談城市土地儲備制度中的難點與對策

談城市土地儲備制度中的難點與對策一、城市土地儲藏制度

建立城市土地儲藏制度是城市土地制度改革的一個創(chuàng)新，其根本思路是由城市政府的托付機構(gòu)，如土地儲藏中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進展土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建立的“熟地”，依據(jù)城市土地年度規(guī)劃，通過招標、拍賣有規(guī)劃地將土地投入市場，以供給和調(diào)控城市各類建立用地需求的一種經(jīng)營治理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。

建立城市土地儲藏制度的目的是為了解決城市存量土地供給不能壟斷，造成城市土地供給總量失控，土地招標、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的緣由，城市存量土地幾乎都把握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、規(guī)劃沒有掌握好，土地供給量過大，構(gòu)造不合理，導致城市土地閑置或低效利用，以往推行過“退二進三”，鼓舞困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進展房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供給者，形成存量土地多頭供給的局面。

1999年新的《土地治理法》公布實施，加大了愛護耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建立用地的數(shù)量受到嚴格掌握，新增建立用地的數(shù)量受到嚴格掌握，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中心分成的措施不僅使新增建立用地的數(shù)量大為削減，而且占用耕地的本錢有了較大提高，使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建立用地供應和財政收入的重要渠道。由于城市進展，城市區(qū)域的向外擴張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、倉儲用地漸漸進入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的鋪張，同時也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產(chǎn)業(yè)構(gòu)造布局調(diào)整看，對存量土地的投資需求越來越強。此外，通過土地的收購、儲藏、供給的運營，政府財政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當?shù)亟?jīng)濟進展。

城市土地儲藏制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了勝利的閱歷，但作為一種制度創(chuàng)新，在進展的初期，無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。

二、機構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購儲藏機構(gòu)設(shè)置的模式有兩種，一種是單一構(gòu)造，土地儲藏機構(gòu)隸屬土地治理部門，如上海；另一種是雙構(gòu)造，即土地收購儲藏委員會和土地收購儲藏機構(gòu)，土地收購儲藏委員會由政府設(shè)立，成員由土地、財政、規(guī)劃、規(guī)劃等部門組成，任務是協(xié)調(diào)收購-儲藏-出讓政策，土地儲藏機構(gòu)隸屬于土地治理部門，承受收購儲藏委員會的領(lǐng)導和監(jiān)視。比擬已實施土地儲藏制度的城市的閱歷，雙構(gòu)造的運行比擬順當，但尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效，削減運行環(huán)節(jié)，提高土地儲藏和土地資產(chǎn)運營效益，必需制訂科學的土地收購、儲藏和供給規(guī)劃，并與整個城市經(jīng)濟進展、用地規(guī)劃、舊城改造規(guī)劃、近期建立規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、資金籌措規(guī)劃等有機的結(jié)合起來，把有關(guān)責任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動。因此，土地收購儲藏機制是一個簡單的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、規(guī)劃、建立、財政、土地等很多政府職能部門的嚴密協(xié)作。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約?！冻鞘幸?guī)劃法》其次十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建立必需符合城市規(guī)劃，聽從規(guī)劃治理。”在城市中一樣經(jīng)濟區(qū)位不同用途的土地其價值差異很大。土地儲藏制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲藏的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標的掌握，是否與這個時期市場的土地需求構(gòu)造相適應，是否能獲得相應的投資收益，對土地儲藏機制的運作影響很大。從這一點講，規(guī)劃部門與土地治理部門的協(xié)作效率就特別重要。目前大多數(shù)城市政府機構(gòu)設(shè)置中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)的，這種狀況下，市長掛帥的土地收購儲藏委員會的作用就顯得特別重要。

1999年實施的新《土地治理法》對城市政府如何建立土地儲藏機制，行使土地統(tǒng)一收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對土地收購儲藏制度予以討論?！锻恋刂卫矸ā返谖迨藯l規(guī)定“有以下情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規(guī)劃進展舊城改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等緣由停頓使用原劃撥的國有土地的；……”；依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)包括：①國家建立的需要；②實施城市規(guī)劃和社會公益事業(yè)的需求；③土地使用期限屆滿，未批準續(xù)期使用的；④由于土地使用者的緣由，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準用途使用違反土地使用權(quán)出讓合同商定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內(nèi)涵上不同，收回土地是一種行政行為，補償是對地上建筑物、附著物獲利力量的支付，與土地價格無關(guān)。而收購土地是一種經(jīng)濟行為，必定涉及土地價格。特殊是這種收購是一種“強制性買賣關(guān)系”（后面將分析），不是一種經(jīng)濟主體間的公平經(jīng)濟關(guān)系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應的法律標準，所以建立城市土地儲藏制度首先要解決立法和制度建立問題。

三、土地收益安排及收購價格

以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動權(quán)交給企業(yè)，土地盤活所得大局部歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲藏制度，其核心問題是權(quán)利和利益的重新安排。因此，如何精確界定土地收益構(gòu)成，合理安排政府和原土地使用者之間的利益是土地儲藏機制順當開展必需解決的問題。

科學界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理安排土地收益的根底，在此根底上明確對原土地全部者的補償性質(zhì)、補償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價格的有：土地全部權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和進展權(quán)。

依據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國“實行土地的社會主義公有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家全部”，所以，土地收購價格中不應包括土地全部權(quán)價格。土地使用權(quán)是依法對肯定的土地進展利用、治理并取得收益的權(quán)利，在土地全部權(quán)和使用權(quán)分別的狀況下，土地全部者和使用者要根據(jù)肯定的標準來確定雙方的權(quán)利和義務。土地使用權(quán)含有土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、局部收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有無償（劃撥）取得土地使用權(quán)和有償（出讓）取得土地使用權(quán)，土地收購價格中應包括土地使用權(quán)價格。土地處置權(quán)包括土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對劃撥土地使用權(quán)，土地收購價格中不應包括處置收益，但對出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全處置權(quán)，土地收購價格中應包括相應的土地處置權(quán)收益。土地進展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)整而最優(yōu)利用條件下的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機制來看，土地進展權(quán)收益應歸政府全部，土地收購價格不應包含土地進展權(quán)收益。

土地增值收益的緣由有：①經(jīng)濟進展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲；②人口增加導致土地利用需求量增大造成地

價上漲；③對城市根底設(shè)施投資使各類城市用地更符合城市經(jīng)濟進展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導致地價支付力量增加，地價上漲；④城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高度化利用時，地價將上漲。如在相像經(jīng)濟區(qū)位下，土地價值與土地利用方式之間的關(guān)系是商業(yè)＞居?。竟I(yè)＞耕地＞農(nóng)牧地＞荒地?？梢娨暂^低價格購進的工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對土地進展資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝聚在土地中，增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的緣由進展分析，①、②屬于自然增值，應為全社會公共全部，為國家或政府全部，③、④源自地方政府對土地的投資及規(guī)劃條件轉(zhuǎn)變，故其增值收益應為地方政府全部，⑤為士地使用者的奉獻，收益應為土地使用者全部。

土地收購價格的內(nèi)涵應是與原土地使用者對被收購土地擁有的權(quán)利和利益相全都的土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價格，也即原土地用途的價格。以現(xiàn)用途作為依據(jù)進展收購儲藏，規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地全部者享有。從實際看土地收購不同于城市房屋拆遷補償?shù)淖龇?，城市房屋拆遷補償是以保證原土地使用者（