失地農(nóng)民保障法律體系建設(shè)

/以人為本促進(jìn)和諧加快建立完善失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系

失地農(nóng)夫問(wèn)題是當(dāng)前城市化和工業(yè)化進(jìn)程中備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。像我國(guó)這樣的人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，城市化進(jìn)程中面臨的最大問(wèn)題就是失地農(nóng)夫社會(huì)保障問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有妥當(dāng)處理，城市化就很難成功。假如城市化不能順當(dāng)進(jìn)行，就勢(shì)必影響我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是，目前我國(guó)在失地農(nóng)夫社會(huì)保障方面的法律法規(guī)不健全，尚未建立起平安有效的法律體系。這不僅給失地農(nóng)夫切身利益帶來(lái)了威逼，還影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。如何加快建立完善失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系，是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化能否快速實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，也關(guān)系到我國(guó)能否實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的問(wèn)題。因此，必需堅(jiān)持以人為本，用科學(xué)的發(fā)展觀妥當(dāng)解決這個(gè)問(wèn)題。失地農(nóng)夫是指在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，由于城市化和工業(yè)化用地而失去土地的農(nóng)夫。從法學(xué)角度講，失地農(nóng)夫是指因失去土地而失去土地上包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利，以及和土地相關(guān)的一系列權(quán)利的一類特殊法律主體。近年來(lái)，失地農(nóng)夫的民生問(wèn)題始終受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但卻始終沒(méi)有得到很好的解決，其主要緣由就是我國(guó)還缺乏完善的失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系。因此，立足我國(guó)失地農(nóng)夫的現(xiàn)狀，致力于我國(guó)失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建和完善特殊必要。筆者就這一問(wèn)題，在結(jié)合我區(qū)失地農(nóng)夫狀況和社會(huì)保障法制建設(shè)實(shí)際進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了以下調(diào)研論文。一、我國(guó)失地農(nóng)夫的現(xiàn)狀隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)業(yè)用地通過(guò)征用變成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，征地面積不斷增加，使得當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)夫的數(shù)量急劇上升，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)因征地而失去土地的農(nóng)夫總數(shù)接近5000萬(wàn)。而就××區(qū)而言，截至2007年底，全區(qū)失地農(nóng)夫總數(shù)達(dá)到了84310人，占到了全區(qū)總?cè)丝跀?shù)的10%。這些失地農(nóng)夫在為國(guó)家或地方城市化、工業(yè)化建設(shè)犧牲利益做出特殊貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻面臨著自身生存的危機(jī)，成了真正的下崗農(nóng)夫，處在了城市和農(nóng)村的外緣。在失去了對(duì)土地依靠程度比較高的農(nóng)業(yè)收益后，又無(wú)穩(wěn)定的新的收入來(lái)源的狀況下，生活往往陷于逆境。農(nóng)夫?qū)κУ睾笕绾潍@得新的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障充溢憂慮。因此，失地農(nóng)夫?qū)ι畋Ｕ嫌兄餐惹械男枨?。然而，在我?guó)現(xiàn)行的中心和地方保障政策中，卻找不到針對(duì)失地農(nóng)夫的相關(guān)政策法律依據(jù)，往往只靠“搭車”服務(wù)和打“擦邊球”，來(lái)解決極少數(shù)失地農(nóng)夫的生活保障問(wèn)題，失地農(nóng)夫社會(huì)保障照舊停留在原來(lái)實(shí)行的農(nóng)村五保戶保障、家庭最低保障、特殊困難家庭資助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度層面上，缺乏適合于失地農(nóng)夫自身特點(diǎn)的包括基本生活保障、養(yǎng)老保障在內(nèi)的失地農(nóng)夫生活保障機(jī)制。比如在××區(qū)的失地農(nóng)夫中，參加新農(nóng)合的有47261人，占失地人口總數(shù)的56%，納入城市低保的有13808人，占失地總?cè)丝跀?shù)的16.3%，而參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有411人，僅占失地總?cè)丝跀?shù)的4.87‰。社會(huì)保障法律制度的缺失，導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)夫成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的弱勢(shì)群體。因?yàn)槠浜戏?quán)益受到侵害，群體性上訪事務(wù)不斷增加，已成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。二、失地農(nóng)夫社會(huì)保障的立法現(xiàn)狀憲法是我國(guó)的根本大法，具有最高的法律效率，也是我國(guó)最主要的法律淵源。它綜合性地規(guī)定了國(guó)家、社會(huì)和公民生活的根本問(wèn)題，其中包括了公民依法享有社會(huì)保障的權(quán)利。如：《憲法修正案》其次十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！痹摋l的規(guī)定為我國(guó)建立健全社會(huì)保障制度奠定了憲法基礎(chǔ)，也是對(duì)當(dāng)前存在的失地農(nóng)夫生活保障權(quán)利的間接確認(rèn)。十屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《物權(quán)法》對(duì)失地農(nóng)夫社會(huì)保障權(quán)利的愛(ài)惜，主要體現(xiàn)在對(duì)土地征用的有關(guān)規(guī)定上。如對(duì)征收的問(wèn)題明確規(guī)定：“征收集體全部的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，支配被征地農(nóng)夫的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)夫的合法權(quán)益?！蓖瑫r(shí)，隨著中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)的不斷發(fā)展，社會(huì)保障立法也相應(yīng)地出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的確定》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《農(nóng)村五保供應(yīng)工作條例》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等一系列法律法規(guī)，涉及到企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、女職工生育保險(xiǎn)以及城市居民最低生活保障制度等方面，這些法律法規(guī)的出臺(tái)，為我國(guó)的社會(huì)保障立法工作起到主動(dòng)的推動(dòng)作用。然而我國(guó)在失地農(nóng)夫社會(huì)保障的立法方面，除了以上極少數(shù)的幾個(gè)法律條文外，卻沒(méi)有形成一個(gè)比較系統(tǒng)的法律體系，國(guó)家立法仍處以一片空白的狀態(tài)。目前，我國(guó)失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系主要是以各地方出臺(tái)的關(guān)于失地農(nóng)夫的社會(huì)保障方面的行政法規(guī)和規(guī)范性文件為主，如成都市人民政府于2004年出臺(tái)了《成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)方法》和《成都市己征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)方法》；同年12月，天津市出臺(tái)了《天津市被征地農(nóng)夫社會(huì)保障試行方法》；2005年西安市出臺(tái)了《西安市被征地農(nóng)夫養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方法（試行）的通知》，通知中制定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，具有確定的可操作性；2006年，勞動(dòng)保障部出臺(tái)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)夫就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)看法》。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的探究和實(shí)踐，近年來(lái)××區(qū)也相繼制定出臺(tái)了關(guān)于失地農(nóng)夫社會(huì)保障的三個(gè)規(guī)范性文件：一是《關(guān)于加強(qiáng)被征地農(nóng)夫就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的看法》，該看法對(duì)被征地農(nóng)夫的社會(huì)保障的對(duì)象、重點(diǎn)，被征地農(nóng)夫社會(huì)保障資金的籌集和管理等作出了詳細(xì)規(guī)定；二是《××區(qū)被征地農(nóng)夫養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方法（暫行）》，該方法在部門職責(zé)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理等方面作了詳細(xì)規(guī)定，具有確定的可操作性；三是《××區(qū)被征地農(nóng)夫生活保障金征收方法》，對(duì)被征地農(nóng)夫社會(huì)保障資金的來(lái)源進(jìn)行了規(guī)定。這三個(gè)規(guī)范性文件的出臺(tái)，在確定程度上填補(bǔ)了我區(qū)失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律制度的空白。三、失地農(nóng)夫社會(huì)保障現(xiàn)行立法之不足（一）失地農(nóng)夫社會(huì)保障立法工作嚴(yán)峻滯后。社會(huì)保障必需以社會(huì)立法為手段，才能使其運(yùn)作法制化、規(guī)范化。而目前國(guó)家還沒(méi)有一部針對(duì)失地農(nóng)夫這一群體的特地立法。盡管物權(quán)法有愛(ài)惜被征地農(nóng)夫權(quán)益的規(guī)定，但對(duì)失地農(nóng)夫的保障方式照舊以貨幣補(bǔ)償為主，缺乏對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的愛(ài)惜。此外，失地農(nóng)夫社會(huì)保障制度中的其它項(xiàng)目，如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利及社會(huì)優(yōu)撫等的立法也很欠缺，基本上處于立法的空白地帶。社會(huì)保障國(guó)家立法的滯后勢(shì)必造成社會(huì)保障制度在各地實(shí)施過(guò)程中缺乏足夠的法律依據(jù)，只能靠政策規(guī)定和行政手段來(lái)推行，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的須要。

（二）失地農(nóng)夫社會(huì)保障立法層次低。由于國(guó)家立法的缺位，現(xiàn)實(shí)中各地失地農(nóng)夫社會(huì)保障法規(guī)大多是以“規(guī)定”、“確定”、“看法”、“通知”的形式出現(xiàn)的，通過(guò)人大進(jìn)行的立法很少，立法層次和效力較低，而且運(yùn)用的大都是口號(hào)性、號(hào)召性的語(yǔ)言或是比較原則的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，不僅法律效力等級(jí)低，而且其權(quán)威性也不夠，在實(shí)踐中很難執(zhí)行。這種現(xiàn)狀明顯和失地農(nóng)夫社會(huì)保障法的地位不相符合，也導(dǎo)致了失地農(nóng)夫社會(huì)保障立法權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴(yán)峻缺乏，在詳細(xì)操作中簡(jiǎn)潔出現(xiàn)和其他法律法規(guī)相抵觸的狀況。（三）失地農(nóng)夫社會(huì)保障立法體系不健全。失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)包括征地補(bǔ)償、失地農(nóng)夫安置、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的一個(gè)完整的保障法律體系。但是從目前的實(shí)際狀況看，各地現(xiàn)行的社會(huì)保障立法都存在制度不完善、體系不健全等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是征地制度不完善，征地補(bǔ)償和利益支配機(jī)制不合理，缺乏法律法規(guī)的約束力和限制力；二是對(duì)解決失地農(nóng)夫根本生計(jì)問(wèn)題的社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等子系統(tǒng)的重視不夠，或是有所涉及，但都是比較原則性的，可操作性不強(qiáng)。（四）失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制弱。建立健全失地農(nóng)夫社會(huì)保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制是失地農(nóng)夫社會(huì)保障法制建設(shè)的必定要求。失地農(nóng)夫社會(huì)保障的法律監(jiān)督是指為使失地農(nóng)夫社會(huì)保障的管理符合國(guó)家法規(guī)要求，從而對(duì)失地農(nóng)夫社會(huì)保障的管理過(guò)程和管理結(jié)果進(jìn)行評(píng)審和鑒定。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法律監(jiān)督機(jī)制薄弱，主要體現(xiàn)在社會(huì)保障中缺乏對(duì)社會(huì)保障基金籌集和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，導(dǎo)致部分負(fù)有繳納社會(huì)保障費(fèi)法定義務(wù)并具有繳納實(shí)力的義務(wù)人拒繳、欠繳或以各種方式躲避繳費(fèi)義務(wù)。失地農(nóng)夫社會(huì)保障作為該系統(tǒng)的一部分，也不免存在這種現(xiàn)象。失地農(nóng)夫社會(huì)保障的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭(zhēng)議解決的仲裁活動(dòng)等。實(shí)施機(jī)制較弱的主要緣由在于我國(guó)各地區(qū)制定的失地農(nóng)夫社會(huì)保障制度中缺乏法律責(zé)任和制裁措施等要件。比如在××區(qū)制定的關(guān)于失地農(nóng)夫社會(huì)保障的三個(gè)規(guī)范性文件中，根本沒(méi)有法律責(zé)任和制裁措施的相關(guān)規(guī)定，這就使得在實(shí)踐當(dāng)中，當(dāng)發(fā)生失地農(nóng)夫社會(huì)保障問(wèn)題的爭(zhēng)議或糾紛時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院難以依據(jù)有效的法律依據(jù)進(jìn)行仲裁或判決，或是對(duì)現(xiàn)實(shí)中擠占、挪用、截留社會(huì)保險(xiǎn)基金的違法行為無(wú)法進(jìn)行剛好和有效的懲治。四、對(duì)建立完善失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系的建議（一）建議加快失地農(nóng)夫社會(huì)保障國(guó)家立法工作。由于現(xiàn)行的各地方制定的失地農(nóng)夫社會(huì)保障方法立法層次低，缺乏有效的法律約束，缺乏執(zhí)行力，因此不能有效和可持續(xù)的起到對(duì)失地農(nóng)夫的保障作用。應(yīng)盡快由國(guó)家出臺(tái)統(tǒng)一的《失地農(nóng)夫社會(huì)保障法》。在此基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院分別制定《失地農(nóng)夫養(yǎng)老保障條例》、《失地農(nóng)夫醫(yī)療保障條例》、《失地農(nóng)夫最低生活保障條例》等單行條例，形成一整套國(guó)家對(duì)失地農(nóng)夫?qū)嵤┥鐣?huì)保障的法律體系，從而指導(dǎo)各地方制定完善相關(guān)的地方性法規(guī)，并對(duì)各地方相關(guān)政策的實(shí)施起到法律約束的作用。（二）健全完善地方性失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系。在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，各地也應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及失地農(nóng)夫的實(shí)際狀況等，在廣泛開展調(diào)查探討并借鑒其他有益閱歷的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)比較全面的地方性征地補(bǔ)償及失地農(nóng)夫基本生活保障政策法規(guī)，從政府規(guī)章的層面對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)夫的參保年齡、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、待遇水平、基本生活保障金調(diào)整等作出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定。在這一問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)從健全和完善征地法律制度，規(guī)范征地行為入手。剛好制定高效、公開、公正的征地程序，增加政府征地的透亮度，切實(shí)做到先規(guī)劃后征地、先補(bǔ)償后征地，杜絕征地的盲目性和隨意性；進(jìn)一步完善征地拆遷和安置補(bǔ)償機(jī)制，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，規(guī)范征地拆遷程序。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程中，嚴(yán)格區(qū)分公益性征地和經(jīng)營(yíng)性征地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公益性征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)“保證被征地農(nóng)夫原有生活水平不降低”的原則，參考土地的市場(chǎng)價(jià)格和全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行確定。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)征地一方面要嚴(yán)格限制，另一方面應(yīng)遵循價(jià)值規(guī)律，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分考慮被征地農(nóng)夫和建設(shè)用地方雙方的權(quán)益公正、公允，依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系確定土地價(jià)格，以充分敬重農(nóng)夫?qū)ν恋氐倪\(yùn)用權(quán)、處置權(quán)。同時(shí)，無(wú)論是公益性征地還是商業(yè)性征地，在現(xiàn)有補(bǔ)償范圍中要參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障水平增設(shè)“社會(huì)保障補(bǔ)償”內(nèi)容，制定完善包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等一系列配套的法律法規(guī)，將失地農(nóng)夫的社會(huì)保障問(wèn)題，在征地補(bǔ)償過(guò)程中凸現(xiàn)出來(lái)，從而形成一個(gè)比較完整的失地農(nóng)夫社會(huì)保障法律體系，這樣才能切實(shí)有效的保障被征地農(nóng)夫的合法權(quán)益。（三）建立健全基金的管理及運(yùn)行機(jī)制。失地農(nóng)夫的社會(huì)保障基金的高效運(yùn)作必需有一整套嚴(yán)格的監(jiān)管體系作保證，因此建立健全相關(guān)的管理制度如財(cái)務(wù)核算制度、審計(jì)監(jiān)督制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，在基金管理的規(guī)范化和運(yùn)作的法律化上顯得尤為重要。建議制定完善失地農(nóng)夫社會(huì)保障基金管理運(yùn)用方法，明確基金的管理部門、管理方式以及運(yùn)行方式?？稍趧趧?dòng)和社會(huì)保障部門或財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)特地從事失地農(nóng)夫社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存儲(chǔ)和管理的機(jī)構(gòu)，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，單獨(dú)建賬、?？顚Ｓ谩Ｔ诨鸬倪\(yùn)行方面，應(yīng)確立多元化的投資理念，照實(shí)物投資、購(gòu)買國(guó)債、銀行存款等，把基金投資的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，還可由地方財(cái)政擔(dān)保向銀行貸款用于地方建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基金的投資回報(bào)率。另外，還有一種特殊值得探究的途徑，即把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交給實(shí)力和信譽(yù)都不錯(cuò)的商業(yè)保險(xiǎn)公司托管，商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)保證該