農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼的對(duì)策和建議

農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼的對(duì)策和建議江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組【期刊名稱(chēng)】《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》【年（卷），期】2015（000）012【總頁(yè)數(shù)】3頁(yè)（P23-25）【作者】江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組【作者單位】【正文語(yǔ)種】中文2004年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由間接補(bǔ)貼為主向直補(bǔ)為主的歷史性的轉(zhuǎn)變，對(duì)保障糧食安全、增加農(nóng)民收入、提高補(bǔ)貼政策效能產(chǎn)生了積極影響。但是，在特小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、糧食生產(chǎn)兼業(yè)副業(yè)化、務(wù)農(nóng)人員老年化的趨勢(shì)下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策導(dǎo)向性精準(zhǔn)性趨差、效能趨弱。同時(shí)，基層操作難、工作成本高等問(wèn)題也影響政策的落實(shí)。今年國(guó)家調(diào)整補(bǔ)貼政策，我省將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（54億元）調(diào)整20%（10.8億元）作為增量支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其余補(bǔ)貼政策不變。我們認(rèn)為，這是適時(shí)實(shí)行農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼好的契機(jī)。結(jié)合我們專(zhuān)題調(diào)查和我省實(shí)際，對(duì)補(bǔ)貼政策的調(diào)整提出如下建議。所謂精準(zhǔn)補(bǔ)貼，我們認(rèn)為基本要求是目標(biāo)精準(zhǔn)、對(duì)象精準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)等〃四個(gè)精準(zhǔn)”。其中，核心是對(duì)象精準(zhǔn)。一些報(bào)刊宣傳，今年補(bǔ)貼政策調(diào)整就是鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧，“誰(shuí)多種糧就補(bǔ)誰(shuí)”。這種提法可能誤導(dǎo)以犧牲土地產(chǎn)出率為代價(jià)〃壘大戶”。為此，在補(bǔ)貼對(duì)象的選擇上要把握三點(diǎn)。（一）主體多樣。家庭農(nóng)場(chǎng)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種重要形式，但不是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)唯一形式，不能將其作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼唯一主體。太倉(cāng)市村村都創(chuàng)辦了村辦集體農(nóng)場(chǎng)，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和綜合經(jīng)營(yíng)水平、土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟(jì)效益等多方面都體現(xiàn)了較強(qiáng)的發(fā)展活力，在蘇南和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有代表意義。為此，增量補(bǔ)貼對(duì)象要多樣化，家庭農(nóng)場(chǎng)、集體農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)都應(yīng)該作為補(bǔ)貼主體，以鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際推動(dòng)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。國(guó)家允許工商資本下鄉(xiāng)，創(chuàng)辦規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，但是我國(guó)只能走以職業(yè)農(nóng)民為經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，防止〃老板”擠走〃老鄉(xiāng)”，農(nóng)民喪失就業(yè)增收的機(jī)會(huì)。將職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)辦的農(nóng)場(chǎng)和合作社作為支持對(duì)象，這是精準(zhǔn)補(bǔ)貼第一要點(diǎn)。（二）規(guī)模適度。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體界定差異性較大，種幾十畝叫家庭農(nóng)場(chǎng)，種幾千畝也叫家庭農(nóng)場(chǎng)，為此，必須明確增量補(bǔ)貼資金的補(bǔ)貼對(duì)象是適度規(guī)模的新型經(jīng)營(yíng)主體。要按照家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)、集體農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模要求確定補(bǔ)貼對(duì)象〃門(mén)檻〃。家庭農(nóng)場(chǎng)控制在100-500畝之間；以社區(qū)土地股份合作形式創(chuàng)辦的村辦集體農(nóng)場(chǎng)，以村集體耕地面積為限，可幾百畝到幾千畝；合作農(nóng)場(chǎng)以入社農(nóng)戶戶均種植面積不超過(guò)50畝為限。（三）重點(diǎn)突出。確保糧食安全，把飯碗牢牢端在自己手上是治國(guó)理政基本方針。糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化也是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵，尤其是當(dāng)前在土地流轉(zhuǎn)中，糧田流轉(zhuǎn)費(fèi)攀比經(jīng)濟(jì)作物田流轉(zhuǎn)費(fèi)，糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)成本高、比較效益差是個(gè)突出問(wèn)題，增量補(bǔ)貼要突出糧食生產(chǎn)，確保從糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼資金調(diào)整出來(lái)的增量全部用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。增量補(bǔ)貼精準(zhǔn)不精準(zhǔn)，關(guān)鍵看補(bǔ)貼是否有利于幫助解決補(bǔ)貼對(duì)象經(jīng)營(yíng)中主要矛盾和困難，是否滿足其發(fā)展訴求。今年四、五月我們到蘇南、蘇中、蘇北與50多位基層干部進(jìn)行座談，并走訪了30多位農(nóng)場(chǎng)主和合作社長(zhǎng)，七、八月又在張家港、興化、東臺(tái)、沐陽(yáng)等4個(gè)縣（市）隨機(jī)選擇200個(gè)農(nóng)戶（下稱(chēng)樣本農(nóng)戶）和100個(gè)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶（下稱(chēng)樣本大戶）進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，被訪者普遍反映當(dāng)前糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)有〃四大難題”。首先是成本高、效益低、風(fēng)險(xiǎn)大。據(jù)對(duì)樣本大戶的調(diào)查，張家港市因土地流轉(zhuǎn)費(fèi)每年畝均870元，樣本大戶每年每畝可得300元生態(tài)補(bǔ)償，2014年稻麥兩季畝均效益為892.5元，效益相對(duì)較好。其余三縣（市）樣本大戶都有成本高、效益低、風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，三縣（市）規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶土地流轉(zhuǎn)費(fèi)畝均都超過(guò)1000元（其中50%以上大戶土地流轉(zhuǎn)費(fèi)還有定期增長(zhǎng)的約定），流轉(zhuǎn)費(fèi)加物化成本和少量雇工，東臺(tái)稻麥兩季畝均成本為2299元（不含家庭勞力成本，下同），興化2245元，沐陽(yáng)2000元。畝均凈效益東臺(tái)為314元，興化為410元，沐陽(yáng)為219元三縣（市）75戶樣本大戶有18戶虧本，占24%。樣本大戶對(duì)發(fā)展前景普遍擔(dān)憂，怕糧田流轉(zhuǎn)費(fèi)攀比經(jīng)濟(jì)作物田不斷增長(zhǎng)、怕化肥農(nóng)藥漲價(jià)，怕糧價(jià)不穩(wěn)，怕遭災(zāi)減產(chǎn)虧本。第二是農(nóng)田不平整，基礎(chǔ)設(shè)施不配套。蘇北、蘇中有90%的樣本大戶反映電站溝渠老化失修灌水排水難，田塊高低不平機(jī)插秧難，沒(méi)有機(jī)耕道農(nóng)機(jī)進(jìn)田難。據(jù)興化農(nóng)委調(diào)查，因農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施差，增加用工、機(jī)耕機(jī)插作業(yè)和灌排費(fèi)用畝均達(dá)150元左右，因錯(cuò)過(guò)農(nóng)時(shí)減產(chǎn)減收100元左右，稻麥兩季合計(jì)減收250元左右。因土地不平整、設(shè)施不配套，部分樣本大戶采取稻直播，水稻平均單產(chǎn)不足千斤，低于普通農(nóng)戶單產(chǎn)水平。第三是谷物烘干等社會(huì)服務(wù)跟不上。在谷物烘干服務(wù)不能滿足的情況下，只得將稻麥賣(mài)給小販。價(jià)格低于國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)0.1-0.2元/斤，興化市周奮鎮(zhèn)樣本大戶反映，去年小販上門(mén)收購(gòu)水稻最低價(jià)只有1.05元/斤。第四是經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大了，資金需求隨之增加。調(diào)查中有不少規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶反映融資難、融資貴。但這個(gè)問(wèn)題，一是具有區(qū)域性。張家港25戶樣本大戶和太倉(cāng)市的5個(gè)農(nóng)場(chǎng)主，幾年來(lái)都沒(méi)銀行貸款，也沒(méi)想要銀行貸款。蘇中興化25戶樣本大戶和姜堰調(diào)查的13個(gè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶，有20戶（占52,6%）沒(méi)銀行貸款，對(duì)農(nóng)貸要求不怎么迫切。蘇北沐陽(yáng)、東臺(tái)50戶樣本大戶和泗洪調(diào)查的15個(gè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶，有40戶（占61.5%）有農(nóng)貸，普遍要求迫切。二是具有群體性。一般地講，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在幾十畝到一、二百畝的經(jīng)營(yíng)群體對(duì)農(nóng)貸要求不強(qiáng)烈，經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的群體需求趨于強(qiáng)烈，規(guī)模越大，要求越迫切。相比之下，〃四難”中前〃三難”最突出、最具有普遍性?！ㄈy”是影響當(dāng)前適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的主要癥結(jié)，也是規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶日思?jí)粝虢鉀Q的主要問(wèn)題。調(diào)查中我們總結(jié)歸納鄉(xiāng)村干部和種田大戶的意見(jiàn)，提出十一種增量補(bǔ)貼方案供樣本大戶多項(xiàng)排序選擇。樣本大戶中有71.4%的選擇增量補(bǔ)貼用于提高良種和秸稈還田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按實(shí)際種植面積補(bǔ)貼；69.5%的選擇按種植面積現(xiàn)金直補(bǔ)；43%的選擇像張家港、太倉(cāng)那樣按水稻種植面積給予生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼；40%多的希望支持農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按實(shí)際種植面積給予糧田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)補(bǔ)貼，或予以化肥農(nóng)藥統(tǒng)一配貨差價(jià)補(bǔ)貼，37%的要求按商品糧出售量予以補(bǔ)貼，15%的要求支持農(nóng)貸擔(dān)保。從排序前四項(xiàng)選項(xiàng)看，可以反映規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶三個(gè)訴求：一是要求公平正義。希望增量補(bǔ)貼實(shí)行普惠制，補(bǔ)貼對(duì)象都應(yīng)公平公正享受補(bǔ)貼實(shí)惠，體現(xiàn)公共財(cái)政的公平正義。二是要求直接補(bǔ)貼。希望直補(bǔ)到戶、直補(bǔ)到位，不要中間環(huán)節(jié)。三是要求簡(jiǎn)便易行。希望不管以什么名義或項(xiàng)目，都按糧食種植面積補(bǔ)貼，實(shí)行電子網(wǎng)絡(luò)化管理和發(fā)放。根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體當(dāng)前經(jīng)營(yíng)狀況和意愿以及農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼的基本要求，我們建議增量補(bǔ)貼選擇三種實(shí)施方案。第一，仿照太倉(cāng)、張家港等市生態(tài)補(bǔ)償方式，按適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體水稻種植面積和畝均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼。具體操作辦法：今年從縣（市）存量補(bǔ)貼資金中調(diào)整出來(lái)的20%增量仍返還給縣（市）使用。由縣（市）根據(jù)本地實(shí)際確定適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼對(duì)象、生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，制定實(shí)施細(xì)則具體實(shí)施。第二，按秸稈還田面積和提高畝均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予耕地保護(hù)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)耕地深翻秸稈深埋。操作辦法同上。第三，用于糧田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)補(bǔ)貼。給縣（市）返還的20%的增量補(bǔ)貼作為糧田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)資金，按補(bǔ)貼對(duì)象種植面積和畝均標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼。以上三個(gè)方案可以降本（生產(chǎn)成本）提能（生產(chǎn)能力）增效（經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益），便于操作，而且對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼是綠箱政策支持的，可分別選擇幾個(gè)縣（市）試點(diǎn)，通過(guò)比較選擇最佳方案擴(kuò)展到全省實(shí)施。當(dāng)然，也可以將增量補(bǔ)貼用于支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系進(jìn)行試點(diǎn)?？陀^講，解決糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶融資難、融資貴問(wèn)題是必要的。問(wèn)題是這種補(bǔ)貼方式難操作、難普惠、難公平正義。尤其是大戶和基層普遍擔(dān)心農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼又重新向間接補(bǔ)貼回歸，增加中間環(huán)節(jié)，難以防止補(bǔ)貼資金中間滯留和流失。這個(gè)問(wèn)題看來(lái)要靠調(diào)整整合現(xiàn)行的農(nóng)村金融支持政策和加大金融改革力度解決，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上做文章很難。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家支農(nóng)政策的一個(gè)組成部分，農(nóng)業(yè)問(wèn)題、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題不可能依靠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策〃單打獨(dú)斗”，必須同其他的支農(nóng)政策緊密的有機(jī)的結(jié)合。結(jié)合點(diǎn)就是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。所有支農(nóng)政策的實(shí)施，都要處理好面和點(diǎn)的關(guān)系，既要支持面上的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，又要兼顧點(diǎn)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。國(guó)家要建立生態(tài)補(bǔ)償制度，補(bǔ)償制度首先從補(bǔ)貼新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)始，由點(diǎn)到面逐步推開(kāi)。鑒于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體普遍而迫切要求，土地成片整治和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金可以考慮按比例切塊支持新型經(jīng)營(yíng)主體，用于不在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的新型經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)田設(shè)施建設(shè)，實(shí)行項(xiàng)目化支持和管理。財(cái)政支持高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，要將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為重要支持對(duì)象，通過(guò)項(xiàng)目資金的支持，幫助他們發(fā)展稻田養(yǎng)魚(yú)、養(yǎng)蝦、養(yǎng)鴨等項(xiàng)目和創(chuàng)辦養(yǎng)豬、養(yǎng)雞場(chǎng)以及農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工和深度加工企業(yè)，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高糧食新型經(jīng)營(yíng)主體綜合經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)自身活力和競(jìng)爭(zhēng)力。今年政策調(diào)整后我省農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼存量仍是大頭，資金規(guī)模仍達(dá)73億多元。在保持補(bǔ)貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的前提下，要改革完善存量補(bǔ)貼的方式方法。至2014年底，江蘇土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)2959萬(wàn)畝，占農(nóng)戶總承包面積的58.4%，200戶問(wèn)卷調(diào)查農(nóng)戶已有30%多流轉(zhuǎn)出承包地，這個(gè)趨勢(shì)還在發(fā)展，預(yù)計(jì)今年超過(guò)40%。這就是說(shuō)當(dāng)前已有相當(dāng)多的農(nóng)戶少種或不種承包地，并越來(lái)越普遍。顯然存量資金再按種植面積補(bǔ)貼已沒(méi)有多少實(shí)際意義，何況按不按面積補(bǔ)都不能提高增強(qiáng)農(nóng)民科學(xué)種田積極性和動(dòng)力。為此，建議將水稻直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種（水稻、小麥、玉米、棉花）補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為一項(xiàng)，名稱(chēng)為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。實(shí)行這個(gè)改革，既體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的反哺和回報(bào)，又能解開(kāi)過(guò)去難以解開(kāi)