日本全球變暖對(duì)策基本法案解析

日本全球變暖對(duì)策基本法案解析

一、日本應(yīng)對(duì)氣候變化政策的演變①日本應(yīng)對(duì)氣候變化的政策可追溯到20世紀(jì)70年代開(kāi)始實(shí)施并延續(xù)至今的開(kāi)發(fā)新能源及節(jié)能增效相結(jié)合的政策（見(jiàn)表1）。雖然當(dāng)初這些政策并不是針對(duì)氣候異常而實(shí)施的，但因?yàn)闇厥覛怏w的絕大部分來(lái)自于化石能源的燃燒，所以這些政策也可以作為日本應(yīng)對(duì)氣候變化措施的前身。1973年爆發(fā)的第一次石油危機(jī)給當(dāng)時(shí)石油依存度高達(dá)70％的日本帶來(lái)了巨大沖擊。為擺脫對(duì)石油的過(guò)分依賴，日本一方面通過(guò)實(shí)施《陽(yáng)光計(jì)劃》（1974～1992年）、《月光計(jì)劃》（1981～1992年）等政策，促進(jìn)太陽(yáng)能等新能源的開(kāi)發(fā)利用，另一方面通過(guò)《關(guān)于合理使用能源的法律》（1979～至今）等政策推進(jìn)社會(huì)各個(gè)部門(mén)的節(jié)能增效。日本專(zhuān)門(mén)以應(yīng)對(duì)氣候變化而命名的政策是1990年出臺(tái)的《防止全球變暖行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃規(guī)定2000年以后人均二氧化碳排放量要穩(wěn)定在1990年的水平上。1997年，日本簽署了“京都議定書(shū)”，向國(guó)際社會(huì)承諾將溫室氣體排放量在2008～2012年間比1990年減少6％。之后，日本應(yīng)對(duì)氣候變化的政策開(kāi)始明顯加速，先后制定了《全球變暖對(duì)策推進(jìn)大綱》（1998）、《京都議定書(shū)目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃》（2005）等政策不斷加強(qiáng)減排力度。2007年起日本各屆首相相繼提出“美麗星球50”（2007）、“福田藍(lán)圖”（2008）、“面向新的成長(zhǎng)”（2009）等構(gòu)思強(qiáng)調(diào)低碳社會(huì)的建設(shè)，將應(yīng)對(duì)氣候變化政策引入更高一個(gè)層次上。2009年8月，日本實(shí)現(xiàn)了歷史性的“政權(quán)交替”，新上臺(tái)的民主黨政府的應(yīng)對(duì)氣候變化政策也備受關(guān)注。同年9月，時(shí)任首相鳩山由紀(jì)夫在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上承諾將到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排25％。2010年3月12日，日本政府在內(nèi)閣會(huì)議上決議了以減排25％為核心內(nèi)容的《全球變暖對(duì)策基本法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》），提交至國(guó)會(huì)審議。然而，由于《法案》無(wú)論是溫室氣體的中期減排目標(biāo)還是具體政策措施，與之前的自民黨政府時(shí)期相比激進(jìn)和果斷許多，所以《法案》一公布就在日本國(guó)內(nèi)引起了軒然大波，反對(duì)和猜疑的聲音一直不絕于耳。那么，我們應(yīng)如何理解日本減排25％？《法案》的主要爭(zhēng)論點(diǎn)是什么？日本新政府為何備受爭(zhēng)議也要推進(jìn)該法案？該法案的前景如何？本文就這些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的闡述。二、《法案》的主要爭(zhēng)論點(diǎn)《法案》由5章35條及附則構(gòu)成，包括應(yīng)對(duì)全球變暖的基本原則、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位及國(guó)民的義務(wù)、中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)、具體政策措施等?！斗ò浮分械闹饕獱?zhēng)論點(diǎn)集中在中期減排目標(biāo)及措施中的兩大亮點(diǎn)——排放權(quán)交易制和氣候變暖對(duì)策稅制。（一）關(guān)于溫室氣體中期減排目標(biāo)《法案》第十條規(guī)定，日本溫室氣體減排的中長(zhǎng)期目標(biāo)是到2020年和2050年較1990年減少25％和80％。由于目前主要發(fā)達(dá)國(guó)家均表示到2050年減排80％左右，③所以《法案》提到的長(zhǎng)期目標(biāo)并無(wú)新穎之處。但是，較1990年減排25％的中期目標(biāo)卻引起了世人廣泛的關(guān)注。因?yàn)樵撃繕?biāo)比自民黨政府于2009年6月10日發(fā)表的“2020年比2005年減排15％（比1990年減排8％）”的中期目標(biāo)高出17個(gè)百分點(diǎn)，④比美國(guó)的較1990年減排3％的中期目標(biāo)高出許多，比歐盟的減排20％的中期目標(biāo)也高出不少，⑤不僅如此，民主黨政府打算將該目標(biāo)以基本法的形式向世界公布（大部分國(guó)家都將減排目標(biāo)以國(guó)家計(jì)劃的形式發(fā)表）可以看得出民主黨政府對(duì)克服氣候變暖的雄心。但是，該目標(biāo)立即遭到了以產(chǎn)業(yè)界為首的各界人士的反對(duì)。產(chǎn)業(yè)界認(rèn)為過(guò)于嚴(yán)厲的減排要求會(huì)促使企業(yè)將生產(chǎn)點(diǎn)轉(zhuǎn)移至其他發(fā)展中國(guó)家，導(dǎo)致日本失業(yè)率不斷惡化，并且可能導(dǎo)致原本應(yīng)該用于國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)與投資的資金轉(zhuǎn)向購(gòu)買(mǎi)海外排放權(quán)，不利于日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么，減排25％的代價(jià)到底有多大呢？早在2008年10月就自民黨政府成立了由經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、能源等各領(lǐng)域的專(zhuān)家組成的“中期目標(biāo)討論委員會(huì)”，測(cè)算過(guò)不同的減排目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。⑥據(jù)討論委員會(huì)的報(bào)告，如果2020年較1990年減排25％（假設(shè)全部由國(guó)內(nèi)措施達(dá)到目標(biāo)），則實(shí)際GDP將下降3.2％，而失業(yè)率上升1.3％，鋼鐵和水泥的生產(chǎn)將各減少18％和25％，戶均每年可支配收入將減少22萬(wàn)日元，而戶均每年取暖費(fèi)用將增加14萬(wàn)日元。[4]對(duì)此，民主黨政府認(rèn)為，該測(cè)算方法并未將新政策所要采取的各種措施的正面效應(yīng)加以考慮，有必要重新測(cè)算。但是因《法案》的未來(lái)構(gòu)思本身并不是很明晰（比如國(guó)內(nèi)減排比重等），所以至今為止民主黨政府的新測(cè)算結(jié)果還沒(méi)有正式問(wèn)世。21世紀(jì)政策研究所（非政府機(jī)構(gòu)）于2010年11月發(fā)表了最新的影響分析。[5]該研究將減排目標(biāo)分成15％（即假設(shè)其余的10％由國(guó)外減排的形式解決）和25％兩個(gè)類(lèi)型進(jìn)行估算，且測(cè)算時(shí)考慮了減排新措施所產(chǎn)生的積極作用。分析結(jié)果表明，減排15％時(shí)日本GDP將減少約2.5％，而減排25％時(shí)GDP減少幅度將超過(guò)7％。對(duì)國(guó)民可支配收入的影響則因所屬地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)的比重不同而相異。第二產(chǎn)業(yè)比重最大的富山縣和愛(ài)知縣的下降幅度最大，減排15％和25％時(shí)戶均每年可支配收入將減少24萬(wàn)日元和67萬(wàn)日元，而第二產(chǎn)業(yè)比重最小的沖繩縣只減少9萬(wàn)日元和29萬(wàn)日元。戶均每年取暖費(fèi)用和汽油替代費(fèi)用的增加也表現(xiàn)出了較大的地域差異。青森縣等處于寒冷地區(qū)且因公共交通不發(fā)達(dá)主要靠自家用車(chē)的地區(qū)的增幅最大，減排15％和25％時(shí)將年均增加18萬(wàn)日元和30萬(wàn)日元，而東京只有一半左右。關(guān)于該中期目標(biāo)是否不切實(shí)際，在學(xué)術(shù)界意見(jiàn)也有分歧。京都大學(xué)一方井誠(chéng)治教授認(rèn)為，日本企業(yè)減排的潛力還很大，特別是中小企業(yè)的減排努力還很不夠。而日本企業(yè)減排的一大動(dòng)機(jī)就是為應(yīng)對(duì)政府實(shí)施新的環(huán)境管制政策而做提前準(zhǔn)備。據(jù)此，一方井誠(chéng)治主張，政府應(yīng)盡早出臺(tái)宏大的減排目標(biāo)和強(qiáng)有力的政策措施促進(jìn)企業(yè)減排。[6]但是，瑞穗綜合研究所的山本美記子引用國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）于2009年11月發(fā)表的“WorldEnergyOutlook2009”的數(shù)據(jù)間接主張《法案》目標(biāo)脫離現(xiàn)實(shí)。[7]IEA的報(bào)告是以包括中國(guó)和印度在內(nèi)的大多數(shù)排放大國(guó)都大力減排為條件測(cè)算各國(guó)減排目標(biāo)值的，根據(jù)該報(bào)告，日本應(yīng)較2007年減排22％，即較1990年減排10％。山本美記子認(rèn)為，IEA的數(shù)據(jù)是統(tǒng)籌各國(guó)政策和技術(shù)能力及成本等因素測(cè)算出的減排潛在力，具有現(xiàn)實(shí)性和一定的公平性，日本的減排目標(biāo)應(yīng)參考該機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。（二）關(guān)于國(guó)內(nèi)溫室氣體排放權(quán)交易制度和全球變暖對(duì)策稅制《法案》就如何實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，列舉了核電、可再生能源、交通運(yùn)輸、技術(shù)開(kāi)發(fā)、國(guó)際合作等諸多領(lǐng)域的措施。其中創(chuàng)建國(guó)內(nèi)溫室氣體排放權(quán)交易制度和全球變暖對(duì)策稅制度最引人注目?！斗ò浮返谑龡l規(guī)定，法案獲準(zhǔn)后一年以內(nèi)將制定與國(guó)內(nèi)溫室氣體排放權(quán)交易制度相關(guān)的具體法律。⑦該條款規(guī)定，企業(yè)排放限額的分配以設(shè)定排放總量的方式為基礎(chǔ)，但同時(shí)對(duì)根據(jù)產(chǎn)量設(shè)定排放量的方式也要進(jìn)行研究。所謂排放總量限制方式就是減少企業(yè)排放的溫室氣體的絕對(duì)量，而根據(jù)產(chǎn)量設(shè)定排放上限的方式則無(wú)需調(diào)整生產(chǎn)總量，只是降低單位產(chǎn)品的排放量即可。顯然，與產(chǎn)量掛鉤的排放限額制會(huì)得到產(chǎn)業(yè)界的支持，但隨著產(chǎn)量的增加排放量也將不斷上升進(jìn)而不利于減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民主黨政府如何搭配使用兩種方法，還需進(jìn)一步考察?！斗ò浮返谑臈l規(guī)定，推進(jìn)稅收體系的綠色化，爭(zhēng)取2011年起正式征收全球變暖對(duì)策稅。⑧《法案》中的具體稅制改革計(jì)劃尚未出爐，但估計(jì)與2009年11月環(huán)境省提出的“全球變暖對(duì)策稅方案”大同小異。根據(jù)該方案，征稅對(duì)象包含原油、石油制品、天然氣、LPG（液化石油氣）、煤炭等大部分化石燃料。征收則基本在上游階段課稅，即對(duì)化石燃料的進(jìn)口商和開(kāi)采者征稅。但對(duì)汽油生產(chǎn)商在生產(chǎn)階段也征稅，使汽油稅負(fù)比其他化石燃料更重。稅率因?qū)ο蟮牟煌嬖谳^大的差距。對(duì)進(jìn)口商和開(kāi)采者征收每噸二氧化碳1100日元左右的相對(duì)較低的稅率，但對(duì)汽油制造商征收相當(dāng)于前者7倍的每噸二氧化碳7467日元的稅率。上述兩個(gè)措施之所以能成為亮點(diǎn)，是因?yàn)樗c自民黨政府時(shí)期的政策有很大區(qū)別且尚存較大爭(zhēng)議?？v觀以往自民黨政府的減排政策，主要以政府監(jiān)管型、財(cái)政金融支援型為主，對(duì)溫室氣體排放權(quán)交易和全球變暖對(duì)策稅等市場(chǎng)調(diào)節(jié)型政策非常謹(jǐn)慎。比如2005年頒布的《京都議定書(shū)目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃》對(duì)溫室氣體排放比重最大的產(chǎn)業(yè)部門(mén)做了“產(chǎn)業(yè)部門(mén)可自行選擇減排目標(biāo)類(lèi)型（即企業(yè)自行選擇限制排放總量型還是與產(chǎn)量掛鉤型）、自行設(shè)定減排目標(biāo)值”的規(guī)定，對(duì)國(guó)內(nèi)排放權(quán)交易或全球變暖對(duì)策稅等措施只字未提。隨著國(guó)際上對(duì)排放權(quán)交易的呼聲不斷高漲，自民黨政府于2008年10月啟動(dòng)了示范試點(diǎn)性質(zhì)的溫室氣體排放權(quán)交易制度，但是該制度與歐盟的排放權(quán)交易存在較大的差異。在該制度下，參加減排是自愿的，參加企業(yè)的減排目標(biāo)也是自行設(shè)定的，并不實(shí)行強(qiáng)制性排放限額。對(duì)于全球變暖對(duì)策稅方案，自民黨也提出過(guò)綠色稅制的計(jì)劃，但自民黨政府的綠色稅制注重對(duì)引進(jìn)低碳機(jī)器或改良高碳機(jī)械措施的減免優(yōu)惠措施，并不直接對(duì)排放碳的行為征稅。自民黨政府之所以不愿采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，是因?yàn)閾?dān)心這種制度有可能導(dǎo)致能源價(jià)格攀升，進(jìn)而提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本、降低企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。日本產(chǎn)業(yè)界一直以“日本企業(yè)在節(jié)能增效方面已是世界一流，若采用強(qiáng)制性方法要求我們進(jìn)一步減排，就像從擠干的毛巾再擠出水一樣必然會(huì)帶來(lái)過(guò)重負(fù)擔(dān)”為由，向政府施加壓力。對(duì)應(yīng)否引入市場(chǎng)機(jī)制，學(xué)術(shù)界也是針?shù)h相對(duì)。東京大學(xué)的神野直諺語(yǔ)教授認(rèn)為，未來(lái)的稅收體系是何種模式很難想象，但唯一可以確信的是，環(huán)境稅將是整個(gè)稅收體系的支柱。[8]環(huán)境律師淺岡美惠認(rèn)為，日本總是要求發(fā)展中國(guó)家把能源使用效率一下子提高至日本的水平，但目前真正需要跳躍的是日本，日本應(yīng)迅速引進(jìn)排放權(quán)交易等機(jī)制。[9]但中央電力研究所的杉山大志認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)并不滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)里所講的“排放權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制型政策是最有效率的手段”的假設(shè)條件，實(shí)際上排放權(quán)交易的交易費(fèi)用非常高，日本的直接管制型政策反而會(huì)取得更佳的效果。[10]三、《法案》的背景民主黨政府面對(duì)種種壓力和質(zhì)疑義無(wú)反顧地提出《法案》，并不僅僅是為表現(xiàn)其與自民黨的區(qū)別，而是有深刻背景的。其背景中既有國(guó)內(nèi)因素也有國(guó)際因素，既有經(jīng)濟(jì)因素也有政治因素。筆者將其總結(jié)為“三力”即壓力、吸力及動(dòng)力。（一）壓力壓力來(lái)自于日本在“京都議定書(shū)”上所做的2008～2012年間較1990年減排6％的承諾。如表2所示，2006年和2007年日本的溫室氣體實(shí)際排放量達(dá)到13.42億噸和13.69億噸（均以二氧化碳換算的重量，以下同）比1990年（12.61億噸）分別增加了6.4％和8.5％。2008年，受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，日本國(guó)內(nèi)景氣蕭條，溫室氣體排放量下降至12.82億噸，但較1990年還是有所增加（增1.6％）。在國(guó)外信用和森林碳匯的分量完全實(shí)現(xiàn)的假定下，日本要達(dá)到“京都議定書(shū)”的目標(biāo)，2012年為止國(guó)內(nèi)必須較1990年減排2.5％即每年減排約3150萬(wàn)噸。但依目前的情況來(lái)看，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)極其困難。民主黨認(rèn)為，日本減排實(shí)踐不順利的主要原因在于自民黨政府時(shí)期的減排政策只有目標(biāo)而沒(méi)有具備強(qiáng)制約束力的措施手段。的確，回顧20年來(lái)自民黨政府提出的諸多減排計(jì)劃，可以看出大多數(shù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。例如《防止全球變暖行動(dòng)計(jì)劃》（1990）將目標(biāo)設(shè)為2000年為止將人均排放量和總排放量穩(wěn)定在1990年的水平上，但2000年卻增加了8％，該計(jì)劃最終以失敗告終。2005年制定的《京都議定書(shū)目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃》詳細(xì)列舉了各種減排措施，但是該計(jì)劃也因進(jìn)展不順利也不得不于2008年進(jìn)行修改。再如前述的自愿型排放權(quán)交易制度，該制度下即使企業(yè)未達(dá)成目標(biāo)也不會(huì)受到任何制裁，而且只要企業(yè)不出售排放額就不會(huì)有人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，其效果自然令人懷疑。為達(dá)到“京都議定書(shū)”的目標(biāo)，更為“后京都時(shí)代”⑨做準(zhǔn)備，民主黨認(rèn)為有必要采取釜底抽薪的辦法，大幅度提高減排目標(biāo)的同時(shí)擯棄日本型減排方式，采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)型減排機(jī)制。（二）吸力吸力來(lái)自于世界性的綠色新政。一向?qū)夂蜃兓窒麡O態(tài)度的美國(guó)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)選擇了開(kāi)發(fā)新能源為突破口的戰(zhàn)略。2009年1月，美國(guó)發(fā)表了總投資額為7870億美元的刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，其中與開(kāi)發(fā)新能源相關(guān)的投資總額超過(guò)400億美元。美國(guó)計(jì)劃，在未來(lái)3年內(nèi)將可再生能源的產(chǎn)量翻一番，可替代能源上的投入在未來(lái)10年內(nèi)達(dá)到1500億美元。2009年6月26日，美國(guó)下院通過(guò)了《美國(guó)清潔能源與安全法案》。該法案規(guī)定，美國(guó)溫室氣體減排的中長(zhǎng)期目標(biāo)是，2020年和2050年較2005年減排17％和83％。同時(shí)，該法案以立法的形式提出了建立溫室氣體排放權(quán)交易體系的基本設(shè)計(jì)。盡管該法案在上院受阻，能否實(shí)施還要進(jìn)一步觀察，但可以肯定的是美國(guó)在減排溫室氣體行動(dòng)方面已邁出了歷史性的一步。歐洲各國(guó)一向重視低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并不像美國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)才實(shí)施綠色新政。英國(guó)早在2001年起就實(shí)施了氣候變化稅制度，并從2002年起最早實(shí)施國(guó)內(nèi)溫室氣體排放權(quán)交易制度，對(duì)可再生能源，則實(shí)行電力供應(yīng)商的發(fā)電總量中必須有一定比例來(lái)自于可再生能源的配額制。德國(guó)為支持可再生能源的發(fā)展，以保證購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的方式支持可再生能源發(fā)電廠的建設(shè)。德國(guó)還制定了沼氣優(yōu)先的原則，促使天然氣管道運(yùn)營(yíng)商優(yōu)先輸送沼氣，并參考天然氣制定沼氣的市場(chǎng)價(jià)格，從而確定補(bǔ)貼額。德國(guó)的排放權(quán)交易制度的實(shí)施起初遭到了產(chǎn)業(yè)界的頑強(qiáng)抵抗，但2002～2003年間歐盟議會(huì)決定區(qū)域內(nèi)引進(jìn)排放權(quán)交易制度之后，德國(guó)也不得不從2005年起啟動(dòng)排放交易制。與歐盟排放權(quán)交易制度的進(jìn)度一樣，德國(guó)也經(jīng)歷了2005～2007年間的第一階段試用期，現(xiàn)已進(jìn)入第二階段（2008～2012年），計(jì)劃從2013年起實(shí)施更加科學(xué)而正規(guī)的排放權(quán)交易。美歐大力推進(jìn)綠色新政對(duì)日本而言無(wú)疑是一個(gè)巨大的沖擊。這種沖擊可從兩個(gè)方面解釋。一是日本的能源效率強(qiáng)國(guó)的形象走下坡路的背景下，美國(guó)和歐盟卻加強(qiáng)低碳技術(shù)的開(kāi)發(fā)與普及，這大大地刺激了日本新政府。由于日本從20世紀(jì)70年代開(kāi)始就致力于能源的多樣化和高效率化，所以日本的有關(guān)技術(shù)水平一直處于世界領(lǐng)先地位。但是，日本的這種獨(dú)占鰲頭的優(yōu)勢(shì)近年來(lái)有所減弱。如表3所示，從一次能源總供給量占GDP的比重來(lái)看，日本是10％，低于美國(guó)的21％和英國(guó)的14％，但以購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算的GDP為基準(zhǔn)計(jì)算，日本是15％，而英國(guó)僅是13％。從二氧化碳排放量占GDP的比重來(lái)看，日本是24％，在發(fā)達(dá)國(guó)家最低，但以購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算的GDP為基準(zhǔn)來(lái)看，日本是34％，高于法國(guó)和英國(guó)的22％和31％。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，歐美各國(guó)在開(kāi)發(fā)新能源、提高能源效率的政策性扶持下，能源效率方面已不亞于日本，甚至有些國(guó)家超過(guò)了日本，而這些對(duì)日本而言無(wú)疑是個(gè)巨大的沖擊。二是歐盟的市場(chǎng)機(jī)制型減排政策的順利開(kāi)展和日本型減排實(shí)踐的受阻。日本一直以為日本型減排方式最為有效，但現(xiàn)實(shí)證明此說(shuō)法行不通。如今，歐盟型減排方式已走過(guò)了“熱身”和“助跑”階段，正準(zhǔn)備“沖刺”，而日本還在操場(chǎng)角落懶洋洋地做“熱身”運(yùn)動(dòng)，日本的有識(shí)之士感到了危機(jī)。（三）動(dòng)力動(dòng)力來(lái)自于兩個(gè)方面：一是民主黨政府希望以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)新一輪的快速增長(zhǎng)；[11]二是可憑著日本擁有的技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)成為克服氣候變暖危機(jī)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)者，推進(jìn)其“政治大國(guó)化”戰(zhàn)略。民主黨認(rèn)為，自民黨應(yīng)對(duì)氣候變化方面之所以消極，根本性的原因在于將發(fā)展經(jīng)濟(jì)與應(yīng)對(duì)氣候變化相分離的思考方式上，即認(rèn)為加強(qiáng)減排措施就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思維上。民主黨認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)能孕育引領(lǐng)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)全新的產(chǎn)業(yè)，盡管其發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生巨大的費(fèi)用支出，但與該負(fù)面效應(yīng)相比，新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正面效應(yīng)更大，有必要實(shí)施更加果斷的措施促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)。⑩所謂的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，是指日本自以為傲的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降的現(xiàn)實(shí)。瑞士國(guó)際經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)研究所每年發(fā)表的各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告顯示，1993年日本產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力居世界首位，而此后急劇下降，2007年僅為第24位。[12]因該研究所計(jì)算競(jìng)爭(zhēng)力的統(tǒng)計(jì)口徑每年都有所不同，所以直接比較不同年份有些勉強(qiáng)，但從首位下降到第24位，還是足以說(shuō)明日本競(jìng)爭(zhēng)力的滑坡。從日本IT產(chǎn)業(yè)在世界市場(chǎng)上所占的份額變化可能更直接地看出日本競(jìng)爭(zhēng)力的衰弱。[13]比如日本的液晶面板和DVD播放器在20世紀(jì)90年代末均占世界市場(chǎng)上的80％以上，但21世紀(jì)初各下降為10％和20％；汽車(chē)導(dǎo)航儀和太陽(yáng)能發(fā)電面板在2004年還各占世界市場(chǎng)的90％和50％，但2007年均下降至20％。在這種背景下，日本認(rèn)為必須果斷地進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、尋找新產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展，而所謂的新產(chǎn)業(yè)就是有助于建立低碳社會(huì)的部門(mén)。憑借日本所擁有的世界一流的節(jié)能減排技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)世界低碳經(jīng)濟(jì)革命、擴(kuò)大日本在國(guó)際舞臺(tái)上的發(fā)言權(quán)也是一個(gè)重要?jiǎng)恿?。早?997年舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上，日本作為發(fā)起國(guó)和倡導(dǎo)國(guó)，不僅自己做出了相應(yīng)的減排承諾，而且還發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)作用，最終促成會(huì)議通過(guò)了“京都議定書(shū)”，并為議定書(shū)在2005年最終生效做出了實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。[14]民主黨政府也希望通過(guò)積極的“氣候變化外交”能在“后京都時(shí)代”的氣候合作中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，成為全球氣候變化合作中的引領(lǐng)者。特別需要說(shuō)明的是，民主黨應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的核心人物是鳩山政府時(shí)期任外相的岡田克也（鳩山辭職后任民主黨干事長(zhǎng)）。岡田前外相將積極參與國(guó)際氣候變化合作作為日本外交最重要的內(nèi)容之一，期望以此提升日本的國(guó)際地位和影響力。四、對(duì)《法案》的評(píng)價(jià)及展望筆者認(rèn)為，如果《法案》獲準(zhǔn)實(shí)施將會(huì)徹底改變?nèi)毡緜鹘y(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和老百姓的生活方式，大大促進(jìn)日本構(gòu)筑低碳社會(huì)的進(jìn)程，具有里程碑意義。同時(shí)，《法案》的實(shí)施也將有利于推進(jìn)全世界應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程，對(duì)“后京都時(shí)代”氣候變化談判帶來(lái)積極的正面影響。但是，《法案》的獲準(zhǔn)及實(shí)施將面臨種種不確定因素的挑戰(zhàn)。第一，民主黨政府的政治地盤(pán)并不牢固，《法案》能否獲準(zhǔn)尚不明朗。2010年5月18日，《法案》在民主黨占有多數(shù)席位的眾議院已強(qiáng)行通過(guò)。但在參議院的審議過(guò)程中，由于受到鳩山首相突然辭職一事的影響，《法案》未來(lái)得及審議便成為“廢案”。新上臺(tái)的菅直人政府于10月8日在內(nèi)閣會(huì)議上決議了只字未改的《法案》，打算在年末的臨時(shí)國(guó)會(huì)上通過(guò)。但在12月舉行的臨時(shí)國(guó)會(huì)未對(duì)《法案》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審議，就決定在下屆國(guó)會(huì)繼續(xù)審議。日本國(guó)會(huì)實(shí)行眾議院優(yōu)越制，《法案》只要在下屆眾議院再度通過(guò)便可成為正式法律，無(wú)需征得參議院（民主黨占少數(shù)席位）的認(rèn)可。問(wèn)題是，在2010年7月舉行的參議院選舉中遭到慘敗的民主黨會(huì)不會(huì)再次力排眾議強(qiáng)行通過(guò)備受爭(zhēng)議的《法案》，目前無(wú)法斷言。第二，國(guó)際氣候協(xié)商結(jié)果將是《法案》可持續(xù)與否的關(guān)鍵因素?！斗ò浮分刑岢龅臏p排目標(biāo)有個(gè)前提條件，就是所有的主要國(guó)家應(yīng)構(gòu)筑公平且具有實(shí)效性的國(guó)際減排框架并積極實(shí)施。關(guān)于該條件的具體標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)明確的界定。但目前日本國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)單指其他國(guó)家的減排目標(biāo)值與日本相似，更應(yīng)指其他國(guó)家的減排負(fù)擔(dān)與日本相同。日本認(rèn)為，因?yàn)槿毡镜哪茉葱矢哂跉W美，所以日本的邊際減排費(fèi)用要高于歐美好幾倍。據(jù)日本能源經(jīng)濟(jì)研究所的估算，[15]日本較1990年減排25％時(shí)（假設(shè)全由國(guó)內(nèi)措施達(dá)成）的邊際減排費(fèi)用高達(dá)476美元，而美國(guó)和歐盟較1990年減排目標(biāo)各自為3％和20％時(shí)，邊際減排費(fèi)用僅為60美元和48美元。(11)在此背景下，日本減排所造成的損失將達(dá)到歐美的7倍。即使減排15％，日本的損失也將是歐美的2.5倍。只有日本較1990年排放量增加4％時(shí)，才與歐美的邊際減排費(fèi)用相當(dāng)。日本認(rèn)為，為公平起見(jiàn)至少在發(fā)達(dá)國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)邊際減排費(fèi)用均等化。(12)日本特別強(qiáng)調(diào)國(guó)際減排協(xié)議的另一方面的原因是基于日本企業(yè)投資回收問(wèn)題的考慮。在其他國(guó)家不重視減排的情況下，即使日本企業(yè)先于其他國(guó)家開(kāi)發(fā)并掌握低碳技術(shù)，但如果世界市場(chǎng)依然看重低價(jià)的高碳產(chǎn)品而對(duì)日本高價(jià)的低碳產(chǎn)品無(wú)人問(wèn)津，那么日本的開(kāi)發(fā)投資就無(wú)法收回，新技術(shù)革命也將受到重創(chuàng)。至于國(guó)際氣候談判結(jié)果，眾所周知，2009年12月舉行的世界氣候大會(huì)上只通過(guò)了沒(méi)有法律約束力的“哥本哈根協(xié)議”，而2010年12月舉行的墨西哥坎昆大會(huì)也未能取得令人很滿意的結(jié)果。如果2011年的南非德班會(huì)議上國(guó)際上還不能構(gòu)筑公平且有效的“后京都時(shí)代”框架，日本政府也許不承認(rèn)或降低減排25％的中期目標(biāo)。第三，具體措施的細(xì)節(jié)是推進(jìn)《法案》的難點(diǎn)。首先是財(cái)源問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)大量減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，需要巨額的財(cái)政支出，用于企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和補(bǔ)貼消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)高額的低碳產(chǎn)品。據(jù)估算，2020年較1990年減排15％時(shí)，日本政府年補(bǔ)貼額至少要達(dá)到7．3萬(wàn)億日元，即減排每噸二氧化碳要支出約100美元，[7]減排25％的高額費(fèi)用支出可想而知。而民主黨已向日本國(guó)民承諾了許多政策措施如“農(nóng)戶收入補(bǔ)償制度”(13)等，這些政策都需要龐大的財(cái)政支援。如何解決發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)所需的財(cái)源問(wèn)題將是擺在民主黨政府的一大難題。其次是如何制定和實(shí)施排放權(quán)交易和綠色稅制的問(wèn)題。以排放權(quán)交易為例，雖然日本實(shí)施過(guò)自愿參與型交易制度，但強(qiáng)制參與型制度方面尚無(wú)任何經(jīng)驗(yàn)。由于目前還很缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)，如何確定排放量的初期配額、又如何進(jìn)行評(píng)估等棘手的問(wèn)題堆積如山。第四，2011年3月11日因大地震與海嘯而引發(fā)的核危機(jī)加大了實(shí)施《法案》的難度?！斗ò浮返谑鍡l規(guī)定：在確保安全并得到國(guó)民的理解和信賴的基礎(chǔ)上發(fā)展溫室氣體排放較少的核能。但福島核電站發(fā)生的核泄漏事故實(shí)實(shí)在在地證明了核電站的不安全性，使日本國(guó)民“談核色變”。在這種背景下，日本政府要進(jìn)一步發(fā)展核能已不大可能，(14)《法案》失去了一個(gè)重要的減排手段。在縮小核電規(guī)模的基礎(chǔ)上還要減少溫室氣體排放，日本今后只能大幅發(fā)展可再生能源發(fā)電。問(wèn)題是，由于可再生能源發(fā)電的利用技術(shù)尚未成熟，其發(fā)電成本比核電高出許多。比如利用太陽(yáng)能、風(fēng)力、水力發(fā)電的成本各為每千瓦49日元、11日元～14日元、8日元～13日元，遠(yuǎn)高于核電的5日元～6日元（2008年）。[17]而且太陽(yáng)能等可再生能源的地理分布極其不均勻，供應(yīng)也不穩(wěn)定，目前還無(wú)法發(fā)規(guī)模地替代核能。突如其來(lái)的核泄漏事故使《法案》前景更加撲朔迷離。盡管阻力重重，但筆者認(rèn)為，它只會(huì)影響日本推進(jìn)低碳社會(huì)進(jìn)程的快慢而已，應(yīng)對(duì)氣候變化已提升為日本的一項(xiàng)極其重要的國(guó)家戰(zhàn)略的事實(shí)是毋庸置疑的。根據(jù)“京都議定書(shū)”規(guī)定，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家尚不承擔(dān)溫室氣體的減排義務(wù)。但中國(guó)作為溫室氣體的排放大國(guó)在“后京都時(shí)代”將承受越來(lái)越大的國(guó)際壓力。民主黨政府將應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家戰(zhàn)略頒布減排目標(biāo)值、將應(yīng)對(duì)氣候變化視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)機(jī)會(huì)、創(chuàng)建和設(shè)計(jì)各種減排措施政策的思維和做法值得我們認(rèn)真借鑒，也值得我們繼續(xù)關(guān)注。注釋?zhuān)孩俦疚木腿毡緶p排政策的演變過(guò)程只做概要性描述，具體內(nèi)容可查閱參考文獻(xiàn)[1][2][3]等。②“領(lǐng)跑者”（TopRunner）制度是指以同類(lèi)產(chǎn)品中耗能最低的產(chǎn)品為領(lǐng)跑者，其他產(chǎn)品必須以“領(lǐng)跑者”為規(guī)范樹(shù)立參考標(biāo)準(zhǔn)，并在指定的時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到該水平。目前，被指定的產(chǎn)品有電視等23種。③在2009年7月舉行的八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就2050年將溫室氣體排放量減少80％以上的決議已達(dá)成共識(shí)。④需要說(shuō)明的是，自民黨提出的中期目標(biāo)是純粹由國(guó)內(nèi)減排而達(dá)到的目標(biāo)，不包括國(guó)外信用（從發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買(mǎi)的排放配額）和森林碳匯（通過(guò)造林和森林管理所吸收的碳的數(shù)量）。而民主黨提出的《法案》的中期目標(biāo)包含國(guó)外信用等，至于純粹由國(guó)內(nèi)減排的目標(biāo)是多少，《法案》并未明示。所以將自民黨和民主黨的減排目標(biāo)直接進(jìn)行比較缺