代建機構(gòu)還是“常設”為好

代建機構(gòu)還是“常設”為好長期以來，我國政府投資項目建設單位分散，且基本采取使用單位“自建、自管、自用”的建設模式，導致的最大問題就是建設規(guī)模、建設標準、投資、工期和質(zhì)量等難以有效控制。對非經(jīng)營性政府投資項目實行“代建制”，將項目建設管理任務交由專業(yè)化、常設性的項目管理機構(gòu)或公司而非項目使用單位承擔，是近年來地方政府在改革政府投資項目建設實施模式中的一項制度創(chuàng)新。實踐證明，實行“代建制”，將政府投資項目進行適當?shù)募小⒔y(tǒng)一管理，有利于提高政府投資項目管理的專業(yè)化水平，對于控制投資和提高投資效益可以發(fā)揮積極作用。為此，《國務院關于投資體制改革的決定》提出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。代建機構(gòu)應以常設性的事業(yè)單位為主設立事業(yè)性質(zhì)的建設管理單位，并由其作為政府投資項目建設實施階段的責任主體和集中統(tǒng)一建設項目，可從根本上解決長期以來政府投資項目建設單位特別是工程發(fā)包方分散的問題：工程勘察、設計、施工和設備采購等工作或任務的發(fā)包方不再是臨時性建管機構(gòu)或項目使用單位，也不是投資主管部門、建設主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門，而是該專業(yè)化的代建機構(gòu)。而通過社會中介服務機構(gòu)“代建”政府投資項目的模式，并沒有解決政府投資項目建設單位或工程發(fā)包方分散的問題：由誰作為發(fā)包方與社會中介服務公司簽訂“代建”合同，是臨時性建管機構(gòu)、項目使用單位還是投資主管部門、建設主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門？由于沒有解決長期以來存在的政府投資項目建設單位分散的問題，選擇社會中介服務公司作為政府投資項目代建機構(gòu)的作法受到很大的限制。很顯然，事業(yè)性質(zhì)的建設管理單位為非盈利性機構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費，從而減少項目建設管理費支出；而企業(yè)性質(zhì)的代建機構(gòu)，需要通過實施項目管理活動獲得利潤，因此政府所需支付的項目建設管理費要高得多。從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)或城市，絕大多數(shù)選擇了組建常設性事業(yè)單位的方式，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性質(zhì)的代建機構(gòu)，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳市寶安區(qū)于１９９４年成立“城市建設投資公司”作為代建機構(gòu)，后又于２００３年將其改組為事業(yè)性質(zhì)的建設工務局。當然，實踐中這兩種模式并不是相互排斥的：在事業(yè)性質(zhì)的建設管理單位承擔多數(shù)政府投資項目建管任務的基礎上，對個別政府投資項目，也可嘗試通過招標或招募的方式，選定社會上的項目管理公司承擔建管任務。按照“基本集中”和“抓大放小”原則確定項目范圍常設性代建機構(gòu)承接代建項目的范圍，應該與該機構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實踐看，不同地區(qū)代建機構(gòu)承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確。如深圳市工務局負責“除規(guī)劃國土、交通、水務、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作”；安徽省公益性項目建設管理中心代建項目集中在省直公共房屋建筑領域；河北省社會公益項目建設管理中心負責“總投資５００萬元以上的省直培訓、接待、技術(shù)業(yè)務用房、公共設施等社會公益性項目”建設期間的組織管理。為充分發(fā)揮代建機構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理水平，建議應該按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍。原則上，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準公益性項目均應納入代建范圍。對于建設任務較重，且具有相應項目建設管理機構(gòu)或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關部門繼續(xù)承擔建設管理職責，或設立項目法人并由項目法人負責項目全過程管理；其余項目，包括政府出資建設的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎設施，原則上均應納入代建范圍。由于每年政府投資項目很多，且投資規(guī)模相差很大，抓大放小也很有必要。代建制作為一種新的建設模式，在我國還處于探索階段。對于上述幾個部門以外的政府投資項目，全部納入代建范圍的難度可能很大，至少需要大量的人力資源來作為支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項目的投資或建設規(guī)模最好在一定限額以上。代建機構(gòu)的職責是“盡量全過程負責”從國內(nèi)實踐看，不同地區(qū)常設性代建機構(gòu)的職能界定也存在相當大的差距。借鑒國外設立代建機構(gòu)的經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)一些地區(qū)的做法，我認為，應該按照“盡量全過程負責”的原則，設定代建機構(gòu)的職責。代建機構(gòu)的具體職責是：參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投資項目的策劃、項目建議書編制工作，主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作；參與代建項目的項目建議書編制工作；根據(jù)項目使用單位對使用功能的要求，主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作；根據(jù)投資主管部門下達的政府投資計劃，組織施工圖設計與審查，編制項目總預算（并報投資主管部門核定）；負責項目的招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批和施工報建等施工準備工作；負責項目建設實施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設部門和設計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證（非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加）和設計變更工作；負責編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關單位進行工程竣工驗收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。對代建機構(gòu)的人員規(guī)模要適度考慮對政府投資項目實行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達國家和地區(qū)，有一個突出特點，就是代建機構(gòu)的規(guī)模都比較龐大，如香港工務局，下轄７個專業(yè)署，擁有約兩萬公務員；又如加拿大的公共工程和政府服務部，下轄５個地區(qū)辦公室，共有１．４萬公務員；再如，美國負責公共建筑建設和管理的聯(lián)邦總務署，其工作人員曾多達４．５萬人，目前仍有１．４萬人。從國內(nèi)的情況看，目前實行政府投資項目集中管理的地區(qū)，代建機構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查，深圳市寶安區(qū)建設工務局正式編制為３３人；珠海市政府投資建設工程管理中心正式編制只有２０人；安徽省公益性項目建設管理中心則只有１５人。除去行政后勤人員，這些代建機構(gòu)的專業(yè)項目管理人員就更少。過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行建管職責形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人員規(guī)模