阿里巴巴百億行政處罰簡評

阿里巴巴百億行政處罰簡評引言2021年4月10日，國家市場監(jiān)督管理總局（“總局”）發(fā)布了對阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司（“阿里巴巴”）在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場濫用市場支配地位壟斷案的《行政處罰決定書》和《行政指導(dǎo)書》，責(zé)令阿里巴巴停止違法行為，處以人民幣182.28億元的罰款，同時要求阿里巴巴制定整改方案，并在3年內(nèi)向總局提交年度自查合規(guī)報(bào)告。2017年筆者在相關(guān)“二選一”濫用市場支配地位反壟斷訴訟中就與本案一致的相關(guān)市場、平臺等問題出具意見，現(xiàn)就本次處罰的亮點(diǎn)及熱點(diǎn)問題初步討論如下。一、罰款為何高達(dá)182.28億元本次案件中總局對阿里巴巴處以了高達(dá)人民幣182.28億元的罰款，這一金額在全球反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對單個案件的處罰的實(shí)踐中排名第二。僅次于歐盟2018年對于谷歌公司濫用市場支配地位案件的處罰（43.4億歐元，當(dāng)年約合人民幣340億元）。同時是我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有史以來處罰最高的單個案件，排名第二的案件為原發(fā)改委2015年對美國高通公司濫用市場支配地位的處罰案件（當(dāng)年約合人民幣60.88億元）。但從《反壟斷法》的規(guī)定以及中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)近年來的執(zhí)法實(shí)踐來看，本案的處罰符合《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，與近年來的執(zhí)法實(shí)踐也具有一致性，不存在處罰力度過大的問題。根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，針對濫用市場支配地位的行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。根據(jù)本次《行政處罰決定書》，總局對阿里巴巴處以其2019年中國境內(nèi)營業(yè)額4%的罰款，屬于《反壟斷法》所規(guī)定的范圍內(nèi)。根據(jù)對2020年執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰的濫用市場支配地位類型的案件的統(tǒng)計(jì)，2020年總局共公布7起濫用市場支配地位類型的處罰案件，平均罰款占比為5.78%，最高為10%，最低為2%。僅一起案件被同時沒收違法所得。本案的處罰也基本與上述的執(zhí)法實(shí)務(wù)情況一致。另外，本案罰款計(jì)算基礎(chǔ)為阿里巴巴2019年中國境內(nèi)營業(yè)額，盡管《反壟斷法》對于“上一年度”以及“銷售額”是否局限在中國境內(nèi)等計(jì)算范圍沒有更具體的規(guī)定，但本案中計(jì)算依據(jù)的確定與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)近年的執(zhí)法實(shí)踐是一致的。另外，2016年原發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南》（征求意見稿），該征求意見稿對于“上一年度”和“銷售額”的含義有明確指引：第十七條“上一年度”的含義反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常以啟動調(diào)查時的上一個會計(jì)年度來計(jì)算經(jīng)營者銷售額。壟斷行為在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動調(diào)查時已經(jīng)停止的，“上一年度”為壟斷行為停止時的上一個會計(jì)年度。會計(jì)年度自公歷1月1日起至12月31日止。經(jīng)營者采用不同會計(jì)年度的，按照中國的會計(jì)年度進(jìn)行調(diào)整后使用。第十八條“銷售額”的含義一般情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以經(jīng)營者在實(shí)施壟斷行為的地域范圍內(nèi)涉案商品的銷售收入作為計(jì)算罰款所依據(jù)的銷售額。如果這個地域范圍大于中國境內(nèi)市場，一般以境內(nèi)相關(guān)商品的銷售收入作為確定罰款所依據(jù)的銷售額。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)會計(jì)制度和行業(yè)特點(diǎn)認(rèn)定銷售收入。特定情形下，如果根據(jù)前款確定的銷售額難以反映經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為對市場競爭和消費(fèi)者權(quán)益的損害程度，據(jù)此確定罰款難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則和反壟斷執(zhí)法的威懾力，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以選擇不超過經(jīng)營者全部銷售收入作為計(jì)算罰款所依據(jù)的銷售額。上述特定情形包括但不限于：（一）經(jīng)營者全部銷售額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于相關(guān)市場銷售額，但壟斷行為性質(zhì)嚴(yán)重、對競爭格局和消費(fèi)者利益損害嚴(yán)重，相關(guān)市場銷售收入無法反映經(jīng)營者的違法程度；（二）經(jīng)營者跨國達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議，或者濫用市場支配地位，對中國境內(nèi)市場產(chǎn)生排除、限制競爭影響，但違法行為存續(xù)期間在中國境內(nèi)沒有銷售收入或銷售收入很少的。盡管上述征求意見稿未正式發(fā)布，但在這兩點(diǎn)上與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)近年的執(zhí)法實(shí)踐也是一致的。二、同時做出行政處罰與行政指導(dǎo)反壟斷調(diào)查案件一般情況下僅作出行政處罰決定，很少同時進(jìn)行行政指導(dǎo)。本案是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)首次在反壟斷調(diào)查案件中同時公布《行政處罰決定書》和《行政指導(dǎo)書》。行政指導(dǎo)，是指行政管理機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，通過建議、輔導(dǎo)、提醒、規(guī)勸、示范、公示、約談等非強(qiáng)制性方式，引導(dǎo)公民、法人和其他組織(以下簡稱行政相對人)自愿作出或者不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的的行為。多數(shù)情況下，反壟斷案件的行政指導(dǎo)為非書面形式，例如，約談、輔導(dǎo)等；但本案中，總局采用了書面形式，并且對行政指導(dǎo)書進(jìn)行了公開。《行政指導(dǎo)書》提出了16點(diǎn)建議，并且要求阿里巴巴制定相應(yīng)整改方案，在未來3年內(nèi)提交年度自查合規(guī)報(bào)告。這一做法體現(xiàn)了總局對本案及對相關(guān)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為的高度關(guān)注，有利于其他平臺企業(yè)參照完善其內(nèi)部反壟斷合規(guī)體系。三、本案的相關(guān)市場界定相關(guān)市場是評估濫用市場支配地位的基礎(chǔ)，一般包括相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場兩個維度。類似淘寶這樣的多邊平臺，業(yè)內(nèi)對于如何界定相關(guān)市場一直存在各種不同意見。本案中，總局認(rèn)為涉及的相關(guān)市場應(yīng)界定為中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場，并且從多個不同角度進(jìn)行了詳實(shí)的分析，反映了總局對于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)市場的理解，對之后反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查及申報(bào)審查案件均起到指示作用。從本案中相關(guān)市場界定的分析來看，主要結(jié)論包括如下幾點(diǎn)：網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)與線下零售商業(yè)服務(wù)不屬于同一相關(guān)商品市場；網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)構(gòu)成單獨(dú)的相關(guān)商品市場。A、B2C和C2C網(wǎng)絡(luò)零售屬于同一相關(guān)商品市場；B、不應(yīng)按照銷售方式(架式商品虛擬展示、直播、短視頻、圖文等)細(xì)分相關(guān)市場；C、不應(yīng)按照商品品類(服裝、電子數(shù)碼、食品等)細(xì)分相關(guān)市場。我們在以往“二選一”案件的相關(guān)市場界定方案中也就B2C和C2C無需進(jìn)一步細(xì)分，不應(yīng)按照商品品類細(xì)分，以及平臺的促成交易服務(wù)屬性等問題進(jìn)行過逐一討論，與總局上述的認(rèn)定思路基本是一致的。四、阿里巴巴具有市場支配地位的論述界定相關(guān)市場后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過以下七點(diǎn)認(rèn)定了阿里巴巴在相關(guān)市場中具有市場支配地位：從平臺服務(wù)收入情況和平臺商品交易額兩個維度來看，2015年至2019年當(dāng)事人的市場份額均超過50%；評估HHI及CR4指數(shù)，相關(guān)市場高度集中；當(dāng)事人對服務(wù)價格、平臺內(nèi)經(jīng)營者流量獲取及銷售渠道方面均有控制能力，具有很強(qiáng)的市場控制能力；當(dāng)事人具有雄厚的財(cái)力和先進(jìn)的技術(shù)條件；(5)其他經(jīng)營者在交易上高度依賴當(dāng)事人。當(dāng)事人平臺是品牌形象展示的重要渠道，當(dāng)事人平臺對平臺內(nèi)經(jīng)營者具有很強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)；相關(guān)市場進(jìn)入難度大；當(dāng)事人在關(guān)聯(lián)市場具有顯著優(yōu)勢。在上述論述中，總局從平臺本身的服務(wù)收入及平臺交易額兩個維度來計(jì)算當(dāng)事人的市場份額數(shù)據(jù)，并且結(jié)合過去5年的數(shù)據(jù)來說明市場力量的穩(wěn)定性。平臺交易額作為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被廣泛提及和參考的數(shù)據(jù)，已經(jīng)成為了判斷平臺服務(wù)市場份額的重要指標(biāo)，除此之外，在《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(“《平臺指南》”)中提到在評估市場份額時，還可以考慮：交易數(shù)量、銷售額、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時長或者其他指標(biāo)在相關(guān)市場所占比重。五、“二選一”行為抗辯分析本案相關(guān)違法行為為當(dāng)事人實(shí)施的“二選一”行為，即通過禁止平臺內(nèi)經(jīng)營者在其他競爭性平臺開店和參加其他競爭性平臺促銷活動等方式，限定平臺內(nèi)經(jīng)營者只能與當(dāng)事人進(jìn)行交易，并以多種獎懲措施保障行為實(shí)施。具體到本案，根據(jù)總局處罰決定披露當(dāng)事人的行為包括：協(xié)議及口頭方式要求核心商家不得在其他競爭平臺開店經(jīng)營;禁止平臺內(nèi)經(jīng)營者參加其他競爭性平臺促銷；通過多種獎懲措施保障上述“二選一”要求實(shí)施。我們注意到，在《行政處罰決定書》中提到了當(dāng)事人的抗辯，總局在分析中也進(jìn)行了回應(yīng)：當(dāng)事人抗辯總局觀點(diǎn)提出簽訂合作協(xié)議為平臺內(nèi)經(jīng)營者自愿；調(diào)查顯示，平臺內(nèi)經(jīng)營者往往傾向于在多個平臺同時開設(shè)店

會給予平臺內(nèi)經(jīng)營者獨(dú)特資源作為對價，屬于激勵性措施，具有正當(dāng)理由；當(dāng)事人采取限制性措施是針對平臺內(nèi)經(jīng)營者沒有按照約定執(zhí)行的情況，實(shí)施有關(guān)行為是保護(hù)針對交易的特定投入所必須。會給予平臺內(nèi)經(jīng)營者獨(dú)特資源作為對價，屬于激勵性措施，具有正當(dāng)理由；當(dāng)事人采取限制性措施是針對平臺內(nèi)經(jīng)營者沒有按照約定執(zhí)行的情況，實(shí)施有關(guān)行為是保護(hù)針對交易的特定投入所必須。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分平臺內(nèi)經(jīng)營者并未因執(zhí)行當(dāng)事人口頭要求而獲得對價，取消對價只是當(dāng)事人對平臺內(nèi)經(jīng)營者進(jìn)行處罰的手段之一。當(dāng)事人采取的激勵性措施，可以通過多種方式得到回報(bào)，實(shí)施“二選一”行為并不是必須選擇。當(dāng)事人在日常經(jīng)營和促銷期間投入的資金和流量資源是平臺自身經(jīng)營所需的投入，并非為特定平臺內(nèi)經(jīng)營者進(jìn)行的投入。第十四條拒絕交易平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者拒絕交易可能具有以下正當(dāng)理由:（一）因不可抗力等客觀原因無法進(jìn)行交易；（二）因交易相對人原因，影響交易安全；（三）與交易相對人交易將使平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者利益發(fā)生不當(dāng)減損；（四）交易相對人明確表示或者實(shí)際不遵守公平、合理、無歧視的平臺規(guī)則；（五）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。本案中當(dāng)事人主要從上述第（三）項(xiàng)的角度，主張是為了保護(hù)針對交易的特定投入所必須，但總局并未接受該抗辯，認(rèn)為促銷期間投入的資金和流量資源是平臺自身經(jīng)營所需。總局的分析與上述第（三）項(xiàng)的表述略有差異，第（三）項(xiàng)并未要求針對“特定”交易，只是強(qiáng)調(diào)“投入特定資源”；而總局的分析中提到“非為特定平臺內(nèi)經(jīng)營者進(jìn)行的投入”，這一點(diǎn)未包含在《平臺指南》的正當(dāng)理由分析的指引中。但從行為整體來看，結(jié)合當(dāng)事人實(shí)施的懲罰措施，及廣泛的要求平臺內(nèi)經(jīng)營者不得在競爭平臺開店等要求，作出本案結(jié)論并無爭議。另外，在《行政處罰決定書》已經(jīng)披露的信息中，我們沒有看到總局就“雙11”和“618”競爭差異的具體分析。就目前市場的情況而言，因?yàn)椤半p11”和“618”已經(jīng)形成了市場上多數(shù)商家廣泛參與和開展的促銷活動，逐漸沒有了舉辦主體的差異，因此確實(shí)可以認(rèn)為不構(gòu)成“特定投入”。但在該等促銷活動首次發(fā)起時，當(dāng)事人或相關(guān)商家投入了大量的資源來推廣其發(fā)起的促銷活動，因此在一定時期內(nèi)，合理程度內(nèi)的限定行為可能具有一定的合理性?？傮w而言，本次處罰決定一定程度上反映了主管機(jī)關(guān)目前的執(zhí)法態(tài)度，未來平臺經(jīng)營者希望通過正當(dāng)理由對其限定行為爭取豁免，存在較高的論證層面的要求。六、執(zhí)法趨勢總局于2020年12月開始本案的立案調(diào)查，僅4個月就做出了處罰決定；而總局去年針對濫用市場支配地位行為調(diào)查案件的平均調(diào)查時長約15.2個月，本案調(diào)查周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均值。在總局發(fā)