公共行政改革及行政法學(xué)范式的轉(zhuǎn)變

-.z公共行政改革與行政法學(xué)*式的轉(zhuǎn)變

?行政法論叢?第4卷，法律2001年版。轉(zhuǎn)引自中國(guó)公法評(píng)論網(wǎng)。行政法是關(guān)于公共行政的法，它與公共行政之間應(yīng)存在良性互動(dòng)的關(guān)系。行政法應(yīng)該從總體上動(dòng)態(tài)地考察公共行政過(guò)程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象，找出其中存在的問(wèn)題，并探究其解決方法。隨著公共行政的開(kāi)展，勢(shì)必引起行政法學(xué)*式的轉(zhuǎn)變，本文就此作些探討。一、國(guó)家行政與公共行政的界分〔一〕公共行政、私行政與行政公共行政〔publicadministration〕與私行政〔privateadministration〕都是屬于行政〔administration〕的*疇。而對(duì)于“行政〞，人們從不同的角度賦予它不同的含義。有的從“三權(quán)分立〞的角度來(lái)理解行政，認(rèn)為“行政〞是指與立法、司法并立的“三權(quán)〞之一的局部。有的從政治與行政別離的角度來(lái)解釋行政，認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。有的從管理功能的角度來(lái)解釋行政，認(rèn)為一切管理都是行政。?現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典?對(duì)“行政〞的釋義是：行使國(guó)家權(quán)力的〔活動(dòng)〕；機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。?英漢大辭典?對(duì)該詞的釋義除“行政〞外，還有“管理〞、“執(zhí)行〞、“實(shí)施〞等意義。?俄華大辭典?對(duì)該詞的釋義除“行政〞外，還有“管理〞、“執(zhí)行〞、“處理〞等意義。由此可見(jiàn)，行政可以用“執(zhí)行〞、“管理〞予以注釋。行政是組織的一種職能，任何組織〔包括國(guó)家〕其要生存和開(kāi)展，都必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員行使執(zhí)行和管理職能〔行政職能〕。1行政是指社會(huì)組織對(duì)一定*圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)展組織與管理的活動(dòng)，它存在于所有的社會(huì)組織之中。行政有公行政〔公共行政〕和私行政之分。所謂公共行政，是指那些不以營(yíng)利〔不以追求利潤(rùn)最大化〕為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益而進(jìn)展的組織、管理與調(diào)控活動(dòng)。所謂私行政，是指社會(huì)組織非基于公共利益對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)展的組織與管理活動(dòng)。公共行政與私行政區(qū)分的關(guān)鍵在于是否基于“公共利益〞和是否具有“營(yíng)利性〞。其中“公共利益〞是中外學(xué)者爭(zhēng)議最大的對(duì)象。在一些權(quán)威的工具書(shū)中，對(duì)“公共〞一詞的解釋，有的是“共同〞之意；有的是“公有、公用〞之意；還有的解釋為“公眾共同〞。這些解釋雖有差異，但其根本的詞干是“共同〞。假設(shè)把它們與“利益〞結(jié)合在一起，則形成了“公共利益〞與“共同利益〞。因此，人們通常把“公共利益〞與“共同利益〞不加區(qū)別地運(yùn)用，其實(shí)，它們之間是存有差異的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它們的差異表達(dá)在“公〞字上，只有那些具有社會(huì)共享性的共同利益才是公共利益。是否以營(yíng)利為目的也是區(qū)別公共行政與私行政的標(biāo)志之一。公共行政不以營(yíng)利即不以追求利潤(rùn)的最大化為目的。在社會(huì)中存在這樣一類(lèi)組織，包括相當(dāng)多的非正式組織，其存在和開(kāi)展，目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤(rùn)的最大化，組織成員的共同利益是維系他們合作的根底。但這樣的組織并不都是公共行政所要研究的公共組織。如果說(shuō)，組織是“利益共同體〞，則公共組織是為謀求具有社會(huì)共享性利益的共同體。公共組織作為一種組織，它有組織成員的共同利益，這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的根本價(jià)值取向是為了社會(huì)的公共利益，否則我們所要討論的行政，就不是公行政而是各種形式的私行政。在討論“公共利益〞時(shí)，還有一個(gè)爭(zhēng)論劇烈的問(wèn)題就是“利益〞，對(duì)于什么是利益，人們有不同的解釋。筆者持有的觀點(diǎn)是，利益是人類(lèi)為了生存與開(kāi)展所必須具有的資源與條件。顯然，那些為社會(huì)成員共享的資源與條件，就是公共利益。這里提及的“社會(huì)成員〞，既沒(méi)有數(shù)量的限制，也沒(méi)有地域空間的約束。2在公共行政的定義中，還應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“有效地增進(jìn)〞與“公平地分配〞社會(huì)公共利益，這是因?yàn)橥ǔＨ藗冋劶靶姓?wèn)題時(shí)，更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾，講究效率固然重要，但對(duì)公共行政來(lái)說(shuō)，它經(jīng)常要解決的是社會(huì)問(wèn)題。它既要講過(guò)程管理，又要講結(jié)果管理，過(guò)程管理更多地強(qiáng)調(diào)效率，而結(jié)果管理更多地突出公平，管理效益最終要從結(jié)果上檢驗(yàn)。3因此，有效地增進(jìn)并能公平地分配社會(huì)公共利益是公共行政的精華。〔二〕國(guó)家行政、社會(huì)行政與公共行政在傳統(tǒng)意義上，人們通常將公共行政等同于國(guó)家行政，講行政法是關(guān)于行政的法，行政法上的行政是指公行政即國(guó)家行政，它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)的組織與管理活動(dòng)。其實(shí)，公共行政與國(guó)家行政并不是同一個(gè)概念。我國(guó)已有學(xué)者指出，“國(guó)家行政屬于公行政，但公行政并不等于國(guó)家行政。公行政除了國(guó)家行政以外，還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如公共社團(tuán)〔律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等〕的行政以及公共企事業(yè)單位〔國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等〕的行政。〞4任何一個(gè)社會(huì)都存在著大量的社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)，這些活動(dòng)從宏觀到微觀，都涉及到社會(huì)公眾的切身利益。在階級(jí)社會(huì)中，政府確實(shí)是這些活動(dòng)的核心主體，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)，除了政府之外，還有許多其他公共組織參與其中。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)開(kāi)展都需要公共行政，但這絕不可能由政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理全盤(pán)包辦。對(duì)政府管理活動(dòng)的研究并不能代替對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的研究。公共行政作為一種普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，它一定有共同的規(guī)律可循，這些普遍規(guī)律會(huì)包括國(guó)家行政的內(nèi)容，國(guó)家行政所總結(jié)出來(lái)的規(guī)律是它的最重要的局部，但絕不是全部。公共行政與國(guó)家行政的關(guān)系是一般與特殊的關(guān)系。國(guó)家行政是公共行政的主角，但社會(huì)公共事務(wù)的管理，還需要假設(shè)干配角，主角與配角的關(guān)系既不能顛倒，也不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律，不研究配角的行為及其規(guī)律，特別是不把它們作為一個(gè)整體來(lái)研究是不適宜的。隨著社會(huì)的進(jìn)步，特別是科學(xué)技術(shù)的迅猛開(kāi)展，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會(huì)把更多職能交給社會(huì)中那些非政府、非營(yíng)利性組織承當(dāng)。對(duì)這些非政府、非營(yíng)利性組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，筆者將其稱為社會(huì)行政。且在社會(huì)公共事務(wù)管理的開(kāi)展中，國(guó)家行政是歷史的產(chǎn)物，隨著國(guó)家的消亡，國(guó)家行政的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化，但社會(huì)不可能沒(méi)有公共管理。盡管我們還無(wú)法對(duì)國(guó)家消亡之后的公共管理活動(dòng)的細(xì)節(jié)描述得非常清楚，但人類(lèi)生存與開(kāi)展的需要，絕對(duì)不可能缺少新社會(huì)形態(tài)下的公共管理。至此，筆者對(duì)國(guó)家行政與公共行政的關(guān)系作一個(gè)時(shí)空上的簡(jiǎn)單總結(jié)：從時(shí)間*圍上看，行政有著與國(guó)家，甚至與人類(lèi)社會(huì)同樣長(zhǎng)的歷史。人類(lèi)一旦形成共同生活的組織，行政就必然伴隨而生。國(guó)家產(chǎn)生后，局部社會(huì)事務(wù)的管理脫離社會(huì)而形成國(guó)家行政，國(guó)家行政源于社會(huì)但卻凌駕于社會(huì)之上。但對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理并不能由國(guó)家行政獨(dú)占，除了國(guó)家行政以外，還有社會(huì)行政，它們都屬于公共行政。且國(guó)家行政與社會(huì)行政的*圍處于不斷地變化之中，在行政國(guó)家，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)，國(guó)家行政的*圍不斷擴(kuò)大并空前膨脹，在社會(huì)生活中，國(guó)家行政居于絕對(duì)主導(dǎo)地位；而社會(huì)行政的*圍很小，所起的作用也很小。但國(guó)家干預(yù)并不是十全十美的，與市場(chǎng)機(jī)制失靈一樣，也存在著國(guó)家干預(yù)失靈的現(xiàn)象，20世紀(jì)70年代末80年代初，世界上許多國(guó)家興起了一場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)，重新思考國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系，尋求國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)有效結(jié)合，其結(jié)果導(dǎo)致國(guó)家行政的*圍縮??；隨著公共管理的社會(huì)化，國(guó)家逐步還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)行政的*圍會(huì)隨之?dāng)U大。最后，隨著國(guó)家的消亡，國(guó)家行政隨之消失，全部由社會(huì)行政所替代，此時(shí)，公共行政與社會(huì)行政在*圍上合一。從空間*圍來(lái)看，公共行政是與私行政相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，二者均屬于行政的*疇。公共行政在*圍上寬于國(guó)家行政，它不僅包括國(guó)家行政，還包括國(guó)家行政之外的社會(huì)行政。如以下圖所示：行政公共行政私行政國(guó)家行政社會(huì)行政二、行政國(guó)家與行政法學(xué)的根本*式〔一〕行政國(guó)家的產(chǎn)生與國(guó)家行政觀念的形成西方國(guó)家，在自由資本主義時(shí)，人們信奉著“最好的政府，管理最少〞，認(rèn)為自由市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)生活的萬(wàn)能主宰，政府作為一種“必要的罪惡〞〔necessaryevil〕越小越好，實(shí)行一種消極的秩序行政模式。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及后來(lái)各個(gè)時(shí)期的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家，始終崇尚自由市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，對(duì)國(guó)家的作用和政府的動(dòng)機(jī)表示出極大的疑心。亞當(dāng)．斯密在其“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)〞這個(gè)自由經(jīng)濟(jì)制度三大要素根底之上，規(guī)定了國(guó)家的三大任務(wù)：提高分工程度、增加資本數(shù)量和改善資本用途。他認(rèn)為不斷增加國(guó)民財(cái)富的最好方法，就是給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以完全的自由，無(wú)須政府進(jìn)展干預(yù)。他還對(duì)政府的義務(wù)作了三點(diǎn)限制：保護(hù)社會(huì)，使之不受侵犯；保護(hù)社會(huì)上的每一個(gè)人，使之不受其他人侵犯；建立并維護(hù)*些公共事業(yè)及設(shè)施。5即是說(shuō)，要靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手〞來(lái)支配和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府只扮演一個(gè)“守夜人〞的角色。隨著經(jīng)濟(jì)與科技的開(kāi)展，生產(chǎn)的高度社會(huì)化，純粹市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弱點(diǎn)便暴露無(wú)遺：過(guò)分的個(gè)人自由主義，導(dǎo)致財(cái)富過(guò)分集中，分配懸殊，經(jīng)濟(jì)的弱者陷于失業(yè)與赤貧；所謂契約自由與意思自由，反而成為強(qiáng)者對(duì)弱者的剝削與壓迫；再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身所具有的自發(fā)性、盲目性、事后性等非有序化的傾向，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，生產(chǎn)倒退，社會(huì)停滯。特別20世紀(jì)20年代末30年代初〔1929―1933年〕爆發(fā)的一場(chǎng)世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給整個(gè)資本主義體系帶來(lái)了致命的沖擊。長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位的以斯密自由市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)論為中心的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)讓位于凱恩斯的政府干預(yù)主義。凱恩斯在1931年出版的?就業(yè)、利息和貨幣通論?一書(shū)中，系統(tǒng)地提出了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策主*。他認(rèn)為，完全的市場(chǎng)機(jī)制是“看不見(jiàn)的手〞充分發(fā)揮作用的根底。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于完全市場(chǎng)機(jī)制的假設(shè)并不存在。信息不對(duì)稱、交易本錢(qián)、經(jīng)濟(jì)行為的外部效應(yīng)以及交通運(yùn)輸?shù)募s束等情況的存在，使得市場(chǎng)失靈〔marketfailure〕。并指出在自由放任的經(jīng)濟(jì)中必然會(huì)產(chǎn)生有效需求的缺乏。既然“看不見(jiàn)的手〞不能有效地對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展調(diào)節(jié)，則就應(yīng)當(dāng)讓政府擔(dān)當(dāng)起調(diào)節(jié)供求關(guān)系的責(zé)任。6國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大政府職能，刺激投資和消費(fèi)。隨著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的日益增強(qiáng)，政府職能迅速擴(kuò)*，政府權(quán)力大為膨脹，政府管理模式由“有限控制型〞迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭婵刂菩通?，行政?guó)家〔administrativestate〕7隨之產(chǎn)生。在中國(guó)，因受前蘇聯(lián)的影響，加之國(guó)際國(guó)內(nèi)的形勢(shì)所決定，建國(guó)后很長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)行的是高度集中的方案體制，政府通過(guò)強(qiáng)制性手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)展強(qiáng)控制，實(shí)行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也屬一種的行政國(guó)家。在行政國(guó)家，人們形成了一種觀念，即國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)都由政府進(jìn)展直接全權(quán)管理，“從搖藍(lán)到墳?zāi)龚暤乃惺虑槎悸?tīng)命于政府，政府為了實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)，可以運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段。筆者稱這種觀念為國(guó)家行政的觀念。它對(duì)行政法學(xué)研究有著重要影響。〔二〕行政法學(xué)的根本*式“研究的方法，有關(guān)什么是成問(wèn)題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)〞，科學(xué)史學(xué)者稱之為*式的問(wèn)題。8常規(guī)科學(xué)的本質(zhì)特征是原則上認(rèn)同根本理論*式或者框架，在根本*式方面的“認(rèn)同〞往往不是明示的。每一位學(xué)者在組織以及進(jìn)展其研究時(shí)都視之為當(dāng)然。對(duì)一個(gè)*式形成普遍的共識(shí)時(shí)，學(xué)者們就在這一框架的限制之內(nèi)進(jìn)展研究，探討這一*式所隱含或者所表示的一攬子問(wèn)題。9作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問(wèn)題的法10。行政法學(xué)研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因?yàn)樾姓ㄕ{(diào)整的只是公行政而不調(diào)整私行政。11盡管公行政包括國(guó)家行政和社會(huì)行政，但人們?cè)趪?guó)家行政觀念的支配下，往往把行政法上所研究的行政僅限于國(guó)家行政，這樣一來(lái)，行政法是關(guān)于公行政的法就演化為行政法是關(guān)于國(guó)家行政的法，并在此*式下來(lái)進(jìn)展理論研究和制度設(shè)計(jì)。對(duì)此，我們可以作如下考察而窺見(jiàn)一斑：1、行政的國(guó)家性。雖然在表述上略有不同，學(xué)者們根本上都將行政法調(diào)整對(duì)象的行政，看成是與國(guó)家有必然或特定聯(lián)系的組織與管理活動(dòng)，認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國(guó)家，國(guó)家是管理公共事物的唯一主體。在解釋行政的含義時(shí)，認(rèn)為，“只有國(guó)家才有權(quán)進(jìn)展行政活動(dòng)〞，“行政是國(guó)家的，只能由國(guó)家的行政機(jī)關(guān)即政府來(lái)依法進(jìn)展。其他組織和個(gè)人只有在授權(quán)的情況下，才可能行使*些行政職能。〞12“行政乃行政機(jī)關(guān)，本于行政職權(quán)，所為之一切行為〞13“行政作為國(guó)家行政管理的一種活動(dòng)，表達(dá)國(guó)家權(quán)力〔行政權(quán)〕的要求，它是權(quán)力因素和技術(shù)因素有機(jī)結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程〞。14更有學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占性，從歷史開(kāi)展的角度解釋道：“只有國(guó)家出現(xiàn)以后才有行政，將來(lái)國(guó)家消亡了，行政也將自然消亡〞15。既然行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)展的組織與管理活動(dòng)，則具有國(guó)家意志性和國(guó)家強(qiáng)制性的特征。2、行政法律關(guān)系的不平等性。前蘇聯(lián)行政法學(xué)者瓦西林科夫認(rèn)為，“行政法調(diào)整方法是以多數(shù)人的意志不平等為前提，一方當(dāng)事人以自己的意志加于另一方當(dāng)事人，使另一方的意志服從自己的意志。在國(guó)家管理機(jī)關(guān)和管理對(duì)象〔企業(yè)、事業(yè)單位和組織〕之間，國(guó)家管理機(jī)關(guān)和公民之間、上級(jí)管理機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系均屬這種情況。在行政法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人常常被賦予國(guó)家政權(quán)權(quán)限；它可以作出管理決定，可以對(duì)另一方當(dāng)事人的行動(dòng)實(shí)行國(guó)家監(jiān)視，在法律規(guī)定的場(chǎng)合，可以對(duì)另一方適用強(qiáng)制措施〞。16保加利亞行政法學(xué)者斯泰諾夫和安格洛夫指出：“在行政法律關(guān)系中的‘權(quán)力―服從’關(guān)系，或者確切地說(shuō)，命令關(guān)系，僅僅表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)不依賴另外一方〔公民或社會(huì)〕的同意而作出決定，國(guó)家機(jī)關(guān)直接根據(jù)法律的規(guī)定行為。〞17我國(guó)在改革開(kāi)放前，在行政法領(lǐng)域，占主導(dǎo)地位的是管理論的觀點(diǎn)，在行政法的指導(dǎo)思想中，在處理行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)命令和服從關(guān)系，強(qiáng)調(diào)二者的不平等地位，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的優(yōu)越的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)視權(quán)力。這種思維慣性難以在短期內(nèi)盡除，仍影響著眾多行政法學(xué)者的思想認(rèn)識(shí)，如認(rèn)為行政法律關(guān)系的不對(duì)等性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是雙方當(dāng)事人所處的地位不平等。行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中處于主導(dǎo)者、管理者和支配者的地位，而行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中則處于附屬者、被管理者和被支配者的地位；二是行政法律關(guān)系中意思表示的不對(duì)等性。國(guó)家行政機(jī)關(guān)單方面的意思表示即可引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，無(wú)需征得相對(duì)一方當(dāng)事人的同意。3、行政行為的單方性與強(qiáng)制性。行政行為在行政法學(xué)上是對(duì)行政活動(dòng)的理論概括，是行政法學(xué)中極其重要的領(lǐng)域。最早給行政行為下定義的是德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托．梅葉爾〔OttoMeyer〕，他認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力，對(duì)具體行政事務(wù)適用法律、作出決定的單方行為。18奧托．梅葉爾的行政行為是以命令性和強(qiáng)制性為根本特征的。雖然其理論是對(duì)十九世紀(jì)警察國(guó)家行政法的總結(jié)，當(dāng)時(shí)行政活動(dòng)完全以命令和強(qiáng)制為本位，不存在以私法上的對(duì)等地位進(jìn)展管理的模式，但對(duì)一些國(guó)家的行政法理論和實(shí)踐產(chǎn)生了較深的影響。我國(guó)有行政法學(xué)者認(rèn)為，行政行為是行政主體依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)單方面所作出的，能直接或間接引起法律效果的行為?！皬姆绞缴希姓袨槭且环N單方行為，而不是雙方行為。單方行為意味著，行政行為的成立只取決行政主體的單方意志，不以相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移。〞19同時(shí)行政行為還具有強(qiáng)制性，行政主體有權(quán)以強(qiáng)制手段保障行政行為內(nèi)容的落實(shí)。即行政行為具有單方意志性和強(qiáng)制性的根本特征。“行政行為的單方意志性是行政行為強(qiáng)制性的前提，行政行為的強(qiáng)制性是行政行為單方意志性的結(jié)果。〞20此外，由于行政的國(guó)家性和行政行為的單方性與強(qiáng)制性，導(dǎo)致行政救濟(jì)的有限性，即主要限于對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的局部強(qiáng)制性**行為的救濟(jì)。法是一定時(shí)代精神的反映。二十世紀(jì)以來(lái)，為了解決各種社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)，形成并強(qiáng)化了國(guó)家行政的觀念；這種強(qiáng)化，符合行政國(guó)家時(shí)期，社會(huì)事務(wù)增多對(duì)國(guó)家職能擴(kuò)*的需要，因此，以國(guó)家行政觀念為指導(dǎo)的行政法學(xué)*式，具有時(shí)代的合理性。但是，我們不應(yīng)該將一定時(shí)期的實(shí)然現(xiàn)象，當(dāng)成所有時(shí)期的應(yīng)然現(xiàn)象，不能夠用觀念剪裁現(xiàn)實(shí)，而應(yīng)隨時(shí)代開(kāi)展革新我們的觀念，以推動(dòng)理論研究的開(kāi)展。三、公共行政改革對(duì)行政法學(xué)*式的挑戰(zhàn)〔一〕公共行政改革自20世紀(jì)70年代開(kāi)場(chǎng)，世界各國(guó)政府共同面臨的大環(huán)境是必須處理的公共事務(wù)進(jìn)一步增多，但可用的經(jīng)濟(jì)資源卻日益緊縮。社會(huì)公眾期待政府提供更多、更好的效勞，但相反地公共管理者卻往往因?yàn)闊o(wú)法獲得充足的資源而疲于應(yīng)付；此外，公共事務(wù)的日趨多樣化與復(fù)雜化也往往使得傳統(tǒng)的政府架構(gòu)、運(yùn)作流程以及行政人員顯得捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法招架。“政府失靈〞使人們開(kāi)場(chǎng)疑心行政國(guó)家控制全部社會(huì)公共事務(wù)的有效性，“人們開(kāi)場(chǎng)反思負(fù)擔(dān)過(guò)重和過(guò)分官僚化的政府是否有能力負(fù)擔(dān)起指派給它的繁重的工作任務(wù)〞21。國(guó)家行政觀念被逐漸突破，一場(chǎng)以局部公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢(shì)席卷全球。無(wú)論是興旺國(guó)家還是開(kāi)展中國(guó)家，都把提高政府效能，促進(jìn)政府改革看成是提高本國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)，推動(dòng)本民族文明開(kāi)展，增進(jìn)社會(huì)公共利益的關(guān)鍵問(wèn)題。在西方，這場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場(chǎng)“重塑政府〞〔ReinventingGovernment〕、“再造公共部門(mén)〞〔ReengineeringthePublicSector〕的“新公共管理〞〔NewPublicManagement〕運(yùn)動(dòng)。在中國(guó)，20世紀(jì)70年代末以來(lái)，吸收了世界各國(guó)政府改革的經(jīng)歷，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的需要進(jìn)展了政府管理模式的轉(zhuǎn)型，提出了以“黨政分開(kāi)〞、“政企分開(kāi)〞、“簡(jiǎn)政放權(quán)〞等與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的改革目標(biāo)。在這一前提下，全國(guó)人民代表大會(huì)先后通過(guò)了1982年、1988年、1992年、1998年四次政府機(jī)構(gòu)改革方案。幾乎每隔五、六年就進(jìn)展一次政府改革，一次比一次更為深刻地觸動(dòng)了傳統(tǒng)的政府管理模式，推動(dòng)著政府職能的轉(zhuǎn)變。公共管理的社會(huì)化，是指政府雖然還是專門(mén)的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，也應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)去承當(dāng)局部公共管理的職能。一旦在政府之外出現(xiàn)了準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的公共管理機(jī)構(gòu)之后，原先由政府承當(dāng)?shù)墓补芾砺毮苤械暮艽笠痪植靠梢杂蛇@些機(jī)構(gòu)來(lái)承當(dāng)。因而，政府可以局部地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來(lái)，專心致力于公共政策的制定及監(jiān)視執(zhí)行。同時(shí)，由于公共管理的職能被局部地轉(zhuǎn)移給非政府的社會(huì)公共組織，就政府自身而言，自然而然地可以到達(dá)消腫減肥的目標(biāo)。就政府與社會(huì)的關(guān)系而言，政府由于從公共管理的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，因而具有了以一個(gè)旁觀者的身份審視公共管理質(zhì)量及效果的時(shí)機(jī)，不僅自身可以辭別官僚主義，而且可以對(duì)政府以外社會(huì)公共組織的任何官僚主義傾向進(jìn)展監(jiān)視和糾正。同樣，由于公共管理的職能被轉(zhuǎn)移給非政府組織，政府對(duì)公共權(quán)力壟斷的局面也就被打破，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被轉(zhuǎn)移給政府以外的社會(huì)公共組織，從而防止了政府產(chǎn)生腐敗的問(wèn)題。一旦政府走出腐敗的陷阱，則任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不具有制度化的根底，而且糾正起來(lái)也比擬容易。公共管理的社會(huì)化意味著政府的非管理化。因?yàn)?，?dāng)政府的公共管理職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)之后，政府的根本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)視執(zhí)行。盡管這一點(diǎn)還只是新公共管理中所包含的趨勢(shì)，但它卻預(yù)示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變。22放松管制〔deregulation〕代表著現(xiàn)代政府管制的開(kāi)展趨勢(shì)，是指政府削弱或取消*些對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制的政策或過(guò)程。放松管制的意義大致限于：第一，就*圍而言，國(guó)家和政府縮小其管制界域，盡可能從社會(huì)可以自行更為有效管理的地帶解脫出來(lái)；第二，就性能而言，國(guó)家和政府對(duì)其管理的對(duì)象采取多種不同的方式〔如政府指導(dǎo)和契約〕，并更多地允許被管理的利益相關(guān)者參與政府決策〔如通過(guò)聽(tīng)證程序〕，從而弱化傳統(tǒng)管制的“權(quán)力――命令〞色彩。23放松管制主要涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但也正在涉及其他社會(huì)領(lǐng)域。放松管制意味著政府強(qiáng)制性行政權(quán)的“驚人的退卻〞，旨在弱化強(qiáng)制行政，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，防止管制失靈，增進(jìn)社會(huì)效益。放松管制是與行政權(quán)開(kāi)展演變規(guī)律相謀合的，行政權(quán)總的演變趨勢(shì)是弱化強(qiáng)制。行政權(quán)的演變是對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)開(kāi)展的一種回應(yīng)。由于人們認(rèn)識(shí)與改造世界的能力越來(lái)越強(qiáng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制越來(lái)越完善，各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)了局部融合的趨勢(shì)，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化，使得市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源的必要性與可行性變得越來(lái)越突出，市場(chǎng)機(jī)制本身也越來(lái)越成熟，市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源的“市場(chǎng)份額〞也就越來(lái)越大。與之相對(duì)應(yīng)的是，政府管制的“市場(chǎng)份額〞就越來(lái)越小，強(qiáng)制性行政權(quán)應(yīng)從不該干預(yù)、干預(yù)不好的領(lǐng)域漸次退出。24隨著公共管理的社會(huì)化和放松管制等的深入進(jìn)展，在行政領(lǐng)域出現(xiàn)以下現(xiàn)象：1、權(quán)力中心主義向效勞中心主義轉(zhuǎn)變。在行政國(guó)家，國(guó)家行政是建立在集權(quán)的主線上的，強(qiáng)調(diào)權(quán)力中心主義，盡管行政權(quán)在整個(gè)政治制度中就其所受的制約而言有著**和參與的內(nèi)涵，但就行政權(quán)自身而言，一直表現(xiàn)為一種集權(quán)，權(quán)力在官僚體系的金字塔中被自下而上地集中起來(lái)，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行，整個(gè)管理體系的運(yùn)行，就是行政權(quán)力的運(yùn)行，權(quán)力是中心，行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小。所以，人們最容易感受到的是，在國(guó)家行政中存在著權(quán)力拜物教。公共行政改革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì)，使人們把視線從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力的運(yùn)行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的效果上來(lái)，實(shí)行效勞中心主義，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方行政改革的啟示之一就是如何以公眾為對(duì)象，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以企業(yè)的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲取更多高質(zhì)量的效勞。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式，不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會(huì)與民眾的立場(chǎng)，要求公共行政的主體，特別是政府如何為公眾效勞，這是公共行政開(kāi)展中具有里程碑性的特征。顧客導(dǎo)向已成為公共行政改革最流行的語(yǔ)言。例如，美國(guó)副總統(tǒng)高爾在1993年國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)的報(bào)告中宣稱：政府要效勞的是我們的顧客。加拿大要求所有的政府機(jī)構(gòu)書(shū)面報(bào)告各機(jī)關(guān)的目標(biāo)，這些目標(biāo)必須是支援咨詢式的管理方法，并結(jié)合效勞導(dǎo)向的組織目標(biāo)。在英國(guó)，撒切爾政府時(shí)期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府為顧客效勞的原則，90年代的梅杰政府則進(jìn)一步提出“顧客中心論〞的觀點(diǎn)，要求拋棄墨守成規(guī)的觀念，不斷改良效勞方法，提高效勞質(zhì)量和效勞質(zhì)量和效勞水平，并號(hào)稱要與顧客一起來(lái)改變官僚系統(tǒng)的文化。在葡萄牙，“公民第一〞已經(jīng)成為促進(jìn)和指導(dǎo)公共行政改革的口號(hào)。2、非政府的社會(huì)公共組織25的出現(xiàn)。所謂非政府的社會(huì)公共組織，是指政府組織以外的進(jìn)展自主管理和效勞的非營(yíng)利性的社會(huì)公益組織。它們致力于國(guó)家正式機(jī)制以外的公共目標(biāo)。其活動(dòng)*圍，介于以政府為代表的公域和以個(gè)人自由為標(biāo)志的私域之間，被稱之為第三域的*圍。20世紀(jì)70年代以來(lái)，在英美國(guó)家，非政府的社會(huì)公共組織在參與公共事物的治理和公共效勞等方面的作用日漸突出，成為實(shí)現(xiàn)公共利益不可或缺的力量26。在我國(guó)也出現(xiàn)了眾多的社會(huì)中介組織，它們當(dāng)中的*些已在行使著對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)。非政府的社會(huì)公共組織的出現(xiàn)，使原先那種政府與社會(huì)的直接聯(lián)系和兩極互動(dòng)轉(zhuǎn)化為通過(guò)政府以外的社會(huì)公共組織聯(lián)系在一起，政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系在政府以外的公共組織的緩沖作用下運(yùn)行。非政府的社會(huì)公共組織成為協(xié)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系的平衡器。3、非強(qiáng)制性行政方式的廣泛使用。因政府放松管制，強(qiáng)制性行政權(quán)的“驚人的退卻〞，一些權(quán)力色彩較淡和強(qiáng)制功能較弱為的新的行政方式便應(yīng)運(yùn)而生，越來(lái)越成為公共事務(wù)管理的主流方式而被人們廣泛采用。如行政指導(dǎo)這種新的基于行政相對(duì)方同意或協(xié)作而發(fā)生作用的非強(qiáng)制性的行政活動(dòng)方式，被廣泛運(yùn)用于各個(gè)行政領(lǐng)域，成為“現(xiàn)代政府的中心施政手段之一〞27。行政指導(dǎo)以其柔和的、富含**的色彩，既表達(dá)了政府行為之目的性，又兼顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之自由性，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈和政府干預(yù)失敗雙重缺陷的一種補(bǔ)救方法。28再如行政合同這種彈性、柔和的契約管理方式也有著廣闊的生存空間，它能更好地調(diào)動(dòng)相對(duì)人參與行政管理的積極性，較大程度地代表了平等、獨(dú)立、**、責(zé)任、寬容的人文精神，有助于減少摩擦，降低行政本錢(qián)，增進(jìn)社會(huì)效益。日本學(xué)者鹽野宏指出，“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒(méi)有多大意義的〞，行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問(wèn)題定向，采用“提示問(wèn)題式的概念〞，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實(shí)現(xiàn)公共利益。29日本和我國(guó)**地區(qū)的學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱之為“公法向私法的逃遁〞?！捕承姓▽W(xué)*式的困境公共行政領(lǐng)域這場(chǎng)廣泛深入的改革運(yùn)動(dòng)，不能不影響到行政法制度建立和行政法學(xué)研究。但國(guó)家行政*式?jīng)Q定的研究視角和分析方法，又顯出了現(xiàn)有行政法學(xué)研究上的缺陷：基于國(guó)家行政的觀念，人們往往把社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)的國(guó)家獨(dú)占性和行政行為的強(qiáng)制性和單方性作為行政法學(xué)的根本研究?jī)?nèi)容。這就對(duì)公共行政改革中新出現(xiàn)的問(wèn)題顯得有些束手無(wú)策。但新的問(wèn)題之所以成為“問(wèn)題〞恰恰是因?yàn)樗鼈儾荒軓呐f的角度在舊的*式中得到合理的解釋――正是在這個(gè)意義上，這些問(wèn)題構(gòu)成舊*式下的“反常問(wèn)題〞。1、非政府的社會(huì)公共組織的出現(xiàn)及其行政法主體地位問(wèn)題。隨著公共管理的社會(huì)化，導(dǎo)致非政府的社會(huì)公共組織的產(chǎn)生。非政府的社會(huì)公共組織的出現(xiàn)，有助于補(bǔ)救市場(chǎng)失靈和政府失敗的雙重缺陷，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共效勞的能力。但是，由于受?chē)?guó)家行政*式的決定性影響，在行政法理論研究中，非政府的社會(huì)公共組織在行政組織法中卻處于十分為難的地位，因?yàn)樗鼈兺黄屏松鐣?huì)公共事務(wù)管理權(quán)專屬于國(guó)家的這一國(guó)家行政觀念的預(yù)設(shè)，其存在雖有合理性的一面，但其地位及權(quán)力來(lái)源的合法性根底仍相當(dāng)缺乏。在國(guó)家行政的觀念的支配下，人們認(rèn)為行政的主體主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在極少數(shù)情況下為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。非政府的社會(huì)公共組織出現(xiàn)后，行政法學(xué)者們盡可能將其向法律、法規(guī)授權(quán)的組織靠攏，看其管理活動(dòng)有沒(méi)有法律、法規(guī)的授權(quán)，看其能不能成為國(guó)家行政的主體，從而將其納入到行政法的研究*圍中來(lái)。但問(wèn)題是，有的非政府的社會(huì)公共組織并沒(méi)有得到法律、法規(guī)的明確授權(quán)，事實(shí)上又在從事著社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，且隨著公共行政改革的深入進(jìn)展，這類(lèi)組織在數(shù)量上會(huì)越來(lái)越多，管理的*圍會(huì)越來(lái)越大，則在行政法上對(duì)其又該如何進(jìn)展定位呢.2、行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性的行政方式在行政法上的定位問(wèn)題。行政指導(dǎo)、行政合同等權(quán)力色彩較弱的行政活動(dòng)方式出現(xiàn)以后，在實(shí)踐中已發(fā)揮了一定的作用，但它們卻始終在行政法學(xué)研究的邊緣徘徊，而沒(méi)有步入行政法學(xué)研究的中心地帶。因?yàn)?，按傳統(tǒng)的行政法理論構(gòu)造關(guān)于行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定，對(duì)行政指導(dǎo)、行政合同等行為難以解釋：行政行為具有強(qiáng)制性和單方性，而行政指導(dǎo)與行政合同與此不符；行政行為的實(shí)施必須有明確的法律依據(jù)，法無(wú)明文規(guī)定不得為之，并有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，而行政指導(dǎo)與行政合同在這方面似乎顯得先天缺乏；等等。行政法學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)與行政合同存有不同認(rèn)識(shí)：有的教科書(shū)中采取回避態(tài)度，干脆不研究行政指導(dǎo)與行政合同問(wèn)題，有的是把它們作為行政相關(guān)行為來(lái)研究，有的是把行政指導(dǎo)作為準(zhǔn)行政行為或事實(shí)行為來(lái)對(duì)待。總之，行政指導(dǎo)與行政合同在行政法學(xué)中還沒(méi)有找到一個(gè)適宜的位置。正如有的學(xué)者所指出的，即使勉強(qiáng)拉入現(xiàn)在的理論框架之中，也既“不全面又不順暢〞30。此外，由于非政府的社會(huì)公共組織的出現(xiàn)，以及行政方式上的變化，勢(shì)必導(dǎo)致行政法法律關(guān)系的復(fù)雜化和多樣化，行政救濟(jì)途徑廣泛性和救濟(jì)*圍的擴(kuò)大化，這些都會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的較為單一的行政法律關(guān)系和有限的救濟(jì)*圍提出挑戰(zhàn)。四、行政法學(xué)*式的轉(zhuǎn)變科學(xué)本質(zhì)上是解決問(wèn)題的活動(dòng)和根據(jù)問(wèn)題定向的活動(dòng)?？茖W(xué)進(jìn)步的標(biāo)志之一是把反常問(wèn)題和未解決問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐呀鉀Q的問(wèn)題。31由于存在上述“反常問(wèn)題〞，意味著理論*式本身產(chǎn)生了危機(jī)，考慮新的*式的設(shè)計(jì)就有必要了。我們?cè)谒伎夹姓▽?duì)新的行政現(xiàn)象如何規(guī)*時(shí)，必須突破傳統(tǒng)的框架，進(jìn)展*式的轉(zhuǎn)變?！惨弧秤^念上的更新――從國(guó)家行政的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓挠^念世界著名管理大師杜拉克提出：“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命〞。32因此，回應(yīng)開(kāi)展變化的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)行政法學(xué)研究的開(kāi)展，首先面臨的便是觀念上的革新。以國(guó)家行政觀念為根底的主流行政法學(xué)*式的困境，源于全能政府的理念，主*管理社會(huì)公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由政府直接運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)展全權(quán)管理，政府可以采用各種強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，其結(jié)果造成政府規(guī)模大，事務(wù)雜，本錢(qián)高，效能低；公共行政理念則轉(zhuǎn)變?yōu)椋汗芾砩鐣?huì)公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是多主體參與，合理的配置國(guó)家與社會(huì)之間公共事務(wù)管理*圍，并盡可能采用權(quán)力色彩較弱的行政方式，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)在國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)展新的分配，促使政府職能優(yōu)化，并到達(dá)消腫減肥的目的，最后促成一個(gè)有限且有效的政府的形成。國(guó)家行政觀念向公共行政觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)于行政法學(xué)研究而言，最重要的不是獲得假設(shè)干現(xiàn)成的教條或答案，而是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、以問(wèn)題定向的態(tài)度。因?yàn)?，直到目前為止，公共行政仍被學(xué)者們稱之為“學(xué)科探索過(guò)程中的一個(gè)主題〞，在此領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有居支配地位的單一分析模式。它更多地呈現(xiàn)為，以改良國(guó)家行政觀念而進(jìn)展的，對(duì)公共事務(wù)管理主體和管理方式變革而展開(kāi)的具體制度探索。它比擬明朗的一面是其批判性的一面，即變革國(guó)家行政觀念。它比擬不明朗的一面，則是其建立性的一面。總之，雖然公共行政改革嘗試對(duì)公共事務(wù)的管理主體和管理方式予以改革創(chuàng)新，但它并不是一套已經(jīng)定型了的完整制度設(shè)計(jì)。近年來(lái)世界各國(guó)出現(xiàn)的一些突破原有國(guó)家行政觀念的現(xiàn)象，如行政組織私法化、行政行為之非制式化、行政任務(wù)民營(yíng)化、行政法關(guān)系的多面化等等33。研究這些問(wèn)題時(shí)，應(yīng)基于*式轉(zhuǎn)型的角度，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，以增進(jìn)公共利益，提高人民福祉為目的。這種研究方法，能夠使我們擺脫理論*式帶給我們的局限，防止圍繞一些假問(wèn)題而展開(kāi)的無(wú)意義的爭(zhēng)論?！捕承姓黧w與相對(duì)人中心地位的置換――由以行政主體為中心變?yōu)橐韵鄬?duì)人為中心在國(guó)家行政觀念的支配下，強(qiáng)調(diào)的是秩序，實(shí)行的是以行政主體為中心的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制。在行政法律關(guān)系中，行政主體處于主導(dǎo)者和支配者的地位，管理者往往以自我為中心，認(rèn)為相對(duì)人作為被管理者是附屬于管理者的，管理者可以強(qiáng)制被管理者服從其管理意志，既使在最理想的管理狀態(tài)下，也是被管理者對(duì)管理者意志的迎合。一般情況下，雙方互不信任，在行為關(guān)系上的理念是強(qiáng)制與對(duì)抗，這勢(shì)必導(dǎo)致行政的低效率和維持秩序的高本錢(qián)。在公共行政觀念支配下，強(qiáng)調(diào)效勞本位，實(shí)行顧客導(dǎo)向，在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對(duì)人的地位真正趨于平等，在行為關(guān)系上的理念是效勞與合作，即行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系是一種效勞與合作的關(guān)系，行政主體的行政活動(dòng)是其在相對(duì)人的參與下所為的一種效勞行為，把需要效勞的相對(duì)人視為行政主體的顧客，通過(guò)調(diào)查，傾聽(tīng)顧客的意見(jiàn)，建立明確的效勞標(biāo)準(zhǔn)，向顧客作出承諾以及賦予顧客選擇“賣(mài)主〞的權(quán)利，把改良效勞質(zhì)量作為不懈的追求，使相對(duì)人能最便捷最容易地得到行政主體提供的效勞，而相對(duì)人對(duì)效勞的滿意度又是評(píng)價(jià)效勞質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來(lái)，就必然會(huì)把相對(duì)人放在公共行政的中心，行政行為就必須反過(guò)來(lái)迎合相對(duì)人的要求和意志，以相對(duì)人的需求為中心，以公共利益為中心，相對(duì)人的需求的滿足和公共利益的實(shí)現(xiàn)是政府最高的價(jià)值選擇，是政府行為的核心規(guī)*標(biāo)桿。34通過(guò)行政主體與行政相對(duì)方之間的相互信任，真誠(chéng)合作，充分調(diào)動(dòng)雙方的積極性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)公益與私益的最大化。〔三〕行政主體的多元化――國(guó)家行政主體與社會(huì)行政主體并存公共行政的主體，不僅包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)，還包括非政府的社會(huì)公共組織。公共管理和公共效勞，不再簡(jiǎn)單地由政府全部包攬，應(yīng)以能夠最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，確定公共管理和公共效勞的主體，非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體等非政府組織，只要有利于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都可以通過(guò)法定渠道進(jìn)入公共事務(wù)管理領(lǐng)域。公共權(quán)力隨著公共管理的社會(huì)化而社會(huì)化，眾多的非政府組織都將成為公共權(quán)力的執(zhí)掌者。因?yàn)椋诂F(xiàn)代社會(huì)，政府并不是唯一的“公共體〞，“公共產(chǎn)品〞除了可由政府提供外，還可以由其他公共體――非政府組織提供。由非政府組織行使公共權(quán)力，可以防止或減少行政國(guó)家異化的許多弊端，如腐敗、低效率、濫用權(quán)力等。因?yàn)榉钦纳鐣?huì)公共組織更貼近公眾，公眾可以更直接地參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)展監(jiān)視。3520世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家紛紛對(duì)行政權(quán)重新估價(jià)，放松政府管制而加大市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力度。政府也將一些政府壟斷工程轉(zhuǎn)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，或者引入市場(chǎng)機(jī)制到公共領(lǐng)域適用。于是，國(guó)家行政、社會(huì)公共行政的結(jié)合和對(duì)私人力量的利用便構(gòu)成了維護(hù)、分配和開(kāi)展公共利益的多元力量構(gòu)造。36正如美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆所言：“公共行政的中心問(wèn)題被看作是提供公共利益和效勞時(shí)，除了擴(kuò)大和完善官僚機(jī)構(gòu)外，其他的組織形式也許可以提供所有這些功能〞37。這種思路有助于其他的組織形式介入行政，可以使我們對(duì)于公共事務(wù)的解決有了更多的選擇，可以較好地實(shí)現(xiàn)公共利益。既然非政府的社會(huì)公共組織在逐漸承當(dāng)著大量的社會(huì)公共事務(wù)的管理職能，行政法上有以下問(wèn)題需要解決：一是行政法研究非政府的社會(huì)公共組織的理論根據(jù)。既然行政法是關(guān)于公共行政的法，而不僅僅是關(guān)于國(guó)家行政的法，非政府的社會(huì)公共組織雖然不屬于國(guó)家行政的主體，但屬于社會(huì)公共行政的主體；其進(jìn)展的社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)，雖然不屬于國(guó)家行政的*疇，但屬于公共行政的*疇。因此，非政府的社會(huì)公共組織自然應(yīng)該成為行政法研究的正常課題，而不應(yīng)是行政法的反常問(wèn)題。我們不應(yīng)還戴上國(guó)家行政這副眼鏡來(lái)看非政府的公共組織是不是國(guó)家行政的主體，其管理活動(dòng)有沒(méi)有法律、法規(guī)的授權(quán)，并就其是否是行政法的調(diào)整對(duì)象，行政法學(xué)該不該對(duì)其進(jìn)展研究而作不休的爭(zhēng)論。二是政府與非政府的公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)職能上的分工。實(shí)踐已經(jīng)證明，政府承當(dāng)?shù)牟簧俟补芾砺毮?，由非政府的公共組織來(lái)承當(dāng)，這不僅是可能而且是可行的，后者不一定比前者差，從*種意義上講社會(huì)效果會(huì)更好。但非政府的公共組織的出現(xiàn)，并不意味著政府不再重要，政府還權(quán)于社會(huì)有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，目前來(lái)講，政府雖已不是公共行政的唯一主體，但它仍是公共行政的核心主體。在管理公共事務(wù)的職能分工上，一般地說(shuō)，宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事務(wù)的管理，更多地應(yīng)由政府來(lái)承當(dāng)，特別是國(guó)防、外交、法律、重大法規(guī)、規(guī)章與政策的制定，只能由政府完成。微觀方面的管理事務(wù)，政府可以承當(dāng)一局部，但更多地應(yīng)該交給社會(huì)上的公共事務(wù)管理組織來(lái)做。愈是接近基層方面的公共事務(wù)，愈有可能讓相關(guān)的非政府的社會(huì)公共組織來(lái)完成。也就是說(shuō)，大量具體事務(wù)的管理應(yīng)交給非政府的社會(huì)公共組織去做，政府應(yīng)逐漸從日常的繁雜事務(wù)的管理中解脫出來(lái)，政府是“掌舵者〞，而不是“劃漿者〞38，其職能應(yīng)真正轉(zhuǎn)移到制定政策、宏觀調(diào)控、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供效勞和監(jiān)視檢查上來(lái)。三是非政府的社會(huì)公共組織與其管理、效勞對(duì)象之間形成的法律關(guān)系及對(duì)其行為的規(guī)*與救濟(jì)問(wèn)題。非政府的社會(huì)公共組織的產(chǎn)生與存在，導(dǎo)致行政法律關(guān)系的多樣化，即既有政府與非政府的社會(huì)公共組織之間形成的法律關(guān)系，還有非政府的社會(huì)公共組織與一定*圍內(nèi)的管理、效勞對(duì)象之間形成的法律關(guān)系，在這些法律關(guān)系中，各主體的權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題，非政府的社會(huì)公共組織行為的規(guī)*化問(wèn)題，非政府的社會(huì)公共組織與政府及其與管理、效勞對(duì)象之間糾紛的救濟(jì)機(jī)制問(wèn)題，都將是行政法學(xué)應(yīng)關(guān)注并深入研究的問(wèn)題。〔四〕行政方式的多樣化――強(qiáng)制性行政與非強(qiáng)制性行政并舉“行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。行政，除從前*圍內(nèi)的公法上的方法以外，也使用所謂私法上的手段進(jìn)展活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)行政中，除此之外，還存在裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政方案、行政調(diào)查等各種行為和制度。〞39。既然現(xiàn)代行政的目是為了提供優(yōu)質(zhì)的效勞和便捷地實(shí)現(xiàn)公共利益，則，基于**、公開(kāi)、平等、自愿原則根底上的非強(qiáng)制性行為方式，應(yīng)得到倡導(dǎo)和推廣。我們不應(yīng)固守行政行為強(qiáng)制性和單方性的特點(diǎn)，否認(rèn)非強(qiáng)制性行政行為存在的合理性，并將其拒之門(mén)外。強(qiáng)制性與單方性并非是行政行為不變的屬性，公益性和效勞性才是行政行為固有的本質(zhì)。為了增進(jìn)公共利益，提高效勞質(zhì)量，強(qiáng)制性行故行為與非強(qiáng)制性行政行為均有其生存的空間，并應(yīng)得到適宜的利用。且隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的開(kāi)展，強(qiáng)制性行政權(quán)從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的漸次退卻，強(qiáng)制性行政行為的適用空間會(huì)逐步縮小，而非強(qiáng)制性行政行為的廣泛運(yùn)用將成為社會(huì)開(kāi)展的主流，傳統(tǒng)的“命令與服從〞的行政模式已不能適應(yīng)社會(huì)開(kāi)展的客觀實(shí)際需要。因?yàn)閺?qiáng)制行政并不是萬(wàn)能的，常常會(huì)因相對(duì)人的有形或無(wú)形的抵抗而大大降低其成效。錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系并不都需要運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，還需要大量運(yùn)用一些權(quán)力色彩較弱的行政手段，促使相對(duì)人積極參與，主動(dòng)服從與協(xié)助，以降低行政本錢(qián)，順利實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。非強(qiáng)制性行政行為等不應(yīng)再是行政法學(xué)研究的“附屬品〞，而應(yīng)成為行政法學(xué)研究的“盤(pán)中餐〞，即行政法學(xué)不僅應(yīng)該研究強(qiáng)制性行政行為，而且應(yīng)該廣泛深入地研究非強(qiáng)制性行政行為。因行政法學(xué)界對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的認(rèn)識(shí)存有先天缺乏，理論研究匱乏，制度建立滯后，導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性手段的運(yùn)用經(jīng)常變型走樣，不良病癥頻頻出現(xiàn)，有些管理者用非強(qiáng)制性手段之名行命令與強(qiáng)制之實(shí)，恣意侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，又因?qū)Ψ菑?qiáng)制性行政行為的監(jiān)視救濟(jì)機(jī)制不健全，相對(duì)人受損害的合法權(quán)益不能得到有效補(bǔ)救，導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)非強(qiáng)制性行政行為既充滿希望又飽含恐懼。筆者認(rèn)為，就非強(qiáng)制性行政行為而言，重點(diǎn)應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題：一是非強(qiáng)制性行政行為的合法性問(wèn)題。按照傳統(tǒng)的*式，行政行為具有強(qiáng)制性和單方性的特征，其實(shí)施必須有明確的法律依據(jù)，法無(wú)明文規(guī)定不得為之，即堅(jiān)持“無(wú)法律即無(wú)行政〞的原則。而非強(qiáng)制性行政行為的實(shí)施在眾多情況下是沒(méi)有明確的法律依據(jù)的，這就與傳統(tǒng)的*式存在沖突，導(dǎo)致有人對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的合法性提出了質(zhì)疑，甚至認(rèn)為其大量實(shí)施會(huì)危及到行政法治。對(duì)此，我國(guó)已有學(xué)者提出了解決這一問(wèn)題的思路，認(rèn)為“現(xiàn)代行政可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)對(duì)相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，如行政命令、行政處分、行政強(qiáng)制措施等；另一類(lèi)對(duì)相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，如行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政咨詢、行政建議、行政政策等。前一類(lèi)行政稱之為‘消極行政’，后一類(lèi)行政稱之為‘積極行政’。依法行政對(duì)消極行政的要求是‘沒(méi)有法律規(guī)*就沒(méi)有行政’，即受法律嚴(yán)格制約；依法行政對(duì)積極行政的要求是‘法無(wú)明文制止，即可作為’，當(dāng)然，積極行政也應(yīng)符合法定的權(quán)限和程序要求，不得同憲法、法律相抵觸。〞40在此思路的啟發(fā)下，我們可以認(rèn)為，要求所有的非強(qiáng)性行政行為都必須有明確的法律依據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的，這樣只會(huì)大大縮小這類(lèi)新型管理手段的適用空間，難于充分發(fā)揮其在促進(jìn)社會(huì)開(kāi)展中的作用。因?yàn)椤胺捎肋h(yuǎn)落后于行政〞，41“生活永遠(yuǎn)走在制度的前面〞，立法投入再多仍難免存在疏漏和滯后現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)生活中總會(huì)存在缺少具體法律規(guī)*予以調(diào)整的“法律空域〞。并且“如果一切行政活動(dòng)都需要有法律的依據(jù)，則法律將泛濫成災(zāi)，以致國(guó)會(huì)的機(jī)能麻痹癱瘓。〞42即使在沒(méi)有明確的法律依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)也要積極為社會(huì)公眾效勞，多為相對(duì)人提供指導(dǎo)和幫助，這是由現(xiàn)代政府的效勞職責(zé)所決定的。但我們也不能因此就認(rèn)為非強(qiáng)制性行政行為的實(shí)施可以不需要任何法律依據(jù)，政府也不能憑自己的感情沖動(dòng)而隨意為之，以至出現(xiàn)好心辦壞事的結(jié)果。可行的方案是，凡強(qiáng)制性行政行為的實(shí)施都應(yīng)有行為法上的依據(jù)，沒(méi)有行為法上的依據(jù)，不得使相對(duì)人承當(dāng)義務(wù)，不得限制與剝奪相對(duì)人的權(quán)利；而非強(qiáng)制性行政行為多數(shù)情況下是沒(méi)有行為法上的依據(jù)的，但必須有組織法上的依據(jù)，要符合憲法、組織法所規(guī)定的權(quán)限*圍，要遵循法的原則和精神，并不得與憲法、法律相抵觸。43二是非強(qiáng)制性行政行為實(shí)施時(shí)的公開(kāi)與參與問(wèn)題。非強(qiáng)制性行政行為的實(shí)施也要增強(qiáng)其透明度，將有關(guān)的信息與資料公之于眾，以便公眾充分了解情況并對(duì)自己行為進(jìn)展理性選擇，在公開(kāi)根底上，實(shí)施非強(qiáng)制性行政行為的主體還應(yīng)通過(guò)審議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式吸納公眾參與到行為的實(shí)施中來(lái)，以最大限度地取得公眾的支持與認(rèn)同。因此，實(shí)行公開(kāi)與參與制度，有助于保證非強(qiáng)制性行政行為實(shí)施的科學(xué)性與公正性，并能保障其實(shí)施收到良好的社會(huì)效果。三是對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的救濟(jì)問(wèn)題。非強(qiáng)制性行政行為的正常有效實(shí)施，是建立在公眾對(duì)政府的信賴和政府對(duì)公眾承諾的根底上的，政府要嚴(yán)守信賴保護(hù)、平等對(duì)待、老實(shí)守信、制止反言、權(quán)力不得濫用等原則，如果違背這些原則，侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，政府應(yīng)該承當(dāng)法律責(zé)任，相對(duì)人應(yīng)該獲得相應(yīng)的救濟(jì)，這是法治行政的根本要求。因此，盡快建立和逐步完善對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的救濟(jì)制度，包括行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償制度等，這對(duì)于切實(shí)發(fā)揮非強(qiáng)制性行政行為的良性作用，減少其負(fù)面影響，促使相對(duì)人對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的主動(dòng)參與和積極配合，促進(jìn)非強(qiáng)制性行政行為在更廣闊的空間內(nèi)運(yùn)用將會(huì)取到有力的保障作用。完畢語(yǔ)總之，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，世界各國(guó)的政府陸續(xù)開(kāi)場(chǎng)了治道變革的進(jìn)程。從大的方面來(lái)說(shuō)，這一變革包括政府職能的市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策的**化、政府權(quán)力的多中心化。世界各國(guó)的變革進(jìn)程在時(shí)間日程上有先有后，但其大致趨勢(shì)根本一樣，相互影響的力度也在日益加大。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，自1978年末以來(lái)，政府治道變革的進(jìn)程也是驚人的，在國(guó)有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革、公共事務(wù)市場(chǎng)化管理、依法治國(guó)的舉措、政府決策聽(tīng)證會(huì)制度等方取得了一定的進(jìn)展，中國(guó)政府的權(quán)力已經(jīng)開(kāi)場(chǎng)從單中心的政府走向多中心的自主治理。44隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)展與市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，以及經(jīng)濟(jì)的全球化，這雙重動(dòng)力將推動(dòng)著我國(guó)行政改革步步深入，公共行政主體的多元化、行政方式的多樣化、政府效勞本位觀念確實(shí)立、公民參與意識(shí)的增強(qiáng)，將會(huì)使國(guó)家與社會(huì)、政府與公民在一個(gè)更廣闊的圖景中實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與平衡。公共行政的變革將會(huì)為行政法的開(kāi)展提供契機(jī)，本文只是從較淺薄層面探討了公共行政改革與行政法學(xué)*式轉(zhuǎn)變的幾個(gè)根本問(wèn)題。但回應(yīng)開(kāi)展變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)行政法的調(diào)整*圍、行政主體理論、行政法律關(guān)系理論、行政行為理論、行政救濟(jì)理論等進(jìn)展新的反思和深入研究，將是行政法學(xué)界面臨的任務(wù)。注釋:*大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)博士生1姜明安主編：?行政法與行政訴訟法?，大學(xué)、高等教育1999年版，第1頁(yè)。2例如，在社區(qū)行政中，存在著大量的與本區(qū)居民直接相關(guān)的利益，如道路的整治、樹(shù)木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境，對(duì)*些遠(yuǎn)離該社區(qū)的其他地域的居民來(lái)說(shuō)，或許一輩子無(wú)從享用，不能從中受益。但只要有人從它處來(lái)到這里，他就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因?yàn)檫@些資源與條件具有社會(huì)共享性，這就是所說(shuō)的公共利益。誠(chéng)然，這個(gè)社區(qū)中的居民利益有可能包含著相當(dāng)多的僅與該社區(qū)居民相關(guān)的共同利益，但從總體上分析，社區(qū)行政討論的主要是“公共利益〞問(wèn)題。3參見(jiàn)，陳慶云：?公共管理根本模式初探?，載?中國(guó)行政管理?2000年第8期。4姜明安主編：?行政法與行政訴訟法?，大學(xué)、高等教育1999年版，第2頁(yè)。5周喜安：?透視政府經(jīng)濟(jì)職能?，經(jīng)濟(jì)科學(xué)1999年版，第6頁(yè)。6當(dāng)然，筆者認(rèn)為，市場(chǎng)失靈只是構(gòu)成了政府干預(yù)的必要條件，并不意味著政府干預(yù)有了充分的理由。因?yàn)槭袌?chǎng)失靈并不意味著政府不失靈。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重缺陷，可以充分發(fā)揮非政府的社會(huì)公共組織的作用，由其對(duì)局部社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)展管理，使其成為協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)關(guān)系的平衡器。7“行政國(guó)家〞作為一種學(xué)術(shù)研究的概念和理論最早是由美國(guó)行政學(xué)家沃爾多〔DwightWaldo〕于1948年發(fā)表、1984年再版的?行國(guó)國(guó)家：美國(guó)行政學(xué)的政治理論研究?一書(shū)中提出的〔DwightWaldo，TheAdministrativeState：AStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublicAdministration，2nded．，NewYork：Holmes&Meier，Publishers，1984．〕，經(jīng)過(guò)馬克斯〔FritzMorsteinMar*〕于1957年發(fā)表的?行政國(guó)家：科層體制概論?等研究成果的開(kāi)展〔FritzMorsteinMar*，TheAdministrationState：AnIntroductiontoBureaucracy，Chicago，Illinois：UniversityofChicagoPress，1957．〕，已經(jīng)成為一種確認(rèn)的理論和公共行政的研究領(lǐng)域。行政國(guó)家首先是一種國(guó)家公共職能現(xiàn)象，其次是一種國(guó)家公共權(quán)力現(xiàn)象，同時(shí)也是一種公共事務(wù)管理現(xiàn)象，主要是指19世紀(jì)末20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國(guó)家立法、司法、行政三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力主體的關(guān)系中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)展，具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓顧?quán)和取得同法院判決效力相近的行政裁判權(quán)，大量直接收理和介入國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，從而起著最活潑和最強(qiáng)有力國(guó)家作用的一種國(guó)家現(xiàn)象。參閱*國(guó)慶主編：?行政管理學(xué)概論?，大學(xué)2000年版，第16―17頁(yè)。姜明安教授認(rèn)為，所謂“行政國(guó)家〞是指人類(lèi)社會(huì)開(kāi)展到這么一個(gè)階段――國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，人們?cè)谄渖恼麄€(gè)過(guò)程中都離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家平安、穩(wěn)定、開(kāi)展的一種幾乎無(wú)所不能之物。姜明安：?行政國(guó)家與行政權(quán)的控制和轉(zhuǎn)化?，?法制日?qǐng)?bào)?2000年2月13日第3版。81962年，美國(guó)科學(xué)史家托馬斯．庫(kù)恩〔ThomasS．Kuhn〕在其?科學(xué)革命的構(gòu)造?一書(shū)中，首次從學(xué)術(shù)的角度明確提出了關(guān)于*式〔paradigm〕及其意義的概念。庫(kù)恩指出：在科學(xué)的意義上，一個(gè)*式就是關(guān)于現(xiàn)實(shí)的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。這一套假設(shè)主要包括用以闡釋和說(shuō)明*一類(lèi)現(xiàn)實(shí)的規(guī)則，而這些規(guī)則表現(xiàn)為人們的觀察現(xiàn)實(shí)世界的觀點(diǎn)、理念和根本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。*式的存在是多種多樣的，好的*式的作用就在于其假設(shè)可以更全面、更準(zhǔn)確地反映現(xiàn)實(shí)世界。但是，*式存在著許多的例外，而且，*式也并不解釋它可能遇到的事實(shí)。參見(jiàn)ThomasS．KuhnTheStructureofScientificRevolutions，Chicago：UniversityofChicagopress，1962，Chapterone．塞繆爾．亨廷頓〔SamuelP.Huntington〕在闡釋*式的作用時(shí)評(píng)論說(shuō)，*式――即使是簡(jiǎn)化的，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運(yùn)用經(jīng)過(guò)闡釋的理論或模式來(lái)指導(dǎo)自身的行為，因此對(duì)于人類(lèi)的思想和行動(dòng)來(lái)說(shuō)是必不可少的。*式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測(cè)未來(lái)的開(kāi)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)中選擇哪條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)。塞繆爾．享廷頓：?文明的沖突與世界秩序的重建?，周琪等譯，新華1999年版，第5頁(yè)。9［美］文森特．奧斯特羅姆：?美國(guó)公共行政的思想危機(jī)?，毛壽龍譯，**三聯(lián)書(shū)店1999年版，第21―22頁(yè)。10羅豪才：?行政法之語(yǔ)義與意義分析?，?法制與社會(huì)開(kāi)展?，1995年第4期。11姜明安主編：?行政法與行政訴訟法?，大學(xué)、高等教育1999年版，第2―3頁(yè)。12許崇德、皮純協(xié)主編：?新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述?，法律1991年版，第30頁(yè)。13*載宇：?行政法要論?，**漢林1977年版，第3頁(yè)。14*正釗、韓大元主編：?比擬行政法?，中國(guó)人民大學(xué)1998版，第4頁(yè)。15胡建淼主編：?行政法教程?，法律，1996年版，第4頁(yè)。16瓦西林科夫主編：?蘇維埃行政法總論?，姜明安等譯，大學(xué)1985年版，第3頁(yè)。17轉(zhuǎn)引自，姜明安主編：?行政法與行政訴訟法?，大學(xué)、高等教育1999年版，第81頁(yè)。18參見(jiàn)，翁岳生：?行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家?，