麗江市旅游業(yè)發(fā)展的制約因素分析

麗江市旅游業(yè)發(fā)展的制約因素分析（作者：陳豐指導老師：麗江市旅游局副局長聶天宇）

摘要：國內(nèi)外旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展給云南省和麗江市旅游的發(fā)展提供了良好的大環(huán)境。當前麗江市旅游業(yè)正面臨著整體轉(zhuǎn)型時期，要使麗江旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須找準麗江旅游發(fā)展過程中存在的瓶頸。本文試圖通過分析麗江市旅游業(yè)發(fā)展的制約因素，進而提出解決對策，實現(xiàn)麗江市旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：麗江市旅游業(yè)；制約因素；對策

1.導言

自20世紀90年代以來，旅游業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為世界上最大的產(chǎn)業(yè)。隨著各國經(jīng)濟的發(fā)展，人們的閑暇時間逐漸增多，教育及其他社會經(jīng)濟因素的有力促進，今后旅游者規(guī)模和需求將不斷壯大，從而決定了世界旅游業(yè)發(fā)展的光明前景。據(jù)世界旅游組織（WTO）的預測，世界旅游業(yè)在未來20年將以8-10%的速度增長，2020年將達到大約16億人次。國際旅游業(yè)的這種持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，尤其是遠東及太平洋地區(qū)旅游的崛起，使得麗江市旅游業(yè)區(qū)位優(yōu)勢凸顯。另據(jù)世界旅游理事會預測，2020年中國將成為世界最大的旅游目的地。屆時，國內(nèi)旅游、出入境旅游將全面發(fā)展，整個中國旅游市場將呈現(xiàn)出供需兩旺的繁榮局面。國內(nèi)外旅游持續(xù)、全面發(fā)展的態(tài)勢將給云南省和麗江市旅游業(yè)發(fā)展提供良好的發(fā)展背景。

麗江市旅游業(yè)自上個世紀90年代起步以來，經(jīng)過十幾年的跨越式發(fā)展，目前已進入一個成熟和穩(wěn)定的發(fā)展階段，但其發(fā)展的潛在能量卻遠遠沒有充分釋放。當前，麗江市旅游業(yè)正面臨著整體轉(zhuǎn)型時期，即在旅游發(fā)展規(guī)模上，實現(xiàn)從“政府主導型”向“政府引導調(diào)控市場主導型”轉(zhuǎn)變；在旅游增長方式上，實現(xiàn)從“規(guī)模數(shù)量型”向“質(zhì)量效益型”轉(zhuǎn)變；在旅游開發(fā)建設(shè)上，實現(xiàn)從“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變；在旅游客源結(jié)構(gòu)上，實現(xiàn)從“中低檔游客”為主向“中高檔游客”為主轉(zhuǎn)變；在旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上，實現(xiàn)從“觀光型”旅游向“綜合型”旅游轉(zhuǎn)變；在旅游管理方式上，實現(xiàn)從以“行政手段”為主向“依法治旅”轉(zhuǎn)變。

但現(xiàn)在，麗江市旅游業(yè)發(fā)展尚存在諸多制約因素，旅游市場散、亂的現(xiàn)象仍然存在。一些問題的實質(zhì)得不到歸納剖析，這些客觀上存在的瓶頸影響了麗江旅游業(yè)順利轉(zhuǎn)型的進程，制約了麗江市旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。因此，找準麗江市旅游業(yè)發(fā)展過程中的瓶頸，對制約因素進行診斷分析，并提出解決這些問題的戰(zhàn)略對策，這關(guān)系到麗江市打造“文化旅游名市，國際精品旅游勝地，大香格里拉生態(tài)旅游示范區(qū)和中心城市”目標的實現(xiàn)，關(guān)系到麗江市旅游業(yè)發(fā)展的順利進行。

2.麗江市旅游業(yè)發(fā)展的制約因素分析

2.1法制及管理體制的相對滯后

2.1.1旅游執(zhí)法監(jiān)督體系的滯后

我國目前尚未形成相互聯(lián)系、比較協(xié)調(diào)，相對獨立的旅游法體系。究其原因，是由于旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性，早在上個世紀80年代我國立法委就開始對旅游法的起草工作，但由于旅游業(yè)處于其他產(chǎn)業(yè)的交集中，涉及各個行業(yè)的方方面面，其他行業(yè)已有的法律，又多處涉及旅游業(yè)，因此旅游業(yè)的法制管理一直以其他行業(yè)法律作為參照。作為一個旅游大國，沒有一部《旅游法》，不僅難以適應(yīng)旅游現(xiàn)狀，更難以適應(yīng)建設(shè)世界旅游強國的需要。旅游法是調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種社會關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱。一部完整的旅游法有利于地方制定適應(yīng)本區(qū)域發(fā)展的旅游管理條例，可以以其作為權(quán)威參照?，F(xiàn)在無法可依的狀態(tài)，容易導致地方旅游管理規(guī)范制定上的麻木性，在旅游發(fā)展中沒有一個正確的引導方向。

2005年8月1日起施行的《云南省旅游條例》已經(jīng)基本不適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期麗江市旅游業(yè)發(fā)展的需要。《云南省旅游條例》的制定主要是立足于整個云南省旅游業(yè)的發(fā)展，是對整個云南省旅游資源保護與開發(fā)、旅游經(jīng)營規(guī)范、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等方面的引導規(guī)范，是從宏觀層面的指引規(guī)范性條例。而麗江旅游業(yè)近幾年已經(jīng)朝著個性化、休閑化旅游發(fā)展，逐漸形成了自己的發(fā)展思路和特色，因此該條例在轉(zhuǎn)型時期麗江旅游業(yè)的發(fā)展很難起到指引的作用。

麗江地方法規(guī)的不健全。麗江旅游業(yè)發(fā)展迅速，作為旅游大市尚沒有自己的地方旅游法規(guī)，難以對發(fā)展中存在的具體問題進行處理、規(guī)范。麗江市人大應(yīng)盡快頒布實施《麗江市旅游管理辦法》。

2.1.2旅游管理體制改革相對滯后

旅游管理體制上，尚存在著權(quán)限界定不清，管理上缺乏權(quán)威性的現(xiàn)象。旅游行政執(zhí)行機構(gòu)和各旅游景區(qū)管理委員會在權(quán)力設(shè)置上屬于平級單位。雖然這樣的權(quán)利機構(gòu)設(shè)置有利于各景區(qū)更好的管理本景區(qū)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，但沒有一個明確的領(lǐng)導核心，在協(xié)調(diào)整個麗江市旅游發(fā)展過程中，容易造成各自為政，造成權(quán)責劃分上的不明確，在執(zhí)行具體的旅游發(fā)展任務(wù)時，各管委會認為利于的自己則執(zhí)行，不利于自己的則放棄執(zhí)行，最后造成執(zhí)行發(fā)展任務(wù)的不暢。

另外，旅游景區(qū)在管理上從屬混亂，無統(tǒng)一領(lǐng)導，權(quán)責上不明確，多頭管理。目前，麗江市的旅游景區(qū)歸屬部門混亂，具體上管理機構(gòu)有旅游局、各景區(qū)管委會、建設(shè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、民政局、宗教局等部門。管理者的立場不同，實施的指令自然會有分歧，使得景區(qū)無法適從。風景名勝、文物、森林資源名義上歸國家所有，但因涉及各方利益，各個市單位部門都能出面操作。以玉龍雪山近期的幾個旅游規(guī)劃方案為例。玉龍雪山為國家重點風景名勝區(qū)、國家5A級旅游景區(qū)、省級自然保護區(qū)，這些榮譽的背后意味著它的管理從屬于國家建設(shè)局、林業(yè)局兩個部門。在近期的玉龍雪山景區(qū)規(guī)劃中，兩個部門都對景區(qū)進行了規(guī)劃方案的設(shè)計，花費了近百萬資金。兩個不同規(guī)劃方案的出臺固然有利于景區(qū)的規(guī)劃開發(fā)，但由于規(guī)劃方案的不同，使得玉龍雪山管委會在實施方案時，無所適從，造成景區(qū)改革的擱淺，規(guī)劃費用的巨大浪費。

麗江大部分景區(qū)本身也存在經(jīng)營機制改革的滯后性。因景區(qū)所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的界定不清，導致景區(qū)經(jīng)營者在開發(fā)景區(qū)時，過分注重在經(jīng)營年限內(nèi)獲得即時的利益，在景區(qū)長遠規(guī)劃上較少考慮景區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，較少從提高員工的服務(wù)和管理者的素質(zhì)上來提高景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，辦事效率和經(jīng)營效率得不到提高，從而導致景區(qū)的惡性價格競爭，導致景區(qū)整體服務(wù)質(zhì)量下降。

2.2旅游通達路徑少，可進入性不高

旅游交通是為旅游者由客源地到旅游目的地的往返，以及旅游目的地各處旅游活動而提供的交通設(shè)施及服務(wù)。旅游交通的便利程度，不僅是開發(fā)旅游資源和建設(shè)旅游地的必要條件，而且也是衡量旅游業(yè)發(fā)達程度的重要指標。保繼剛、楚義芳將旅游交通分為三個層次，即第一層次外部交通，是從旅游客源地到旅游地所依據(jù)的中心城市的交通；第二層次為旅游中心城市到風景區(qū)的交通；第三層次為風景區(qū)的內(nèi)部交通。麗江市旅游資源類型豐富，結(jié)構(gòu)合理，但由于地處西南邊陲，交通上的不便捷性，成為其發(fā)展的重大制約因素。

2.2.1麗江旅游外部交通的制約因素

當前，麗江僅有航空和公路兩種對外運輸方式，與外部交通，尤其是省外交通聯(lián)系單一。

航空運輸方面。麗江機場于1995年6月9日通航，現(xiàn)已開通麗江至昆明、北京、廣州、上海等14條航線，本來預計于2015年達到80萬每年游客的吞吐量，但于2004年就已經(jīng)突破這個指標，在全國機場排41位，超過6個省會機場。目前，游客的數(shù)量仍在迅速增長，麗江機場的原有基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)模，很難滿足增長中的游客吞吐量，造成航空運力嚴重不足。另外，麗江機場與國內(nèi)外大市場的直航還未能實現(xiàn)，交通成本和時間成本仍然很高，極大限麗江市富集的旅游資源和得天獨厚的有利條件為把麗江建設(shè)成為國際旅游名市打下了堅實的基礎(chǔ)，但潛在的問題隨時都有可能成為制約麗江旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸，對于存在的問題，我認為有以下幾條解決對策。

3.1．1健全法律法規(guī)，完善地方法規(guī)建設(shè)。

建議全國人大常委會盡快出臺《中華人民共和國旅游法》。旅游業(yè)已成為我國重要的產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)與已經(jīng)逐步富裕起來的人民的生活密切相關(guān)，在結(jié)合我國的實際，借鑒其他國家旅游法的基礎(chǔ)上，加快研究我國旅游法的立法問題，盡快出臺一部完整的旅游法。

麗江市立法機關(guān)應(yīng)盡快出臺《麗江市旅游管理辦法》，與麗江旅游業(yè)的實際相結(jié)合，堅持地方特色。當前各地紛紛出臺自己的旅游管理條例，一方面體現(xiàn)了當?shù)卣畬β糜螛I(yè)的重視；另一方面也是為了根據(jù)本地的具體情況和實際需要，在調(diào)整對象、權(quán)利與義務(wù)、罰則等方面規(guī)定得更為具體，更具操作性。但事實上，仔細分析各地的旅游管理條例，無論是形式上還是內(nèi)容上都相似，缺乏地方特色。鑒于麗江旅游的個性化和休閑化發(fā)展的地方特色，制定適應(yīng)本地區(qū)旅游發(fā)展的法規(guī)異常重要。

3.1.2旅游管理體制模式創(chuàng)新與借鑒

麗江市旅游事業(yè)管理委員會（副市長）各管理委員會相關(guān)產(chǎn)業(yè)職能部門

相互協(xié)調(diào)

各旅游發(fā)展有限公司

管理經(jīng)營

風景名勝區(qū)

（麗江旅游管理體制結(jié)構(gòu)創(chuàng)新圖）

上圖為借鑒上海模式，并結(jié)合麗江地方實際，成立麗江市旅游事業(yè)管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面領(lǐng)導麗江市旅游業(yè)的發(fā)展。麗江市旅游事業(yè)管理委員會作為麗江市人民政府的職能部門，承擔全市旅游行業(yè)管理的工作。市政府下轄的旅游局、工商局、交通局、文物局、民政局、建設(shè)局、林業(yè)局等單位，均為麗江市旅委會成員。玉龍山管委會、老君山管委會、瀘沽湖管委會、古城管委會四大旅游管委會均由旅管會領(lǐng)導，麗江市副市長兼任旅管會主任。形成以旅游、商業(yè)，交通、園林等部門共同組成的大旅游管理體制。同時，各管委會只負責風景區(qū)的行政管理工作，不涉及旅游經(jīng)營活動，各管委會和相關(guān)產(chǎn)業(yè)職能部門通過相互協(xié)調(diào)管理風景區(qū)，風景區(qū)的經(jīng)營權(quán)由各大旅游公司專門行使。當然要賦予各景區(qū)管委會一定權(quán)力，能夠充分行使其職能，使其對風景區(qū)的保護、建設(shè)和國家行政工作管理具有較強的權(quán)威性。

3.2建立以麗江為中心，連接川藏的滇西北交通環(huán)線

3.2.1航空建設(shè)方面。

要加快麗江口岸機場的建設(shè),在目前麗江機場的基礎(chǔ)上，提高基礎(chǔ)設(shè)施條件，加強管理早日使麗江機場成為國際化大機場。繼續(xù)增加國內(nèi)外航線，開通重要客源市場的包機航班，如開通麗江至北京、天津、拉薩、烏魯木齊、沈陽、上海、廈門、西安、桂林、深圳、香港以及新加坡、日本、泰國、菲律賓、馬來西亞等航線。建設(shè)瀘沽湖直升機或支線機場建設(shè)，使四川游客能夠直接通過寧蒗進入麗江，同時帶動華坪、永勝新旅游產(chǎn)品的發(fā)展，達到分流部分從昆明進入麗江的游客。

3.2.2鐵路建設(shè)方面。

隨著2008年大麗鐵路的開通，從昆明進入麗江的游客流壓力將有所緩解，但麗江仍然是滇西北旅游的終端，因此要加快麗江—中甸—德欽—西藏一線鐵路的建設(shè)，并爭取與四川西昌的鐵路連接從而并入成昆主干線，形成暢通無阻的大香格里拉區(qū)旅游環(huán)線。

3.2.3公路和景區(qū)內(nèi)部交通建設(shè)。

下一步要重點投入資金建設(shè)大麗高速公路和麗迪高等級的公路，并根據(jù)旅游景觀的要求，加強調(diào)整沿線建筑的改造，完善公路沿線綠化體系，提高其他二級旅游區(qū)的公路等級，形成區(qū)域內(nèi)的旅游環(huán)線。對于民族風情區(qū)的公路建設(shè)，應(yīng)以保護民俗風情為前提，采用新型仿天然的建筑材料，使公路建設(shè)融合文化品味和自然美感于一身。各景區(qū)內(nèi)應(yīng)完善步道和棧道建設(shè)，設(shè)成環(huán)路，依勢而建，提高景區(qū)的通達性。

3.3麗江城市功能的提升與改造

3.3.1以人為本，重視城市文化廣場的建設(shè)

城市文化廣場是市民進行社交往來、休閑娛樂和信息交流等活動的重要場所，也是人們貼近自然、陶冶性情的環(huán)境空間。建議在一級中心地建立多個文化廣場，并賦予每個文化廣場不同的主題，增加文化廣場的文化內(nèi)涵，使其更具有生命力和個性，不同時期，可以組織民間不同的節(jié)慶活動，也以此吸引游客參與。

3.3.2完善城市標識、標志建設(shè)

完善二、三級旅游地重要節(jié)點、通道的城市標識建設(shè)，將原來不規(guī)范的城市標識進行改造、提升，重點整治城市歡迎牌、旅游要素分布圖、旅游指引標識的標準性，有中英文對照。在城市中心、文化廣場設(shè)置符合主題的立雕，如反映“茶馬古道”、“麗江歷史人物故事”題材的大型雕像，使麗江更加個性化，讓人感覺其特有的藝術(shù)性、人文性，使本地居民和外地游客都充滿親切感、舒適感、安全感和文明感，從而展示麗江旅游城市整體魅力。

3.3.3適度增加周邊村鎮(zhèn)中高檔住宿設(shè)施

鑒于麗江大多數(shù)住宿設(shè)施集中在古城區(qū)，又鑒于未來麗江旅游的游客主體將以中高檔游客為主，各周邊城鎮(zhèn)可適當增加住宿設(shè)施。當然，首先要找準自己的特色、細分市場，避免與市中心的住宿產(chǎn)品形式上的雷同?？山Y(jié)合自己的特長，推出集民俗體驗、娛樂休閑、餐飲、住宿為一體的民居設(shè)施，一些有條件的地方可適度發(fā)展中檔飯店、別墅、度假村、山莊等設(shè)施，從而與市中心形成互補互利的產(chǎn)業(yè)格局，減輕主城區(qū)的游客流壓力。

3.3.4加快景區(qū)輔助功能提升的步伐

當前以及今后麗江都應(yīng)從促進旅游發(fā)展的高度，加快景區(qū)輔助設(shè)施功能的建設(shè)步伐。當務(wù)之急應(yīng)找出與先進地區(qū)的差距，加大輔助設(shè)施的資金投入。如在景區(qū)資訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，可建立麗江四大龍頭景區(qū)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，并與麗江旅游網(wǎng)、中國麗江旅游網(wǎng)等門戶網(wǎng)站鏈接，通過網(wǎng)絡(luò)加快對外宣傳促銷的力度。

3.4旅游人力資源的開發(fā)對策

3.4.1制定人事制度政策

麗江應(yīng)盡快出臺人事管理制度，建立良好的旅游人才機制。一方面要建立有利于吸引人才的競爭機制，引進和招聘高層次人才，著重引進旅游宏觀、微觀范圍內(nèi)各方面所需要的既有理論修養(yǎng)，又有綜合的分析判斷和解決實際問題能力的高級旅游行政管理、企業(yè)管理人員、旅游教育工作者以及計算機、外語、旅游規(guī)劃、景區(qū)規(guī)劃等專業(yè)人才。另一方面，要建立起合理的用人激勵機制，以好多的制度和政策吸引人才，留住人才；要建立旅游人才市場體系，盡快完善麗江市旅游人才庫建設(shè)，依托云大旅院、麗江教育學院兩所本地高校培養(yǎng)旅游應(yīng)用型人才。對新引進的旅游專業(yè)技術(shù)人才的住房和子女上學實行更加優(yōu)惠的政策，使人才能安心工作，安心創(chuàng)業(yè)，為麗江市旅游業(yè)的發(fā)展發(fā)揮骨干作用。

3.4.2建立崗前培訓和在職培訓制度

對酒店、旅行社、景區(qū)員工進行崗前培訓，依托麗江本地高校、旅游專業(yè)培訓班，對員工的操作技巧、旅游專業(yè)知識進行培訓，使員工的培訓率達到90%以上，在職員工每年應(yīng)參加不少于20小時的在職培訓，不斷充電，適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展需要。

3.4.3加緊培養(yǎng)、引進短缺專業(yè)人才

要引導喝支持兩大院校開設(shè)旅游業(yè)急需而緊缺的新專業(yè)和新學科，尤其是要培養(yǎng)一批旅游業(yè)發(fā)展急需的人才，如旅游電子商務(wù)、度假管理、會展策劃、景區(qū)規(guī)劃、宣傳促銷、理論研究等專門技術(shù)人才。

3.5樹立品牌競爭意識，重視旅游專項產(chǎn)品的開發(fā)

樹立品牌競爭意識。產(chǎn)品差異化是占領(lǐng)市場的一個有效策略，若