可供選擇的失業(yè)保障改革思路-組合式失業(yè)保障體系

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系[放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別擔(dān)當(dāng)，形成社會(huì)力氣共同支撐的組合式保障體系。]

組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路?

基于中國(guó)國(guó)情以及失業(yè)保險(xiǎn)制度難以回避甚至無(wú)法解決的沖突，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供討論爭(zhēng)論：放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別擔(dān)當(dāng)，形成社會(huì)力氣共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：?

1.全面推行雇主補(bǔ)償制度?

雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主仍必需擔(dān)當(dāng)相關(guān)責(zé)任。我們的看法是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，假如雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會(huì)，則必需根據(jù)職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工肯定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實(shí)施了勞動(dòng)合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本狀況。我們的看法是，合同到期，只要雇主不愿連續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)賜予補(bǔ)償；雇員個(gè)人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時(shí)，因雇主緣由提前解雇員工的，除賜予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)擔(dān)當(dāng)相關(guān)責(zé)任。?

全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過賜予失業(yè)人員肯定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對(duì)失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到肯定的緩沖作用。二是要求雇主擔(dān)當(dāng)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在肯定程度上約束雇主隨便解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。?

毫無(wú)疑問，雇主補(bǔ)償制度的實(shí)施必需以修改現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)。1994年7月通過的《勞動(dòng)法》及某些詳細(xì)政策，如1994年12月由原勞動(dòng)部制定的《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動(dòng)法》的有關(guān)條文需要修改。在此基礎(chǔ)上才可以制訂出詳細(xì)的雇主補(bǔ)償實(shí)施條例。將來出臺(tái)《勞動(dòng)合同法》時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將雇主非違約補(bǔ)償作為重要內(nèi)容寫入；對(duì)解雇程序、賠償責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要盡可能細(xì)化，使之具有可操作性。雇主補(bǔ)償及違約賠償?shù)脑敿?xì)標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步討論。?

除雇主應(yīng)對(duì)被解雇人員進(jìn)行補(bǔ)償外，政府還可以討論制定其他對(duì)雇主裁員行為有約束的政策，比如對(duì)集中過量裁員的企業(yè)賜予肯定的經(jīng)濟(jì)懲罰，對(duì)有較大就業(yè)貢獻(xiàn)的企業(yè)則賜予肯定的減免稅優(yōu)待等等。?

2.失業(yè)人員的生活保障由社會(huì)救濟(jì)體系擔(dān)當(dāng)?

對(duì)失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。依據(jù)中國(guó)的國(guó)情，有關(guān)問題可以通過強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)體系來解決。即放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面對(duì)全體社會(huì)成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的'社會(huì)救濟(jì)體系。只要社會(huì)成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會(huì)救濟(jì)體系供應(yīng)救助。與失業(yè)保險(xiǎn)有區(qū)分的是，社會(huì)救濟(jì)體系所供應(yīng)的救助只以家庭人均實(shí)際生活（收入）水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。?

其實(shí)在保留失業(yè)保險(xiǎn)的狀況下，社會(huì)救濟(jì)制度也是必不行少的、而且也是必需組織好的最終一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險(xiǎn)，在生活保障方面代之以社會(huì)救濟(jì)，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避開失業(yè)保險(xiǎn)可能面臨的收支不平衡危機(jī)；同時(shí)還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)全部居民的基本生活。雖然由社會(huì)救濟(jì)體系擔(dān)當(dāng)對(duì)失業(yè)人員的最低生活保障職能，會(huì)提高對(duì)社會(huì)救濟(jì)體系的壓力，但與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制相比較，總支出水平應(yīng)當(dāng)會(huì)大幅度降低。這是由于失業(yè)保險(xiǎn)通常只依據(jù)受益標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者供應(yīng)保險(xiǎn)金，并不考慮失業(yè)者事實(shí)上貧困不貧困；社會(huì)救濟(jì)則以居民家庭實(shí)際生活水平為依據(jù)，實(shí)際需要救濟(jì)的人員數(shù)量較少，支付標(biāo)準(zhǔn)通常也低于失業(yè)保險(xiǎn)金的水平。?

推崇失業(yè)保險(xiǎn)的人士通常強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的緩沖作用，即通過給付肯定時(shí)期高于社會(huì)救濟(jì)金的失業(yè)保險(xiǎn)金，可以避開失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認(rèn)為：第一，通過雇主補(bǔ)償制度可以在肯定程度上解決這一問題；其次，考慮到中國(guó)勞動(dòng)力參加率較高的現(xiàn)實(shí)，對(duì)這一點(diǎn)沒有必要過分強(qiáng)調(diào)。西方許多國(guó)家居民家庭通常是一個(gè)人就業(yè)，假如這個(gè)人失業(yè)，就會(huì)導(dǎo)致家庭收入水平的急劇下降。中國(guó)家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識(shí)較強(qiáng)，失業(yè)家庭的自我緩沖力量明顯高于西方國(guó)家。因此，只供應(yīng)最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強(qiáng)化人們的自我保障意識(shí)，弱化人們對(duì)政府和社會(huì)的過分期望，具有更強(qiáng)的再就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。?

從管理角度看，在同時(shí)存在失業(yè)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救濟(jì)制度的狀況下，不僅要對(duì)失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進(jìn)行認(rèn)定，還要對(duì)救助對(duì)象的家庭收入狀況進(jìn)行認(rèn)定，并分別進(jìn)行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將基本生活保障職能交給社會(huì)救濟(jì)體系擔(dān)當(dāng)，雖然提高了社會(huì)救濟(jì)體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險(xiǎn)制度的管理成本。總的來看，管理成本必定大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性?？紤]到中國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)展，勞動(dòng)力流淌及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險(xiǎn)通常會(huì)有較大盲點(diǎn)。而實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度，則可以盡量避開此類沖突。?

放棄失業(yè)保險(xiǎn)，還有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且能夠?yàn)轲B(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)供應(yīng)較為為寬松的“費(fèi)率”空間。?

3.就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)及相關(guān)服務(wù)由政府職能部門及社會(huì)公益組織擔(dān)當(dāng)?

為失業(yè)人員供應(yīng)就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)及其他有關(guān)服務(wù)是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應(yīng)由政府有關(guān)職能部門及社會(huì)公益組織擔(dān)當(dāng)。?

基本就業(yè)信息發(fā)布、就業(yè)政策指導(dǎo)以及就業(yè)過程中勞資雙方義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范，特殊是對(duì)勞動(dòng)者基本權(quán)益的愛護(hù)，屬于政府的基本職責(zé)，必需大力進(jìn)展。有鑒于此，同時(shí)基于放棄失業(yè)保險(xiǎn)的思路，可以考慮對(duì)現(xiàn)有各級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行全面的調(diào)整，改為政府直屬的就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)機(jī)構(gòu)；直接擔(dān)當(dāng)就業(yè)信息發(fā)布、政策指導(dǎo)、詢問及法律服務(wù)等項(xiàng)職能，同時(shí)擔(dān)當(dāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中對(duì)特別群體的就業(yè)愛護(hù)職能。例如對(duì)弱勢(shì)群體及涉及人數(shù)較多的結(jié)構(gòu)性職業(yè)變動(dòng)供應(yīng)培訓(xùn)，通過以工代賑等實(shí)施特別就業(yè)安置等等。所需資金由各級(jí)政府預(yù)算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國(guó)的狀況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓(xùn)工作是由非政府組織甚至私人部門供應(yīng)的。存在的問題是管理混亂，過于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向

不是由政府?dāng)堖^來，而是應(yīng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革以及即將進(jìn)行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團(tuán)組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過政府政策支持及供應(yīng)適當(dāng)經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，扶持、培育非營(yíng)利的公益性職業(yè)介紹及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓(xùn)服務(wù)的主要力氣。以非營(yíng)利的公益性機(jī)構(gòu)作為職業(yè)介紹與培訓(xùn)主體，既可以解決政府力量不足問題，也有利于削減市場(chǎng)失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動(dòng)員社會(huì)力氣。在這一問題上，發(fā)達(dá)國(guó)家有許多勝利的閱歷可以借鑒。?

上述體制框架較之與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制，總支出水平會(huì)大幅度降低。當(dāng)然，社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平會(huì)有所提高。由于多方面緣由，本報(bào)告來不及供應(yīng)量化的估算結(jié)果，但可以確定幅度不會(huì)太大。由于社會(huì)救濟(jì)體系所增加的保障對(duì)象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無(wú)經(jīng)濟(jì)積蓄、家庭人口中就業(yè)參加率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟(jì)支柱的家庭。依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平有所提高的同時(shí)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)則會(huì)明顯降低，政府稅收基礎(chǔ)也會(huì)得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險(xiǎn)也意味著政府不必?fù)?dān)當(dāng)實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)制度本身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)?？傊覀冋J(rèn)為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟(jì)而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會(huì)穩(wěn)定底線的審慎選擇。?

放棄失業(yè)保險(xiǎn)，代之以組合式失業(yè)保障體系的轉(zhuǎn)軌也基本沒有操作難度。確定了新體制框架及有關(guān)法規(guī)和政策，即可以中止失業(yè)保險(xiǎn)金制度的運(yùn)行。已經(jīng)失業(yè)并正在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員可連續(xù)按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金至規(guī)定的中止期，資金來源于現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)金積累。新制度實(shí)施后的失業(yè)人員全部進(jìn)入新體制。1999年以后個(gè)人開頭繳納