，1996年5

施。為保證合理劃片多劃區(qū)”應遵循以下幾點原則：一是連片劃區(qū)原則。將幾所學?；驇讉€學區(qū)合并成一個大學區(qū)，進行連片招生。二是推動學校的發(fā)展。劃定的學區(qū)要有利于調(diào)動學校的辦學積極性承學校的辦學文化進片區(qū)中各學校的均衡發(fā)展。三是滿足學生、家長的合理要求。最好保證每個學區(qū)都有優(yōu)質(zhì)學校，每個學區(qū)總體教學水平大體相當，保證多方的選擇權利?？偠灾?，劃片既要考慮學校分布、地理狀況和交通狀況等因素要考慮中小學的強弱搭配和均衡發(fā)展保證學區(qū)劃分合理的同時，我們更應該保障學區(qū)內(nèi)學校、學生和家長等多方的選擇權利。英國年的《學校標準和組織法》規(guī)定如果學校的當?shù)刈陨呀?jīng)達到限度，那么它可以拒絕其他學學生提出的擇校要求而法國的就近入學原則中，擇校要經(jīng)過教育局的同意，須有正當?shù)睦碛珊妥C明材料如果申請被拒絕學生仍需在規(guī)定的分區(qū)就近入學①

并《世界人權宣言》中就有“父母對其子女所應受的教育的種類有優(yōu)先選擇的權利”的規(guī)定。而這都應該引起我們的重視，要合理保障學校、學生和家長的選擇權利，制定相應的擇校審批標準和處理擇校問題引起的相關糾紛等事件的法律法規(guī)，辦人民滿意的教育。（三）大改革，積探尋高人才選拔與礎教育銜接機制?？v觀我國教育發(fā)展考評價機制直接影響著基礎教育的內(nèi)容和方式；高考考什么、怎么考，在堅持人才選拔和培養(yǎng)的基礎上，要照應基礎教育中的教育狀況；而基礎教育在遵循教育規(guī)律的前提下也要根據(jù)高考的內(nèi)容和形式去開展教育教學活動

首先應改變現(xiàn)行高考制度中按成績擇優(yōu)錄取的現(xiàn)狀，以適應基礎教育免試入學。其次應提高高校招生自主權，擴大學生的選擇權利，實現(xiàn)雙向選擇。第三，高考內(nèi)容要減負，實行多樣化考核方式，尊重人才的特點和培養(yǎng)規(guī)律的看來管是現(xiàn)行的教育制度還是我國社會發(fā)展的要求，都體現(xiàn)了人才多元化的特點，這就要求我們在基礎教育和高等教育入學、升學方面為此而努力，這樣即可使培養(yǎng)出的人才具備基本的公民素質(zhì)，又能發(fā)揮自己的優(yōu)勢智慧。（四）善相關法律規(guī)，嚴打擊違紀違現(xiàn)象。應對義務教育“就近入學”政策對戶籍、學籍制度和行政劃分等現(xiàn)行制度的挑戰(zhàn)，應著力完善相關法律法規(guī)，使該政策的實施有更好的法律保障。而面對“學區(qū)房”和“錢校等問題，應嚴厲限制和打擊。通過調(diào)查和對比分析，我們認為對“學區(qū)房”的問題可以采取以下兩個方面的措施：一是嚴格戶籍、學籍制度，規(guī)定學區(qū)內(nèi)同一學區(qū)房只能有一名學生或一個家庭享受這一政策的優(yōu)惠，保證在“住戶一致”的情況下就近入學。另一方面，將歷史形成的群眾較認可的的小學對口劃入鄰近一般的初中劃片招生打擊盲目購買學區(qū)房的現(xiàn)象。通過明確相關標準和加大信息公開力度等措施，讓民眾對政策的實施走向有正確清①教育部國際合作