《公共管理學(xué)》王樂夫-蔡立輝

《公共管理學(xué)》王樂夫蔡立輝作者:

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第一章導(dǎo)論公共管理學(xué)概述公共管理的含義公共管理學(xué)一公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動及其規(guī)律的學(xué)問。公共管理學(xué)的概念范疇公共管理與公共行政公共管理學(xué)是公共行政的一個分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實施公共管理的主體、公共管理活動的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別：公共行政更加重視“設(shè)計”，公共管理則更加重視實現(xiàn)公共行政目標的具體“運作”過程；公共行政更加強調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調(diào)管理的，經(jīng)濟的手段；公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負個人責(zé)任和外部取向。公共管理與公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品一為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。私人物品一即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。公共管理與公共政策公共政策一是指擁有合法權(quán)威的包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)在內(nèi)的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會公共利益的分配等社會問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計劃、方案、程序等形式。公共政策與公共管理的區(qū)別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質(zhì)量和實現(xiàn)公共利益。公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二，公共政策具有一定的公共管理職能。第三，公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑。第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。公共管理與工商企業(yè)管理公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處：都必須履行包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。

公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在：.管理性質(zhì)的不同與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動，而且公共管理的運作是在政治環(huán)境中進行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。.公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同公共管理以服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為目的；工商企業(yè)管理以營利為目的。.效率意識的強弱不同公共管理所需經(jīng)費大部分來自于公共財政預(yù)算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運作的誘因，成本一效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運作的經(jīng)費來源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動機，成本一效益的觀念和意識強。.責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強調(diào)公共責(zé)任、社會責(zé)任。在工商企業(yè)管理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運作的規(guī)模和復(fù)雜性、對官僚機構(gòu)加以政治控制的要求、對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機制的擴散，這種擴散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。.管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴格得多。1.1.2.5公共治理與善治公共管理學(xué)的研究對象公共管理的興起公共行政的反思公共管理的產(chǎn)生公共管理學(xué)的研究對象確定研究對象的基本思路公共管理學(xué)一是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。公共行政學(xué)的研究對象與體系公共管理學(xué)的理論體系公共管理學(xué)的學(xué)科特征公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為：研究對象與范圍的特征跨學(xué)科和綜合性的特點具體研究問題的特征公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的更具現(xiàn)實性公共管理學(xué)的研究途徑和方法

公共管理學(xué)的研究途徑美國著名學(xué)者波齊曼認為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。P途徑強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關(guān)。P途徑的公共管理如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：第一，偏愛企業(yè)管理的原則第二，對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)對公共管理的過程進行管理第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法P途徑和B途徑之間的共同之處：它們的眼光并不局限于行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外部環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗性的材料。公共管理學(xué)研究方法公共管理學(xué)的基本研究方法有：.實踐抽象法對管理實踐進行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實踐抽象法。.實體分析法公共管理中的實體分析法，就是在進行公共管理研究時，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準政府組織等，作為一個實體來看待，重點分析該實體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對這一實體活動的條件和規(guī)律等的認識。.實驗法在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，進行管理實驗或政策實驗，以取得在更大范圍推行某一類公共項目、實施某一種改革甚至整個公共管理體制改革的經(jīng)驗。.系統(tǒng)分析法公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理系統(tǒng)地各個組成部分、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進行同時的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。.比較分析法公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。.多學(xué)科交叉式的綜合研究方式

這種研究方式強調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補，運用各學(xué)科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實際存在的問題。.案例分析法案例分析的要點是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理實踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。第2章公共管理的理論發(fā)展公共行政理論的演進公共行政理論的初創(chuàng)威爾遜的“政治一行政”二分法“政治一行政”二分法一威爾遜提出應(yīng)在對政治與行政這兩個概念進行正確區(qū)分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來，進行專門的研究。韋伯的官僚制理論韋伯認為，“官僚制”具有以下基本特征：合理的分工。層級節(jié)制的權(quán)力體系。依照規(guī)程辦事的運作機制。形式正規(guī)的決策文書。組織管理的非人格化。適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機制。合理合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科學(xué)管理理論2.1.2公共行政理論的建構(gòu)懷特的系統(tǒng)化行政理論古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則厄威克認為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性：目標原則。人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則?！耙蝗斯芾怼痹瓌t。“專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。“授權(quán)”原則?！柏?zé)權(quán)相符”原則。明確性原則?！翱刂品取痹瓌t。2.1.2.3福萊特的動態(tài)化公共行政理論2.1.3公共行政理論的轉(zhuǎn)型西蒙的批評與公共政策學(xué)派的出現(xiàn)

沃爾多的批評與新公共行政學(xué)的勃興“新公共行政學(xué)”一是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng)20世紀60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會、經(jīng)濟與政治危機和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴峻挑戰(zhàn)而形成的一個運用全新的研究方法并且強調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派?！靶鹿残姓W(xué)”包括以下基本內(nèi)容：對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。對社會公平價值觀的提倡。對傳統(tǒng)“政治一行政”二分法的突破。對動態(tài)、開放組織觀的強調(diào)。2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展公共選擇理論經(jīng)濟人的人性假設(shè)與公共選擇公共選擇一運用經(jīng)濟學(xué)的分析方法來分析集體行動，也即非市場的決策。政府規(guī)模擴張與公共選擇帕金森定律一揭示了政府機構(gòu)不斷膨脹的兩大動力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作?！钡贸龅慕Y(jié)論：不管政府機構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機構(gòu)的數(shù)量總會按幾何級數(shù)增長。公共選擇理論提出解決問題的主張包括：組織類型的理性選擇。市場機制與個人選擇。分權(quán)化。公共服務(wù)組織小規(guī)?；?。（5）自由化。新公共管理理論“管理主義”一是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如下幾點核心觀念：第一，社會進程的主要途徑在于經(jīng)濟學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；第二，這種生產(chǎn)能力的增長以“管理”功能對勞動力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實質(zhì)進展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。公共治理理論公共治理理論的興起治理的涵義治理一是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序和實現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。公共治理理論的內(nèi)容

公共治理理論一是對作為傳統(tǒng)公共管理理論的公共行政理論進行反思和批判，并且對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進行整合的結(jié)果，其核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，其主要內(nèi)容包括：公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。公共管理的責(zé)任邊界具有相當?shù)哪：?。?）多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。（4）治理語境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。（5） 治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”角色?！霸卫怼币皇俏鞣綄W(xué)者為尋求解決公共治理理論失靈所用的詞匯，但實際上，“元治理”只不過是公共治理理論重視政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能的另一種表述而已。2.2.4新公共服務(wù)理論“新公共服務(wù)”一指的是關(guān)于公共管理在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色一套理念。具體來說，新公共服務(wù)理論包括以下幾個方面的基本觀點政府的職能是服務(wù)而不是掌舵公共利益是目標而非副產(chǎn)品在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)責(zé)任并不簡單重視人，而不只是重視生產(chǎn)率公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要第3章公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)公共組織的內(nèi)涵組織與公共組織組織一是由兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。公共組織一是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責(zé)任。公共組織的基本要素1、物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費。（3）物資設(shè)備。2、精神要素（1）目標。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人權(quán)關(guān)系。

公共組織的特征公共組織在具有社會組織的一般特征的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的特征。1、以增進公共利益為目標2、公共組織的活動受到法律的明確限制并具有權(quán)威性3、公共組織受到高度的公共監(jiān)督4、公共組織的活動具有政治性5、公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難6、公共組織具有一定的獨占性公共組織的獨占性一是指公共組織在公共管理中具有一定的壟斷性。公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)一是指公共組織各要素的排列組合方式。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)最高層次的公共組織為決策層，負責(zé)制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，負責(zé)本機關(guān)人、財、物總的分配及其政策，以盡最大努力滿足社會對本部門的需要，最優(yōu)地完成本部門的工作目標。因此，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。因此，中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。優(yōu)點：（1）分層負責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；各層級行政首長負責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難以事事精通；容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。公共組織的橫向結(jié)構(gòu)公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種：按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如，財政、外交等部門的劃分。優(yōu)點：符合分工專業(yè)化的原則；有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)；體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點：業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)；分工過細，易造成部門林立；有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。優(yōu)點：注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；由于從事同一項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；使公共管理中的重要程序由專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺

點：工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。按管理對象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財務(wù)為對象進行的部門設(shè)置。優(yōu)點：根據(jù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要；群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。缺點：隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約；容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象；容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益；按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。按地區(qū)分工。公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式記黎民那本書，更加簡明扼要公共組織的類型公共組織的基本類型1、政府組織廣義的政府組織是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。狹義的政府則僅僅是指國家的行政機關(guān)。2、非營利組織一以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。3、準政府組織一是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。非營利組織非營利組織的特征與分類非營利組織的特征薩拉蒙和安黑爾提出凡具有以下六個方面特征的組織都稱之為非營利組織：正式組織性。非政府性。非利潤分配性。自主管理性。志愿性。公共性。非營利組織的“非分配性約束”非分配性約束一是指非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對該組織實施控制的個人，包括組織成員、管理人員、理事等，凈收入必須保留，完全用于為組織的進一步發(fā)展提供資金。3.2.1.3非營利組織的分類中國非營利組織的分類：已登記非營利組織。社會團體一是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。基金會一是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。民辦非企業(yè)一是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。

未登記非營利組織。包括沒有或不能在民政部門登記，或者轉(zhuǎn)登記的非營利組織。非營利組織是公共管理主體的必要組成部分非營利組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者非營利組織能提高公共物品的供給效率非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求當代中國公共管理中的非營利組織我國非營利組織的興起我國非營利組織發(fā)展存在的問題1、非營利組織自身存在的問題（1）身份不清。（2）非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。2、由與非營利組織相關(guān)的政策、法律和管理等構(gòu)成的外在環(huán)境問題（1）對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象。（2）法制薄弱。我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向1、大力培育非營利組織大力培育非營利組織主要應(yīng)抓好兩項工作：第一，在社會領(lǐng)域推進“政社分開”改革。第二，重點在資金方面進行必要的資助。2、加強對非營利組織的監(jiān)督管理加強對非營利組織的監(jiān)督管理，重點要抓好兩方面的工作：第一，逐步完善有關(guān)非營利組織尤其是其活動的法律法規(guī)。第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設(shè)，強化監(jiān)督管理，強化各種法律規(guī)范的實施和監(jiān)督，特別是對非營利組織運行的規(guī)范化及質(zhì)量、政府資金使用情況進行監(jiān)督。事業(yè)單位事業(yè)單位的含義與特征事業(yè)單位的含義事業(yè)單位一是指手國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。事業(yè)單位的基本特征我國與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，具有如下的基本特征：事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性。事業(yè)由政府主辦并主管。事業(yè)單位經(jīng)費由公共財政供給。整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。事業(yè)單位改革事業(yè)單位改革的必要性（1）事業(yè)單位規(guī)模巨大、增長過快，財政負擔(dān)過重的困難沒有得到根本性的緩解。

(2)社會效益不高。(3)與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。事業(yè)單位改革發(fā)展的目標取向(1)事業(yè)單位的社會化。有兩層基本含義，即社會公共事業(yè)社會辦和事業(yè)單位的資源配置與服務(wù)社會化。(2)事業(yè)單位運行的法制化和民主化。事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革(1)實行政事分開。第一，實行職責(zé)分開。第二，實行管理方式及手段的分開。(2)實行事業(yè)單位的分類改革。第一，具有準政府組織性質(zhì)的事業(yè)單位。第二，具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位。第三，具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。公共組織的變革科層制組織與反思科層制組織的基本特征科層制組織的基本特征包括：.專門化.等級制.規(guī)則化.非人格化.技術(shù)化.公、私分明化.4.1.2科層制方法的主要內(nèi)容科層制方法的主要內(nèi)容是：.組織標準化為了完成繁重負責(zé)的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。它包括三個方面：第一，分工專業(yè)化。第二，工作指標化。第三，人員統(tǒng)一化。.工作秩序化秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，它要求徹底消除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無*章。.管理規(guī)范化科層制管理嚴格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。它包括：第一，組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為指導(dǎo)，堅決排斥一切認為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。第二，對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。所有的組織成員都必須遵守規(guī)則和紀律，不因個人情感的不同而不同。第三，明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第四，精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

3.4.1.3傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境1.傳統(tǒng)科層制組織的缺陷傳統(tǒng)科層制組織的缺陷主要表現(xiàn)為：科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。采用標準化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，得過且過，不負責(zé)任。依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。2.傳統(tǒng)科層制組織面臨的困境科層制的組織模式也面臨著危機，具體表現(xiàn)如下：從組織環(huán)境來看，政府組織的“內(nèi)環(huán)境”與“外環(huán)境”均發(fā)生了急劇的、復(fù)雜的和不可預(yù)料的變化：一是科層制所弘揚的“官僚制精神”，即非人格化、理性化與制度化，妨礙了個人的成長和個性成熟，技術(shù)的普遍運用對個性的壓制產(chǎn)生的非人格化與當代人們所渴求的個性的自由解放及對民主的追求產(chǎn)生了尖銳的矛盾。二是信息技術(shù)的高速法杖使得經(jīng)濟和社會的節(jié)奏加快，陳舊的層級管理和控制系統(tǒng)、照章辦事循規(guī)蹈矩的傳統(tǒng)方式已無法適應(yīng)越來越普遍的社會動態(tài)因素對政府的職能要求。三是全球化的趨勢使國內(nèi)外的聯(lián)系日益緊密，相對封閉的科層制組織建構(gòu)與建立在主題交往、文化多元基礎(chǔ)上的新時代格格不入。從組織結(jié)構(gòu)上看，在嚴格的非人格化的金字塔結(jié)構(gòu)中，官員的職位是由上級權(quán)力當局任命的，并在公共機關(guān)的等級制度系統(tǒng)中實行終身制，而公職人員從政首先是一種謀生手段，有著自身的利益要求，普遍具有經(jīng)濟學(xué)預(yù)設(shè)的“理性經(jīng)濟人”的特征，他/她在大規(guī)模的科層制中會追求自身收益的增加或獲得提升的職業(yè)機會。從組織方式上看，行政控制是傳統(tǒng)科層制行政的關(guān)鍵。3.4.2公共組織的變革公共組織變革的目標公共組織變革的目標包括以下三個方面：.提高公共組織適應(yīng)環(huán)境的能力公共組織為了生存和發(fā)展，要隨環(huán)境的變化而變化。公共組織對外在環(huán)境的改造里是指在適應(yīng)外部環(huán)境的同時，能動地影響外部環(huán)境，推動社會發(fā)展。.提高公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性這個目標包括兩個方面的內(nèi)容：第一，理順公共組織自身的工作秩序。第二，理順組織與個人的關(guān)系。.提高公共組織的工作績效公共組織變革的內(nèi)容.組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。

在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門。輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔式的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革公共組織全力的關(guān)系變革，在對一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型，而在對宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。公共組織向社會組織還權(quán)。橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。在縱向權(quán)力分配上，實行集權(quán)與分權(quán)互相融合與共存。.技術(shù)變革在公共組織運作過程中，普及使用網(wǎng)絡(luò)化的大容量計算機等現(xiàn)代化設(shè)備，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實行業(yè)務(wù)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，根治傳統(tǒng)組織形態(tài)中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義。.產(chǎn)品和服務(wù)的變革基于服務(wù)對象的需要，持續(xù)嘗試發(fā)現(xiàn)更好地服務(wù)流程和服務(wù)方式，為社會提供最低成本、最好品質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)；或者通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式，運用公共組織的技能與資源開發(fā)新產(chǎn)品與服務(wù)，使公共組織更好地滿足顧客的需求。.人力資源變革應(yīng)用在人力資源上的典型變革內(nèi)容包括：1）投資于訓(xùn)練與發(fā)展活動，讓工作人員獲得新的技術(shù)與能力；2）將工作人員社會化，融入組織文化，使其學(xué)習(xí)到有助于提升組織績效的新常規(guī)；3）改革組織的規(guī)范與價值，重視融合組織自身文化的多樣化員工，激發(fā)創(chuàng)新精神；4）持續(xù)改進對多樣化的員工所施工的晉升與獎勵系統(tǒng);5）對高層管理團隊進行變革，改善組織學(xué)習(xí)與決策制定。第四章公共領(lǐng)導(dǎo)公共領(lǐng)導(dǎo)概述公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點領(lǐng)導(dǎo)的含義領(lǐng)導(dǎo)的含義可界定為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標，對被領(lǐng)導(dǎo)者進行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個基本要素。公共領(lǐng)導(dǎo).公共領(lǐng)導(dǎo)的含義公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。公共領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng)公共領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程。公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動過程。公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認可的關(guān)系。

對公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評估存在著較大的困難。.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點（1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組織或公共部門。（2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。（3）決策的“公斷性”。（4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價值取向是公共利益。.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用具體來說，公共領(lǐng)導(dǎo)的作用主要表現(xiàn)為：導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用影響、表率的作用。協(xié)調(diào)、溝通的作用。（4）迎接挑戰(zhàn)，引發(fā)變革的作用。西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進與新發(fā)展西方經(jīng)典領(lǐng)導(dǎo)理論.特質(zhì)理論以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正原因的理論，就稱為特質(zhì)理論。.行為理論這種理論認為，真正決定一個人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作又關(guān)心個人的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的，同時認為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。.權(quán)變理論領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領(lǐng)導(dǎo)者的特征、領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境等。用一個公式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)=￡（領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境）.1.2.2西方領(lǐng)導(dǎo)理論的新發(fā)展.領(lǐng)導(dǎo)魅力理論領(lǐng)導(dǎo)魅力理論是指當下屬發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的某些作為時，他們自然會把這些作為歸因于領(lǐng)導(dǎo)者的偉大或杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力。.交易型和變革型領(lǐng)導(dǎo)理論在變革型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)幫助員工開闊眼界，鼓勵下屬為了組織的利益而超越個人的利益，激活他們對更高秩序的需要；而下屬也對領(lǐng)導(dǎo)感到信任、羨慕、忠誠和尊敬，對任務(wù)目標充滿期望和熱情。而在交易型領(lǐng)導(dǎo)中，領(lǐng)導(dǎo)的影響力主要來自領(lǐng)導(dǎo)能夠使部署相信貢獻和報償是公平的、合理的，而部署對領(lǐng)導(dǎo)的順服和忠誠也是建立在交換互惠的基礎(chǔ)上的，但不可能產(chǎn)生對任務(wù)目標的熱情和支持。4.2公共領(lǐng)導(dǎo)體制領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容領(lǐng)導(dǎo)體制的含義體制是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。公共領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運行機制。

領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容.領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu),.領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度.領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中各部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分.領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度.2.2領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型首長制和委員會制集權(quán)制和分權(quán)制層級制和職能制完整制和分離制4.2.3公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革我國公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題.領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后.公共組織機構(gòu)高度膨脹.用人制度缺乏活力公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革的路徑.完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系（1）實行黨政分開，改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。（2）要完善黨委、人大、政府三個不同機構(gòu)的關(guān)系。（3）按照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。.在保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權(quán)力.改革組織人事制度，增強黨和國家的活力.繼續(xù)推進機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，克服機構(gòu)臃腫.加強權(quán)力制約與監(jiān)督4.3公共領(lǐng)導(dǎo)方法領(lǐng)導(dǎo)方法概述領(lǐng)導(dǎo)方法的含義領(lǐng)導(dǎo)方法是指領(lǐng)導(dǎo)者配置資源、溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系、統(tǒng)籌安排時間、統(tǒng)御和激勵下屬的各種手段與途徑。領(lǐng)導(dǎo)方法的特征領(lǐng)導(dǎo)方法具有以下特征：領(lǐng)導(dǎo)方法的目的性。領(lǐng)導(dǎo)方法存在正確與錯誤、有效與無效之分。領(lǐng)導(dǎo)方法的多層次性領(lǐng)導(dǎo)方法的具體相關(guān)性（5）領(lǐng)導(dǎo)方法存在動態(tài)變異性領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)

領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義和特點.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的含義領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)是指公共部門領(lǐng)導(dǎo)者為了實現(xiàn)既定目標，通過調(diào)配、協(xié)調(diào)政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務(wù)員之間、政府不同職能之間等可能產(chǎn)生的阻礙公共事務(wù)的處理和社會和諧發(fā)展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀態(tài)以實現(xiàn)預(yù)定目標，發(fā)揮整體最大功效的過程。.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的特點（1）平等性（2）互利性（3）結(jié)果不確定性.3.2.2協(xié)調(diào)的內(nèi)容和原則.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的內(nèi)容（1）領(lǐng)導(dǎo)工作關(guān)系協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系協(xié)調(diào)主要指領(lǐng)導(dǎo)者對在履行公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)目標的過程中與組織內(nèi)外相關(guān)的人與事在時間與空間上產(chǎn)生的工作關(guān)系的協(xié)調(diào)。（2）領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，是以領(lǐng)導(dǎo)活動中涉及的以人際關(guān)系為對象和內(nèi)容的協(xié)調(diào)。.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的原則要做到有效協(xié)調(diào)，必須遵循以下原則：以人為本客觀公正注重整體求同存異互惠雙贏靈活機動4.3.3領(lǐng)導(dǎo)溝通領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義和作用.領(lǐng)導(dǎo)溝通的含義溝通，是為了一個設(shè)定的目標，把信息、思想和情感在個人或群體間傳遞，以取得理解、信任的過程。領(lǐng)導(dǎo)溝通，即領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)其目標，通過一定的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)手段實現(xiàn)與組織內(nèi)外的追隨者、被領(lǐng)導(dǎo)者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目標有效協(xié)調(diào)和實現(xiàn)的過程。.領(lǐng)導(dǎo)溝通的作用具體來說，主要有以下三個方面：溝通時科學(xué)決策的前提統(tǒng)一思想，提高績效溝通可以改善人際關(guān)系，鼓舞士氣，增強組織的凝聚力。4.3.3.2實現(xiàn)有效溝通的途徑.選擇合理的溝通渠道（1）正式渠道它是組織結(jié)構(gòu)，層次及不同部門之間，上下級之間明文規(guī)定的信息與內(nèi)容傳遞的路徑。（2）非正式渠道

它是在非正式組織范圍內(nèi)或非正式場合進行的溝通。.選擇合理的溝通模式，構(gòu)建信息溝通網(wǎng)絡(luò)溝通網(wǎng)絡(luò)的五種模式：（1）鏈式溝通（2）輪式溝通（3）全通道溝通（4）環(huán)式溝通（5）Y式溝通。.選擇有效的溝通形式口頭形式（2）書面形式（3）非語言形式（4）電子媒介形式4.3.3.3增強領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法增強領(lǐng)導(dǎo)溝通的方法：.構(gòu)建暢通的溝通網(wǎng)絡(luò).樹立主動溝通的意識.創(chuàng)造有利的溝通環(huán)境.要完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，進一步增強民主監(jiān)督的實效。.注意溝通與信息技術(shù)的關(guān)系.3.4領(lǐng)導(dǎo)激勵激勵的含義激勵就是運用各種刺激手段，喚起人的需求，激發(fā)人的動機，使人處于亢奮狀態(tài)的過程。激勵的原則有效的激勵應(yīng)該遵循以下基本原則：.物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合原則.正激勵和負激勵結(jié)合原則.按需激勵原則.差別激勵原則.公正原則.3.4.3激勵的方法.物質(zhì)激勵.參與激勵.目標激勵.情感激勵.需要激勵.榜樣激勵.榮譽激勵.信息激勵.賞識激勵4領(lǐng)導(dǎo)能力導(dǎo)能力的內(nèi)涵及其基本條件導(dǎo)力的含義領(lǐng)導(dǎo)能力，就是領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)、思維方式、實踐經(jīng)驗、對領(lǐng)導(dǎo)方法的把握程度等影響具體公共領(lǐng)導(dǎo)活動效果的個性心理特性的總和

揮領(lǐng)導(dǎo)能力的基本條件發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力需要有這樣幾個方面的基本條件：.領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，必須在一定的環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)中進行。.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，需要領(lǐng)導(dǎo)者明確組織的目標、責(zé)任與價值。.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)能力，離不開領(lǐng)導(dǎo)者的基本素養(yǎng)。4.4.2領(lǐng)導(dǎo)能力的主要內(nèi)容領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力公共領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新：就是公共部門為適應(yīng)公共管理與環(huán)境的需要，與時俱進地轉(zhuǎn)變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)流程和規(guī)范，全面提高公共領(lǐng)導(dǎo)效率，更好地履行政府職責(zé)的實踐過程。領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在五個方面：1.廣闊的知識面；2.敏銳的問題意識；3.全新的思想觀念4.良好的精神狀態(tài)；5.敢于承擔(dān)風(fēng)險的膽識領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略思維能力.戰(zhàn)略思維，作為一種著眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學(xué)思維方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。.領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的內(nèi)容（1）戰(zhàn)略洞察力和戰(zhàn)略判斷力（2）戰(zhàn)略分析力與戰(zhàn)略綜合力（3）戰(zhàn)略預(yù)見力和戰(zhàn)略創(chuàng)新力（4）戰(zhàn)略統(tǒng)籌力和戰(zhàn)略決斷力.領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略思維能力的培養(yǎng).4.2.3領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力.領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的重要性領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力：領(lǐng)導(dǎo)通過執(zhí)掌權(quán)力，管理公共事務(wù)的能力。.制約領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力發(fā)揮的因素領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力與三個因素有關(guān)：（1）政府所具有的強制力；（2）政府存在的合法性;（3）政府合法性的來源.領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力所包含的內(nèi)容.4.3領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式的含義領(lǐng)導(dǎo)方式，是在特定環(huán)境中領(lǐng)導(dǎo)者采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和指向性。領(lǐng)導(dǎo)方式的類型領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有三種類型：.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變理論，該理論認為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者特點的變化和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示：E=f（L,F,S）式中：E-領(lǐng)導(dǎo)的有效性；L-領(lǐng)導(dǎo)者；F一被領(lǐng)導(dǎo)者；S—環(huán)境；f—函數(shù)關(guān)系。即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。

第5章公共政策公共政策概述公共政策的性質(zhì)和范疇不同視角下的公共政策公共管理視界中的公共政策公共政策的含義和范疇界定如下：第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。第二，公共政策的主體是決策者，一方面，除了具體的決策個人外，還包括具體決策機構(gòu);另一方面，除了政策制定層面的決策者外，還包括政策溝通、政策執(zhí)行等過程中的次級決策主體。第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群眾）。第四，公共政策的范圍，從橫向上劃分，主要包括經(jīng)濟政策、財政稅收政策、環(huán)境政策、教育政策、健康與福利政策、刑事司法政策等；從縱向上看，不同層級的決策主體的權(quán)限范圍決定了相應(yīng)決策的范圍。第五，公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)者或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。第六，公共政策的核心是一種選擇。公共政策工具公共政策工具研究的興起政策工具的類型及其特點依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入的高低，將公共政策工具分為自愿性、強制性和混合性三種類型。.自愿性工具自愿性工具以不受或很少受政府影響為主要特征，期望中的任務(wù)完成是在自愿基礎(chǔ)上進行的。自愿性政策工具包括：家庭與社區(qū)、志愿性組織和市場。.強制性工具強制性政策工具也被稱為直接工具，強制或直接地作用于目標個人或組織，后者在響應(yīng)措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地。強制性政策工具包括：規(guī)制、公共企業(yè)和直接提供。.混合性工具混合性政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，混合性工具在允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程?；旌闲哉吖ぞ甙ǎ盒畔⑴c勸誡、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶收費。.1.2.3政策工具的選擇及其應(yīng)用5.1.3公共政策的研究主線公共政策的研究主線主要包括以下三個方面：.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制與決策機制.公共政策的過程與程序.公共政策的內(nèi)容與輸出

5.2公共政策過程公共問題與公共政策問題公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公共部門表達，同時該問題又在特定政府權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策議程。政策問題具有選擇性、動態(tài)性和時效性。公共政策問題的確認與建構(gòu)公共政策議程公共政策議程的含義公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促進其最后確定，這一過程就是政策議程的建立過程。公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制公共政策議程建立的模型公共政策制定公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構(gòu)是公共政策制定和實施的主體。公共政策制定的宏觀流程公共政策制定的微觀流程.確立政策目標.政策方案擬訂、評估與抉擇.政策合法化.2.5公共政策溝通內(nèi)部溝通與外部溝通內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與決策相關(guān)的信息傳播和交流，即組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息載體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部環(huán)境之間直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與交流。公眾與政府之間政府溝通的途徑及其障礙.政府與公眾之間政策溝通的途徑溝通的信息流向，公眾與政府間的政策溝通可分為如下三種類型：政策發(fā)布和信息分開政策反饋和信息反饋雙向互動的政策溝通和政府回應(yīng)機制.政府與公眾之間政策溝通的障礙（1）溝通的技術(shù)障礙（2）溝通的心里障礙（3）溝通渠道的阻塞

5.2.6公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行的一般理論“自上而下”途徑：這一途徑以“有限行政”為基礎(chǔ)，以政策制定者為中心，認為政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過程?！白韵露稀蓖緩剑哼@一途徑從確認執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織成員的目標、戰(zhàn)略、行動的差異及其聯(lián)系出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對政策制定與執(zhí)行之間因果關(guān)系的預(yù)設(shè)，認為政策成敗的關(guān)鍵是參與執(zhí)行的組織及其成員的適當選擇、協(xié)調(diào)與互動。公共政策執(zhí)行失控及其矯正.公共政策執(zhí)行失控公共政策執(zhí)行失控主要表現(xiàn)為：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。.公共政策執(zhí)行失控的矯正矯正公共政策執(zhí)行失控的措施主要有：（1）加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)。（2）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。（3）強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控。（4）促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)。.2.7公共政策評估公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進行績效評估和價值判斷的活動。公共政策評估的類型公共政策評估標準一價值理性與工具理性的選擇.關(guān)注政策效益與效果：以工具理性為主的政策評估。.關(guān)注政策價值效應(yīng)，以價值理性為主的政策評估。5.3公共政策分析公共政策分析的含義與內(nèi)容公共政策分析的含義公共政策分析：公共政策分析是通過運用一定的技術(shù)手段和分析方法來進行的，旨在認識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改進決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。公共政策分析的內(nèi)容.對政策內(nèi)容的研究.對決策過程的研究.對決策輸出的研究.對政策的評估.對決策信息的研究.對決策過程倡導(dǎo)的研究.對政策倡導(dǎo)的研究.3.2公共政策定量分析方法5.3.2.1確定型分析技術(shù).線性規(guī)劃

.排隊論.馬爾可夫預(yù)測法.成本一效益分析.3.2.2隨機型分析技術(shù).動態(tài)規(guī)劃.決策樹.靈敏度分析5.3.3公共政策定性分析方法頭腦風(fēng)暴法德爾菲法交叉影響分析法腳本寫作法5.4公共政策發(fā)展公共政策發(fā)展的趨向公共性“公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)范性價值取向，從根本上說，制定和執(zhí)行公共政策旨在整合和優(yōu)化社會資源配置以實現(xiàn)、增進和維護公共利益。合法性公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是實質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性一公共政策得到公眾出自內(nèi)心的認可和接受。有效性公共政策的發(fā)展應(yīng)當體現(xiàn)有效性。這就意味著，公共政策規(guī)劃、制定額發(fā)展在滿足公共性和合法性要求的基礎(chǔ)上，還必須實現(xiàn)有效性一正確合理的公共政策能夠得到及時、完全和有效的執(zhí)行，能真正實現(xiàn)政策目標。公共政策環(huán)境公共政策發(fā)展與公共管理價值的實現(xiàn)公共政策發(fā)展與公共管理的價值相關(guān)性.學(xué)科淵源.公共政策在公共管理中的功能與地位從根本上說，公共政策的發(fā)展在現(xiàn)代公共管理中應(yīng)主要地發(fā)揮一下幾方面功能：公共政策的行為引導(dǎo)功能公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能5.4.3.2通過公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的途徑.實現(xiàn)公共管理的價值導(dǎo)向公共政策發(fā)展的價值導(dǎo)向首先建立在對政策的價值分析的基礎(chǔ)之上。在對具體政策的價值分析的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)公共政策價值觀的整合。.構(gòu)建公共管理穩(wěn)定的運行平臺（1）公共決策是公共管理的起點（2）公共決策貫穿公共管理過程的始終

(3)公共決策是公共管理履行各項功能的基礎(chǔ)(4)從根本上說，在現(xiàn)代社會公共生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，即在人類的社會性和生物性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中，人們對于所需資源的獲取、生產(chǎn)、分配或交換會在不同范圍和層面產(chǎn)生沖突和矛盾，需要必要和適當?shù)墓舱邔χM行規(guī)制和調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對社會資源配置的整合和優(yōu)化。第6章公共人力資源管理人力資源管理的基本理論人力資源與公共人力資源管理人力資源的含義人力資源：是指在一定區(qū)域內(nèi)德人口總體所具有的勞動能力的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動的能力的人們的總和。人力資源的特點.生物性.能動性.時效性.智力性.再生性.社會性6.1.1.3從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基礎(chǔ)差別如下：.關(guān)于人性的假定不同傳統(tǒng)的人事管理以物為中心，把人看作是一種成本，管理的主要任務(wù)就是如何可能減少人工成本?，F(xiàn)代人力資源管理視人為最核心的資本。.工作的性質(zhì)不同傳統(tǒng)的人事管理基本上屬行政事務(wù)性的工作，人事部門扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色。.管理內(nèi)容不同傳統(tǒng)的人事管理主要存在于雇用關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運動過程。人力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的這些基本內(nèi)容，而且縱深發(fā)展，大大拓寬了原有人事管理的內(nèi)容，形成全方位的管理。.管理部門的地位不同傳統(tǒng)人事管理把人事部門視作非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，且從事管理的人員進步不了決策層。而現(xiàn)代人力資源管理部門已經(jīng)成長為除了落實具體人事事務(wù)之外，還負責(zé)協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)、提供決策預(yù)案的擁有咨詢專業(yè)技術(shù)的中樞性機構(gòu)，且人力資源管理者不僅進入高層領(lǐng)導(dǎo)。.管理方式和手段的不同傳統(tǒng)的人事管理強調(diào)標準化式的管理，管理手段較為剛性，主要運用行政命令的辦法。而人力資源管理強調(diào)管理的人性化，理解員工的需要，采取柔性的、參與式的民主管理，注重人文關(guān)懷。6.1.2人力資源管理的理論演進

科學(xué)管理時代行為主義時代6..1.2.3現(xiàn)代管理時代6.1.2.4企業(yè)文化時代6.2公共人力資源管理的主要內(nèi)容職務(wù)分析職務(wù)分析的含義職務(wù)分析：是指對某特定的職務(wù)作出明確規(guī)定，并確定完成這一職務(wù)需要有什么樣的行為的過程。職務(wù)分析的程序（1）目標選擇與組織（2）制定職務(wù)分析的計劃和方案（3）信息的收集和分析（4）結(jié)果表達（5）結(jié)果的運用職務(wù)分析方法.工作實踐法.觀察法.訪談法.問卷法.典型事例法.工作日志法.定量分析方法.2.2人員招聘6.2.2.1招聘過程管理.組織的用人策略.招聘人員的選擇.真是工作預(yù)覽.招聘的一般程序.招聘的一般程序.2.2.2招聘渠道的類型.內(nèi)部招聘內(nèi)部招聘又叫內(nèi)部選拔，就是從組織內(nèi)部選拔合適的人才來補充空缺的或新增的職位，它包括晉升、職務(wù)調(diào)動和崗位輪換等。.外部招聘外部招聘是從組織外部招聘德才兼?zhèn)涞哪苋?2.2.3招聘篩選的方法.求職申請表的篩選.測試.面試.對求職者的背景調(diào)查

人員培訓(xùn)與開發(fā)培訓(xùn)需求分析培訓(xùn)需求分析就是對組織的未來發(fā)展、任務(wù)的內(nèi)容以及人員個人情況進行分析，來發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)需求。它包括三個方面：第一，組織層面的分析。第二，任務(wù)層面的分析。第三，個人層面的分析。培訓(xùn)的組織與實施人員培訓(xùn)與開發(fā)新趨勢第一，組織借助培訓(xùn)和教育的功能，使組織成為“學(xué)習(xí)型組織”，給人員培訓(xùn)與開發(fā)帶來了革命性變化，意義非常深遠；第二，培訓(xùn)呈現(xiàn)高科技和高投入趨勢；第三，培訓(xùn)日益走向社會化；第四，培訓(xùn)向縱深發(fā)展，如組織文化培訓(xùn)、團隊精神等；第五，培訓(xùn)質(zhì)量成為培訓(xùn)的生命力?？冃гu估績效評估的含義及其功能績效評估就是運用綜合的指標體系對人員履行崗位職責(zé)所產(chǎn)生的工作業(yè)績、工作能力、工作態(tài)度進行考察、測定和評價的過程?？冃гu估具有以下功能：第一，控制功能；第二，激勵功能；第三，開發(fā)功能；第四，溝通功能。有效的績效評估系統(tǒng)的要求有效的考核系統(tǒng)應(yīng)該滿足五個方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三，準確性;第四，可接受性；第五，實用性。績效評估方法.排序法.量表法.關(guān)鍵事件法.行為對照表法.行為錨定評價法.目標管理評估法.360度評估法.2.4.4績效評估的實施.實施績效評估過程中的職責(zé)分工.考評者的選擇.培訓(xùn)考評者.評估時間的確定.績效面談.2.5薪酬管理6.2.5.1薪酬管理的基本原則.公平性.競爭性.激勵性.經(jīng)濟性.合法性影響薪酬制定的主要因素

決定薪酬水平高低的因素可以分為外在和內(nèi)在兩大類薪酬的構(gòu)成廣義的薪酬可以分為經(jīng)濟性薪酬和非經(jīng)濟性薪酬。經(jīng)濟性薪酬主要是組織提供的工資、獎金、津貼、福利等，非經(jīng)濟性薪酬是指工作本身和工作環(huán)境所提供的各種條件。薪酬制度設(shè)計的基本過程.付酬原則與策略的確定.職務(wù)分析.職務(wù)評價.薪酬率設(shè)計一是指組織結(jié)構(gòu)中各項職位的相對價值及其對應(yīng)的實付薪酬間的一種關(guān)系。.外部薪酬狀況調(diào)查及數(shù)據(jù)分析.薪酬分級和定薪.薪酬制度的執(zhí)行、控制與調(diào)整.3公共人力資源管理制度6.3.1公共人力資源管理制度的類型公共人力資源管理制度：是指公共人力資源的使用過程中，各有關(guān)組織的權(quán)力配置原則和關(guān)系模式，以及作為權(quán)力配置載體的組織制度和組織機構(gòu)。.根據(jù)公共人事管理權(quán)歸屬的不同集權(quán)型分權(quán)型“人治”式“法治”式.根據(jù)公共人事管理的用人原則和方式的不同(1)官僚型的人事管理制度(2)貴族型的人事管理制度(3)民主型的人事管理制度6.3.2公共人力資源管理制度的價值因素.政治回應(yīng)這是指政府能夠積極反映并回答通過民選政務(wù)類公務(wù)員表達出來的公民意志.組織效率這表現(xiàn)為在管理過程中產(chǎn)出與投入比率力圖達到最大化的期望。.個人權(quán)利這表明的是公共雇員作為廣義的公民，其個人權(quán)利應(yīng)受法律保護，免受政府當局侵害。.社會公平它是指這樣的一種信念：公民個人基于先前的犧牲和社會歧視等原因，應(yīng)在公共職位選擇錄用和晉升中享有法定的優(yōu)待或者優(yōu)先權(quán)，使其免受在公平競爭公共職位的過程中受到損害。傳統(tǒng)公共人事管理的制度安排政治任命制度公務(wù)員制度集體判斷制度弱勢群體保護制度

公務(wù)員制度西方國家公務(wù)員制度的主要特點主要特點有：嚴格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官.強調(diào)政治中立.公開考試，擇優(yōu)錄用.實行“功績晉升制”.強調(diào)官風(fēng)官紀和職業(yè)道德6.3.4.2中國公務(wù)員制度的主要內(nèi)容.公務(wù)員的范圍.公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)力.職務(wù)與級別.錄用.考核.職務(wù)任免.獎懲.培訓(xùn)I.交流與回避.工資福利保險.辭職辭退.退休.職位聘任6.3.5國外公共人力資源管理變革國外公共人力資源管理變革的背景國外公共人力資源管理改革的特點.實行彈性化的任用制度.放松規(guī)制.實行談判工資制.推行績效管理和績效工資.改革僵化的職位分類制度和職業(yè)發(fā)展路線.注重人力資源開發(fā).下放人事管理權(quán)力6.3.6中國公共人力資源管理的變革思路我國公共人力資源管理存在的問題第一，沒有進行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，導(dǎo)致人力資源管理工作支離破碎，難以發(fā)揮其在組織管理中的系統(tǒng)整合和提升效能的功能。第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱，難以進行規(guī)范化合科學(xué)化管理，進而阻礙了管理的深化變革。第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念。第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在。第五，人事管理權(quán)力過于集中，管人與管事相脫節(jié)，用人單位缺乏調(diào)節(jié)和激勵員工行為的必要手段。

第六，業(yè)務(wù)部門缺乏人力資源管理的技能。我國公共人力資源管理的改革思路與措施.把先進的管理理念引入公共部門，變傳統(tǒng)的人事管理為現(xiàn)代意義的人力資源管理。.從管理的基礎(chǔ)工作抓起，整體配套，系統(tǒng)推進.下放人事管理權(quán)力.有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理.樹立以績效為導(dǎo)向的管理理念.實施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā).培育公共倫理，彌補硬性管理之不足第7章公共預(yù)算管理公共預(yù)算概述公共預(yù)算的內(nèi)涵公共預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準的政府年度財政收支計劃，以及政府的資金籌集、使用計劃及相關(guān)的一系列制度等。公共預(yù)算的功能.計劃：是指確定組織目標、測算實現(xiàn)這些組織目標所需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源的一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題。.管理：是指確定了組織目標后，項目管理者確保有效地獲得和利用資源以實現(xiàn)組織目標的過程，是解決“怎么做”的問題。.控制：是指為了確保有效實施特定的工作任務(wù)而進行的對具體的人、財、物的控制。.優(yōu)先性排序.預(yù)算問責(zé).1.3公共預(yù)算的要素公共預(yù)算有三個要素：資源申請、資源分配和資源保護7.2地方政府的預(yù)算管理預(yù)算的參與者及其職能中國地方預(yù)算周期公共預(yù)算的編制預(yù)算編制：是公共預(yù)算過程的第一步，是指各支出部門在財政部門的指導(dǎo)下進行收入支出預(yù)測，編制本部門預(yù)算的過程。我國政府預(yù)算編制的基本原則及主要依據(jù)我國政府公共預(yù)算的編制方法從實踐來看，政府預(yù)算支出由三個主要的部分組成：人員支出、公用支出和項目支出，每一部分支出采用不同的方法編制。.人員支出和公用支出定員是指根據(jù)行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量確定的機構(gòu)人員的編制數(shù)，定額是指各部門履行職能基本支出=支出定額X定員

.項目支出指的是除了日常工作需要和經(jīng)常發(fā)生的維護費用以外的公共項目支出“兩上兩下”預(yù)算過程“兩上兩下”的具體過程如下：“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預(yù)算編制通知之后，對部門下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門“一下”：財政部門收到各個部門的預(yù)算后，由職能處室對各個部門的預(yù)算進行審查，然后將審查意見反饋給各部門“二上”：各個部門在財政部門下達的控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門的預(yù)算，然后報送財政部門“二上”：支出部門根據(jù)財政下達的控制數(shù)和審查意見重新修改預(yù)算，然后上報給財政部門“二下”：人大通過預(yù)算后，由財政部門批復(fù)給各個部門，開始預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是實現(xiàn)預(yù)算收入支出平衡和監(jiān)督過程的總稱，主要包括預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行和預(yù)算變更。在預(yù)算執(zhí)行過程中，地方政府通常遵循以下幾個原則：（1）依法組織收入（2）合理調(diào)度預(yù)算支出（3）確保預(yù)算收支平衡（4）加強預(yù)算監(jiān)督7.2.5.1預(yù)算執(zhí)行的機構(gòu)設(shè)置及其職能.省政府是省級預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負責(zé)組織省級預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算處國庫處各職能處室監(jiān)督處政府采購辦公室財政支付中心.財政部門的大部分預(yù)算執(zhí)行的職能集中在支出上，另外還包括收入征收.各支出部門是具體的用款單位.2.5.2預(yù)算收入的執(zhí)行.2.5.3預(yù)算支出的執(zhí)行財政部門在預(yù)算撥款時需遵循以下三個原則：（1）按照預(yù)算撥款（2）按照規(guī)定的預(yù)算級次和程序撥款（3）按照進度撥款.2.5.4預(yù)算變更預(yù)算調(diào)整:是指經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊原因需要增加支出或減少收入，變更原來批準預(yù)算的過程預(yù)算追加：是指縣級以上地方政府財政部門在預(yù)算執(zhí)行中，對原批復(fù)的部門、單位預(yù)算在收支平衡的基礎(chǔ)上做出的增加預(yù)算支出的行為

7.2.6政府決算政府決算：是指經(jīng)法定程序批準的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，是政府年度內(nèi)預(yù)算收入和支出的最終結(jié)構(gòu)，也是國家經(jīng)濟活動在財政上的集中體現(xiàn)。編制政府決算的準備工作.國家財政部要擬定和下達政府決算的編制方法.組織年終收支清理工作.做好財政總決算的年終結(jié)算.財政部門要修正和頒發(fā)決算表格.2.6.2政府決算的編制方法.2.6.3政府決算的審查和批準7.2.7預(yù)算的審查和監(jiān)督我國立法機構(gòu)在預(yù)算中的角色人大審查與監(jiān)督政府預(yù)算的基本框架我們可以從如下方面認識人大審查與監(jiān)督政府預(yù)算的基本特征.目前我國地方人民代表大會的預(yù)算審查與監(jiān)督工作有如下主要側(cè)重點：（1）以部門預(yù)算為基礎(chǔ)開展預(yù)算審查監(jiān)督，而不是以預(yù)算支出的功能來進行審批。（2）加強人大預(yù)算監(jiān)督立法，各地紛紛出臺各自的預(yù)算審查監(jiān)督條例，依法進行審查監(jiān)督。（3加強組織能力建設(shè)，夯實人大常委會預(yù)算工作委員會的人員編制，并加強工作委員會的專業(yè)技術(shù)力量（4）確立人大審查政府預(yù)算的基本程序，即包括初審和大會審兩個主要階段。積極探索改進和加強人大預(yù)算監(jiān)督的方式和方法（5）重視初審。雖然大會審直接影響到代表的投票，因而更具有決定性，但是事實上，初審比大會審更重要.在實踐中一些地方開展了一系列創(chuàng)新，加強預(yù)算工作委員會的工作力度，激活人大代表的作用.雖然上述舉措取得了一定的成效，但是我國立法機構(gòu)的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)仍然有待進一步明確和細化，具體表現(xiàn)在：（1）人大初審的權(quán)力與責(zé)任定位不明確（2）預(yù)算修正尚未落實（3）對預(yù)算調(diào)整進行審查的權(quán)力不明確（4）收入權(quán)也沒有落實第8章 政務(wù)信息資源管理政務(wù)信息資源管理概述政務(wù)信息資源管理的內(nèi)涵信息資源與政務(wù)信息資源狹義的信息資源僅指記錄在載體上的信息內(nèi)容，是指限于信息本身的文獻資源或數(shù)據(jù)資源，或者說各種媒介和形式的信息集合。廣義的信息資源是與信息內(nèi)容產(chǎn)生、利用相關(guān)的一切資源，包括信息相關(guān)的人員、設(shè)備、技

術(shù)、資金和信息資源管理體制等各種要素的總稱。政務(wù)信息資源是指公共管理活動所涉及的、對公共管理活動產(chǎn)生影響作用的信息資源的集合。信息資源管理.信息資源管理的含義信息資源管理的含義可概括為：信息資源管理是一種系統(tǒng)地管理思想和方法，是一種基于信息技術(shù)的、為滿足信息需求而實施的集約化管理活動，包括對信息活動要素的規(guī)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)資源的最佳配置和提高信息資源的開發(fā)利用水平。.信息資源管理的層次信息資源管理包括微觀、中觀和宏觀三個管理層次微觀信息資源管理是最基層的信息資源管理中觀信息資源管理是介于宏觀和微觀之間的一個管理層次，具有承上啟下的功能和明顯的地區(qū)性、行業(yè)性特點。中觀管理體現(xiàn)的是系統(tǒng)管理。宏觀信息資源管理是一種戰(zhàn)略管理，宏觀管理體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)管理。.信息資源管理的要素信息資源管理包括了架構(gòu)、組織。環(huán)境、服務(wù)、技術(shù)等五大要素。（1）信息資源管理的架構(gòu)。（2）信息資源管理的組織。（3）信息資源管理環(huán)境。（4）信息資源管理的服務(wù)。（5）信息資源管理技術(shù)。8.1.1.3政務(wù)信息資源管理.政務(wù)信息資源管理的含義政務(wù)信息資源管理：是公共部門為了實現(xiàn)特定的目標，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對政務(wù)信息進行采集、加工、存儲、交換共享、開發(fā)利用和服務(wù)，對信息活動各要素進行規(guī)劃、預(yù)算、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、培訓(xùn)和控制，以實現(xiàn)政務(wù)信息資源的合理配置，有效地滿足公共部門自身和社會信息需求的活動過程。政務(wù)信息資源管理的這一含義包括了以下幾個方面：（1）管理覆蓋著政務(wù)信息資源開發(fā)和利用等環(huán)節(jié)和全過程。（2）政務(wù)信息資源內(nèi)容是政務(wù)信息資源管理的核心對象。（3）政務(wù)信息資源管理是一種集成性和綜合性的管理。.政務(wù)信息資源管理的目標政務(wù)信息資源管理目標包括以下四個：（1）實現(xiàn)政務(wù)信息資源的科學(xué)管理，這是政務(wù)信息資源管理的基礎(chǔ)性目標；（2）提高政務(wù)信息資源開發(fā)利用的能力，這是政務(wù)信息資源管理的根本性目標；（3）最大限度地降低公共部門信息活動的費用，這是政務(wù)信息資源管理的直接目標；（4）促進公共管理正常運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟良性運行和社會和諧發(fā)展，這是政務(wù)信息資源管理的終極性目標。8.1.2政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生、發(fā)展及其研究視角政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生與發(fā)展.政務(wù)信息資源管理的產(chǎn)生.政務(wù)信息資源管理的發(fā)展階段（1）從20世紀40年代中期至70年代中期，是政務(wù)信息資源管理的萌芽階段。

(2)從20世紀70年代中期至80年代末期，是政務(wù)信息資源管理的形成階段。(3)從20世紀90年代開始，政務(wù)信息資源管理進入成熟發(fā)展階段。.1.2.2政務(wù)信息資源管理研究視角.內(nèi)容視角.技術(shù)視角.經(jīng)濟視角.人文視角8.1.3政務(wù)信息資源管理標準化政務(wù)信息資源管理標準化概述.標準的分類與分級標準化的含義是：在經(jīng)濟、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會實踐中，對重復(fù)性食物的概念通過制定、發(fā)布和實施標準來達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益。常見的標準分類方法包括層次分類法、性質(zhì)分類法和對象分類法二種。.政務(wù)信息資源管理標準化內(nèi)容政務(wù)信息資源管理標準化的內(nèi)容十分豐富，大體上可分為標準化技術(shù)、標準化設(shè)施、標準化術(shù)語和標準化管理過程等四個部分。.政務(wù)信息資源管理標準化的方法政務(wù)信息資源管理標準化方法主要包括：簡化法、統(tǒng)一法、組合法、綜合法和程序化法。.1.3.2政務(wù)信息資源管理的基礎(chǔ)標準政務(wù)信息資源管理基礎(chǔ)標準：是指那些決定信息系統(tǒng)質(zhì)量的，因而也是進行信息資源看見愛發(fā)利用的最基本的標準。.數(shù)據(jù)元素標準.信息分類編碼標準.用戶試圖標準.概念數(shù)據(jù)庫標準.邏輯數(shù)據(jù)庫標準.1.3.3中國政務(wù)信息資源管理標準化8.2政務(wù)信息資源管理的內(nèi)容政務(wù)信息資源管理體制政務(wù)信息資源管理的機構(gòu)政務(wù)信息資源管理職能.政務(wù)信息資源宏觀管理職能政務(wù)信息資源宏觀管理職能主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃職能、組織協(xié)調(diào)職能、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能和監(jiān)督控制職能。.政務(wù)信息資源微觀管理職能政務(wù)信息資源微觀管理職能主要是指各公共部門內(nèi)部管理機構(gòu)對本部門政務(wù)信息資源實施具體管理和開發(fā)利用工作的職能。.2.1.3政務(wù)信息資源管理人員政務(wù)信息資源管理人員：是指政務(wù)信息資源管理部門從事政務(wù)信息資源管理規(guī)劃、信息系統(tǒng)研發(fā)與管理、信息系統(tǒng)運行與維護、信息資源管理具體業(yè)務(wù)工作等活動的政務(wù)信息資源管理專業(yè)人員，主要包括(信息技術(shù)專業(yè)人才)(信息管理專業(yè)人才)

8.2.2政務(wù)信息資源采集管理政務(wù)信息資源采集的含義政務(wù)信息資源采集：是指各政務(wù)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)政務(wù)信息用戶的需求，從有關(guān)信息源或載體內(nèi)對各種形態(tài)的信息選擇、采出、提取并加以聚合和集中的過程。政務(wù)信息資源采集的過程.政務(wù)信息采集的準備階段.政務(wù)信息采集的實施階段.政務(wù)信息采集的評估階段.2.2.3政務(wù)信息資源采集的渠道與方法.政務(wù)信息資源采集的渠道政務(wù)信息資源采集的渠道包括：（1）行文渠道（2）媒體渠道（3）機構(gòu)性渠道（4）制度性渠道（5）公共部門交流渠道（6）個人渠道.政務(wù)信息采集的方法政務(wù)信息采集有以下幾種基本方法：（1）觀察法（2）調(diào)查法（3）閱讀法（4）檢索法（5）交換、索取法（6）與會法.2.3政務(wù)信息存儲政務(wù)信息存儲的含義政務(wù)信息存儲：是指將加工處理后的政務(wù)信息資源按照一定的規(guī)定記錄在相應(yīng)的信息載體上，并按照一定的特征和內(nèi)容性質(zhì)將其組織成系統(tǒng)化的檢索體系的過程。政務(wù)信息存儲包括兩層含義：一是將加工后的政務(wù)信息，按照一定規(guī)則，記錄在相應(yīng)的信息載體上；二是將這些信息載體，按照一定的特征和內(nèi)容性質(zhì)組成系統(tǒng)有序的、可供自己或他人檢索的集合體。數(shù)據(jù)倉庫數(shù)據(jù)倉庫：是對來自于異地、異構(gòu)的數(shù)據(jù)源和各種數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)經(jīng)加工后再一種被稱為數(shù)據(jù)倉庫的存儲地存儲、提取和維護的一種存儲方式。政務(wù)信息資源庫的構(gòu)建.政務(wù)信息資源庫構(gòu)建的目標政務(wù)信息資源庫構(gòu)建的目標是：（1）有利于實現(xiàn)政務(wù)信息公開和面向社會服務(wù)的原則，提高社會服務(wù)質(zhì)量；（2）有利于提高公共管理能力、回應(yīng)社會需求的能力，做到科學(xué)、高效的宏觀管理和決策；（3）有利于對社會及時發(fā)布大量有價值的政務(wù)信息，引導(dǎo)企業(yè)自主走向市場，對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步進行引導(dǎo)，減少盲目性。.政務(wù)信息資源庫的構(gòu)建需采取的具體措施包括以下方面：（1）健全和完善政務(wù)信息資源管理的統(tǒng)一標準和規(guī)范，打破部門分割。條塊分割的管理體制（2）遵循由易到難、分步實施的原則，建立具有適應(yīng)能力的政務(wù)處理系統(tǒng)，實現(xiàn)公共部門與企業(yè)、公眾的互動式交流與服務(wù)，實現(xiàn)公共部門業(yè)務(wù)的重組和優(yōu)化，建立集成系統(tǒng)以及方便使用的技術(shù)體系。（3）加強對政務(wù)信息資源庫的系統(tǒng)運行規(guī)范管理，包括建立和完善運行規(guī)范來管理和控制信息系統(tǒng)的運作。（4）建立高效、可操作的政務(wù)信息資源質(zhì)量評價體系，特別是要注重可操作性和內(nèi)容

實用性評價。政務(wù)信息資源分級分類政務(wù)信息資源分級政務(wù)信息資源分級：是指根據(jù)政務(wù)信息資源的不同性質(zhì)來確定政務(wù)信息資源公開與保密的級別。.社會公開類政務(wù)信息資源.部門共享類政務(wù)信息資源.依法專用類政務(wù)信息資源政務(wù)信息資源分類政務(wù)信息資源公開政務(wù)信息資源公開的含義政務(wù)信息資源公開的原則.合法性原則合法性原則是指政務(wù)信息公開必須是依法公開，包括政務(wù)信息公開的范圍、內(nèi)容、程序和途徑等，都必須有法可依、有章可循。.及時性原則政務(wù)信息公開作為公共管理活動的一個有機組成部分，也要求做到及時、迅速。.真實性原則這一原則指得是公開的政務(wù)信息必須是真實、可靠的，而不是虛假的或錯誤的政務(wù)信息。.利益平衡原則利益平衡原則指的是實施政務(wù)信息公開時不得侵犯包括個人隱私、商業(yè)秘密等其他個人或組織的合法權(quán)益，以及國家秘密和社會公共利益，有效處理公開與保護的關(guān)系。.不收費原則政務(wù)信息資源作為社會公共資源，它的公開，一般不收取費用。.責(zé)任原則公開政務(wù)信息是公共部門的一種責(zé)任。.2.5.3政務(wù)信息公開制度.政務(wù)信息公開制度的主要內(nèi)容.政務(wù)信息公開的措施.2.6政務(wù)信息資源交換共享政務(wù)信息資源交換共享的含義政務(wù)信息資源交換共享：是指一個部門為其他部門履行公共管理職能的需要而提供政務(wù)信息資源，以及為履行公共管理職能的需要從其他部門獲取政務(wù)信息資源的行為。實現(xiàn)政務(wù)信息資源交換共享的管理措施.編制政務(wù)信息資源交換共享目錄體系.健全與完善政務(wù)信息資源交換共享標準規(guī)范.健全與完善政務(wù)信息資源交換共享管理制度.加強政務(wù)信息資源共享交換平臺和共享庫的建設(shè).3政務(wù)信息資源開發(fā)利用政務(wù)信息資源開發(fā)利用概述政務(wù)信息資源開發(fā).政務(wù)信息資源開發(fā)的含義

狹義的政務(wù)信息資源開發(fā)：是與狹義的政務(wù)信息資源概念相聯(lián)系，僅僅是指對政務(wù)信息內(nèi)容資源的開發(fā)。廣義的政務(wù)信息資源開發(fā)：是與廣義的政務(wù)信息資源概念相聯(lián)系，不僅包括了狹義的政務(wù)信息資源開發(fā)的一切相關(guān)內(nèi)容和含義，還包括了信息技術(shù)研究、信息系統(tǒng)建設(shè)、信息設(shè)備制造及信息機構(gòu)和管理體制的建立、信息規(guī)則設(shè)定、信息環(huán)境維護、信息人員培養(yǎng)等活動。.政務(wù)信息資源本體開發(fā)和應(yīng)用開發(fā).政務(wù)信息資源開發(fā)評價.3.1.2政務(wù)信息資源利用.政務(wù)信息資源利用的含義政務(wù)信息資源利用：是公共部門、企業(yè)、其他社會組織和個人有意識地利用政務(wù)信息資源實現(xiàn)自身的需求、解決各自問題的過程。.政務(wù)信息資源開發(fā)與利用的關(guān)系.3.1.3政務(wù)信息資源開發(fā)利用的框架.機制框架.經(jīng)濟框架.建設(shè)工程框架.建設(shè)內(nèi)容框架.3.2政務(wù)信息資源開發(fā)利用戰(zhàn)略8.3.2.1西方國家政務(wù)信息資源開發(fā)利用戰(zhàn)略.推行市場化的政策取向.以先進的信息技術(shù)為依托，科學(xué)開發(fā)政務(wù)信息資源.重點建設(shè)數(shù)據(jù)庫資源，促進網(wǎng)絡(luò)信息資源的開發(fā).完善政務(wù)信息政策法規(guī)，為政務(wù)信息資源開發(fā)創(chuàng)造了良好環(huán)境.重視信息人才開發(fā)和培養(yǎng).3.2.2中國政務(wù)信息資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及戰(zhàn)略.中國政務(wù)信息資源開發(fā)利用現(xiàn)狀.我國政務(wù)信息資源開發(fā)利用戰(zhàn)略（1）完善有關(guān)政務(wù)信息資源開發(fā)利用政策法規(guī)（2）完善管理體制，建立政務(wù)信息資源管理機構(gòu)（3）重視政務(wù)信息內(nèi)容的完善和服務(wù)（4）進一步改進政務(wù)信息資源基礎(chǔ)建設(shè)（5）強化政務(wù)信息資源的標準化建設(shè)（6）重視人才的開發(fā)利用8.3.3政務(wù)信息資源法治建設(shè)國外信息資源法制建設(shè)的基本概況美國A-130號通告我國政務(wù)信息資源法制化建設(shè)概況歸納起來，我國政務(wù)信息資源管理法制化建設(shè)存在的問題主要有：第一，分散性，我國還沒有一部專門針對政務(wù)信息資源管理的統(tǒng)一法典。第二，不配套性第三，間接性第四，模糊性

政務(wù)信息資源管理法治建設(shè)的內(nèi)容.確定信息資源法是一個獨立的法律部門.政務(wù)信息資源管理法制建設(shè)的內(nèi)容框架（1）政務(wù)信息資源管理法律制度（2）政務(wù)信息機構(gòu)組織管理法律制度（3）政務(wù)信息安全、保密法律制度（4）國際信息合作與交流法律制度第9章公共危機管理公共危機管理概述公共危機的內(nèi)涵突發(fā)事件.突發(fā)事件的含義突發(fā)事件：是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危機公共安全和社會秩序的緊急事件。.公共危機的含義公共危機的含義是：公共危機是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗力或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件等引發(fā)的、給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們的生命財產(chǎn)安全帶來嚴重威脅的緊急事件或者緊急狀態(tài)。.1.1.2公共危機的特征公共危機一般具有以下四個特征：.突發(fā)性和緊急性.高度不確定性.影響的社會性.決策的非程序化.1.2公共危機管理體制與職能公共危機管理的含義公共危機管理：是指公共管理主體為避免或減少公共危機所造成的損害而實施的危機預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等行為的總稱。目的是為了提高危機發(fā)生的遇見能力、危機發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力。公共危機管理組織機構(gòu)公共危機管理組織結(jié)構(gòu)：是公共危機管理體系組成機構(gòu)之間的職責(zé)劃分及其相互關(guān)系。公共危機管理體制.建立公共危機管理的統(tǒng)一指揮體制統(tǒng)一指揮體制具有不同的形式：第一，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、總體協(xié)調(diào)機構(gòu)。第二，建立分類管理公共危機的專業(yè)機構(gòu)。.建立分級響應(yīng)和屬地管理相結(jié)合的體制.建立健