我國電信資費監(jiān)管政策

我國電信資費監(jiān)管政策研究[摘要]本文探討了資費監(jiān)管目標(biāo),比較分析并評論電信資費監(jiān)管方法,探討我國電信資費政策和監(jiān)管體系提出改革思路。我國電信業(yè)初步形成了每類電信業(yè)務(wù)至少有兩家電信企業(yè)參與競爭的格局，但有效的市場競爭尚未充分形成。在一定時期內(nèi),在業(yè)務(wù)種類、業(yè)務(wù)組合和業(yè)務(wù)品質(zhì)差異性難以被用戶決策到的情況下，策略性的資費政策仍是迅速擴(kuò)大市場、提升市場份額的主要營銷手段和競爭手段。同時,隨著電信新技術(shù)和新業(yè)務(wù)開展，電信業(yè)務(wù)逐步滲透到人們?nèi)粘Ｉ钪胁⒊蔀槿粘Ｉ畹闹匾M成局部,逐步改變各種機構(gòu)的運營模式和工作方法。電信資費形成機制及其監(jiān)管體系成為當(dāng)前政府、學(xué)界、用戶和電信企業(yè)共同關(guān)注的焦點。當(dāng)前,有一種觀點認(rèn)為中國電信市場陷入過度競爭、惡性競爭的局面，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失,甚至建議電信企業(yè)加強自律,簽訂不打“價格戰(zhàn)〞公約。與此相反,另一種觀點認(rèn)為當(dāng)前電信資費構(gòu)造嚴(yán)重不合理，資費水平需高,電信企業(yè)監(jiān)管權(quán)力過分集中,因而要進(jìn)一步打破壟斷,鼓勵競爭,使電信資費市場化。??有效的價格監(jiān)管機制能夠模仿市場競爭并形成有效競爭的結(jié)果,也就是說，成功的價格監(jiān)管機制不僅不應(yīng)當(dāng)約束和限制競爭，而應(yīng)當(dāng)為有效競爭和持久競爭創(chuàng)造環(huán)境和條件。我國？電信條例？明確規(guī)定了電信監(jiān)管遵循的原那么,即“政企分開、破除壟斷、鼓勵競爭、促進(jìn)開展〞，同時要求要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)為電信用戶提供迅速、準(zhǔn)確、平安、方便和價格合理的電信效勞。價格合理是電信效勞的根本要求，電信資費是電信監(jiān)管的重要內(nèi)容，電信資費監(jiān)管機制是電信政策的核心局部。

一、電信資費監(jiān)管目標(biāo)

價格合理是電信效勞的根本要求，“價格合理〞至少包括三個方面的含義：①以本錢為根底的資費監(jiān)管；②監(jiān)管要維護(hù)消費者權(quán)益，以消費者利益為原那么；③電信資費應(yīng)鼓勵競爭。許多國家都以立法的形式將“價格合理〞及其監(jiān)管體系作為相關(guān)法律法規(guī)的核心內(nèi)容。

?？德國電信法？〔１９９６年〕對“資費管理準(zhǔn)那么〞做了明確的概述,除與普遍效勞相關(guān)的電信業(yè)務(wù)外，其電信資費應(yīng)以有效的業(yè)務(wù)效勞本錢為根底。電信資費應(yīng)當(dāng)不包括任何通常只由提供者在相關(guān)市場上具有？反競爭限制法？所指的壟斷地位而導(dǎo)致的附加費用；不包括會損害其它公司在電信市場上競爭時機的折扣；在相關(guān)電信市場上，不能為個別用戶提供相對于其它用戶同等的或類似的電信業(yè)務(wù)的用戶更為優(yōu)惠的條件。？美國電信法？(１９９６年〕也規(guī)定了互聯(lián)、業(yè)務(wù)或網(wǎng)元的費率，要求公正、合理、非歧視、保證業(yè)務(wù)質(zhì)量的、包含合理利潤的資費標(biāo)準(zhǔn)。？電信法？規(guī)定價格應(yīng)建立在提供互聯(lián)互通或網(wǎng)絡(luò)元素〔都是可以利用的〕本錢〔不依既定回報率或其它費率而定)根底之上,并可以包括合理的利潤。我國？電信條例？第二十三條也明確規(guī)定電信資費標(biāo)準(zhǔn)實行以本錢為根底的定價原那么，同時要求考慮國民經(jīng)濟(jì)和社會開展要求、電信業(yè)開展和電信用戶承受能力等因素。但是,由于缺乏系統(tǒng)的本錢核算數(shù)據(jù)，我國仍然以資費為標(biāo)準(zhǔn)。??以本錢為根底并包含合理的利潤的資費監(jiān)管是世界各國政府普遍承受的原那么。從各國資費監(jiān)管的目標(biāo)和出發(fā)點看,可以概括為三類：①效率原那么；②公平原那么；③財務(wù)目標(biāo)。?

１.資費監(jiān)管目標(biāo)--效率原那么??效率包括兩個相互關(guān)聯(lián)的方面：一是在一定產(chǎn)出水平下最具效率的投入組合(資本、勞動力、技術(shù)等〕；二是在維持一定水平的產(chǎn)出情況下,盡量減少投入。不同的資費監(jiān)管對產(chǎn)業(yè)運行效率有不同的運行效果,對投資效率、新技術(shù)新工藝新業(yè)務(wù)的研發(fā)鼓勵以及新技術(shù)、新業(yè)務(wù)和新思維普及有不同的效用,使資源利用率按照不同的技術(shù)、政策軌跡逐步接近其最高的使用價值,從資源的一種有效使用方式向另一種有效使用方式轉(zhuǎn)移。例如,資本回報率監(jiān)管可能會引起運營商在一定水平的產(chǎn)出下缺乏效率地大量投入資本。

?資費監(jiān)管目標(biāo)是建立一個有效率的市場,業(yè)務(wù)供給量能夠使總盈余和社會福利最大化，使價格等于或者接近于運營商提供這種業(yè)務(wù)的邊際本錢。如果監(jiān)管目標(biāo)不能有效實現(xiàn)，市場不能產(chǎn)生社會優(yōu)化結(jié)果,即存在經(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的“市場失靈〞和資源抵消配置。

隨著通信技術(shù)開展和新業(yè)務(wù)涌現(xiàn),傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和新興業(yè)務(wù)共享根底電信設(shè)施，本錢計算和本錢分?jǐn)傇絹碓綇?fù)雜，以本錢為根底的資費監(jiān)管越來越復(fù)雜,阻礙競爭的穿插補貼現(xiàn)象是否存在難以判斷。矛盾焦點聚集于：不同業(yè)務(wù)以什幺為依據(jù)定價？合理穿插補貼控制在什幺程度？第一個問題是定價應(yīng)當(dāng)以本錢為根底，是市場經(jīng)濟(jì)和人們普遍承受的共識,其核心是本錢計算和本錢分?jǐn)?；第二個問題是在不違反競爭原那么、不影響市場效率且推進(jìn)電信普遍效勞的情況下,如何確定穿插補貼的業(yè)務(wù)價格。電信業(yè)運營效率要考慮三對因素平衡：〔１)競爭程度和穿插補貼的平衡；〔２)現(xiàn)實本錢和長期增量本錢的平衡；〔３〕合理補償本錢和持續(xù)開展積累的平衡。

?２.資費監(jiān)管目標(biāo)－-公平原那么

電信監(jiān)管要保證公平目標(biāo)的實現(xiàn)，要實現(xiàn)公平目標(biāo)，必須要公開、透明和公正。公平目標(biāo)是指在社會所有成員間公平地分配利益。在電信資費監(jiān)管中，電信監(jiān)管機構(gòu)主要考慮三對參與者的公平問題。

〔１〕運營商和用戶之間公平?

監(jiān)管目標(biāo)是保證運營商和用戶之間利益分配的公平。例如，允許運營商獲取高額壟斷利潤而缺乏鼓勵措施促進(jìn)運營商改進(jìn)和創(chuàng)新電信業(yè)務(wù)，是不公平的。電信監(jiān)管機構(gòu)必須保證在用戶和運營商之間公平分配因技術(shù)進(jìn)步而產(chǎn)生的本錢下降的利益。最高限價法就可以包含讓用戶分享生產(chǎn)率提高帶來的利益的監(jiān)管。??(２)主導(dǎo)運營商和其它運營商之間的公平

?監(jiān)管機構(gòu)要預(yù)防或者懲罰并保證主導(dǎo)運營商不得濫用壟斷或主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)元素或壟斷業(yè)務(wù)擠壓競爭者的收入或利潤,不得濫用市場權(quán)力排擠競爭者。??〔３〕用戶和用戶之間的公平?

電信監(jiān)管機構(gòu)要保證電信業(yè)的開展要在不同的用戶群體之間公平分配利益。例如,對于本地固定語音業(yè)務(wù)，商業(yè)用戶支付費用較高于普通用戶的費用；經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)的用戶支付的費用高于欠興旺地區(qū)用戶的費用。??３.資費監(jiān)管目標(biāo)--財務(wù)目標(biāo)??資費監(jiān)管的重要目標(biāo)是,通過價格監(jiān)管需要確保電信產(chǎn)業(yè)和被監(jiān)管的電信運營商能夠獲得足夠的收入來維持運營并能有效地持續(xù)開展,逐步實現(xiàn)高等級的電信業(yè)務(wù)的普遍性效勞。保持運營商正常運營和必要的有效投資的最低收入，被運營商稱作“收入基準(zhǔn)線〞。當(dāng)前對電信運營商資費監(jiān)管方法很多，例如，為了防止運營商因壟斷地位或市場主導(dǎo)地位獲取超額利潤,即設(shè)定“價格基準(zhǔn)線〞，采用資本回報率法；在特定條件下或?qū)μ囟ǖ臉I(yè)務(wù)，對收入進(jìn)展最高限價,實行“收入封頂〞。??二、電信資費監(jiān)管方法

當(dāng)前對電信運營商資費監(jiān)管方法很多,例如，為了防止運營商因壟斷地位或市場主導(dǎo)地位獲取超額利潤,實行“收入封頂〞,采用資本回報率法；在特定條件下或?qū)μ囟ǖ臉I(yè)務(wù)，對收入進(jìn)展最高限價,即設(shè)定“價格控制線〞。

?１.收益率監(jiān)管方法

對壟斷企業(yè)資費監(jiān)管的主導(dǎo)方法是收益率控制，即受監(jiān)管的公司獲準(zhǔn)以能補償企業(yè)運營本錢并能給其總資本一定的公平收益率的資費制度。這種方法的優(yōu)點是保證公司能收回其本錢并獲得一定的收益，這種無風(fēng)險的價格監(jiān)管方法有利于電信業(yè)籌措資金。美國很早就對壟斷企業(yè)的價格實行資本收益率監(jiān)管。１９３４年到１９８９年期間，美國聯(lián)邦通信委員會〔FCC)對AＴ&T采用資本收益率監(jiān)管的方法。美國采用資本收益率控制方法主要分兩個階段：第一階段：１９３４年至１９６５年,針對總收入和總本錢的收益率監(jiān)管；第二階段：１９６８年至１９８９年，針對分業(yè)務(wù)在完全本錢分?jǐn)偢咨线M(jìn)展監(jiān)管。

?〔１)收益率計算困難

收益率計算會產(chǎn)生一些困難,主要表現(xiàn)在以下幾個方面：?

①會計定義替代經(jīng)濟(jì)定義的使用，資本可能沒有恰當(dāng)?shù)毓纼r。資本的會計價值或賬面價值是以資本的歷史本錢和有關(guān)折舊的會計假設(shè)為根底的，資本以重置本錢衡量并確定收益率可能更適宜。

②折舊通常沒有適當(dāng)測度。會計通常使用固定公式來計算一項資產(chǎn)的折舊,因此固定公式的折舊額可能與資本折舊的經(jīng)濟(jì)價值的減少無關(guān)。

③有關(guān)廣告和研發(fā)(R＆D)費用的分?jǐn)倖栴}。??④有關(guān)通貨膨脹率的問題。收益率可以按照真實的收益率計算，也可以按照名義收益率計算。如果使用真實收益率,收益率分子中的收入不應(yīng)包括因通貨膨脹而產(chǎn)生的資產(chǎn)價格升值，即收益應(yīng)僅包括除總價格通脹產(chǎn)生的收益以外的資產(chǎn)價值收益。??⑥計算所得的收益率可能不恰當(dāng)?shù)匕藟艛嗬麧?。因為計算中使用了賬面價值，因為賬面價值又是包括了資本化的壟斷利潤。??⑤收益率可能沒有經(jīng)過適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險調(diào)整。為了確定運營商是否賺得超額收益率,恰當(dāng)?shù)谋容^是實際賺的收益率和經(jīng)風(fēng)險調(diào)整的競爭性收益率間進(jìn)展的。投資者不喜歡風(fēng)險，因此必須因承擔(dān)風(fēng)險而獲得補償；風(fēng)險越大，預(yù)期的收益率越高。

?⑦收益率可能沒有恰當(dāng)?shù)乜紤]負(fù)債。

?(２)收益率監(jiān)管方法的缺陷??①缺乏降低本錢的鼓勵機制。在使用收益率監(jiān)管方法的情況下,運營商的業(yè)務(wù)價格被設(shè)定在一個足以補償其本錢的水平之上。從動態(tài)觀點看，運營商不會主動尋求降低其運營本錢；因此收益率監(jiān)管方法輔之以“本錢控制方法〞。??②缺乏創(chuàng)新,不利于生產(chǎn)效率的提高。收益率監(jiān)管不能提供一種促使運營商提高生產(chǎn)效率的有效鼓勵機制，從長遠(yuǎn)來看,生產(chǎn)效率的提高不如在有效的競爭情況下生產(chǎn)效率來得快。

?③阿弗奇-約翰遜效果。收益率監(jiān)管方法鼓勵運營商增加投資的金額。資本支出越高,計算收益的基數(shù)就越高，因而運營商的收入就越高。對于一定的業(yè)務(wù)量,運營商會采取不經(jīng)濟(jì)的高資本/勞動力比例。

?④監(jiān)管本錢。收益率監(jiān)管方法要求監(jiān)管機構(gòu)花費大量的時間、資金和人力核算運營商的會計科目和各項具體支出，制定公司的折舊方法和確定合理的折舊率,要監(jiān)視資本的基數(shù)和確定資本收益率等；也要求監(jiān)管機構(gòu)舉行資費聽證會和研討會,增加監(jiān)管機構(gòu)、運營商和其它參與者的本錢。?

⑤不利于向競爭方向轉(zhuǎn)化。收益率監(jiān)管方法的實施過程緩慢,運營商不能快速回應(yīng)競爭者行為所需的定價靈活性。如果對壟斷業(yè)務(wù)實行收益率監(jiān)管方法，會使得縱向組合的運營商有時機實施阻礙競爭的行為。?

⑥收益率監(jiān)管方法本質(zhì)上是干預(yù)主義。如收益率監(jiān)管方法要求監(jiān)管機構(gòu)對運營商進(jìn)展細(xì)致的審查，對運營商的投資工程進(jìn)展審查。

⑦缺乏對需求方面的情況反映。單個零售價格是通過會計程序決定的，決定了收入需求(即補償運營本錢和以不貶值資本為基數(shù)的合理收益率之和),但沒有決定價格構(gòu)造，也不反映本錢構(gòu)造。

?２.最高限價監(jiān)管法

?最高限價監(jiān)管是當(dāng)前世界各國常用的以法規(guī)為根底的價格監(jiān)管方法。最高限價監(jiān)管最初在英國稱為“RPＩ-X〞。英國政府為了找到科學(xué)的控制壟斷企業(yè)價格的方法,委托伯明翰大學(xué)商學(xué)院教授ＬittleChilｄ設(shè)計的價格監(jiān)管模型。LittleＣhiｌｄ認(rèn)為競爭是反對壟斷、保護(hù)消費者利益的最好手段；直接控制價格不是理想方法,因為價格不斷下降會降低投資者的鼓勵。因此價格監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該把價格和利潤保持在既公平合理又保持對運營商鼓勵的水平上。

?LitｔlｅＣhild創(chuàng)新地提出監(jiān)管價格與社會零售物價指數(shù)、生產(chǎn)效率相聯(lián)系的價格監(jiān)管模型,即公司增長率保持在一組指標(biāo)內(nèi),比特定的價格指數(shù)〔如社會零售物價指數(shù)〕的增長要低X%。該X%因素反映預(yù)期的科技進(jìn)步引起的實際本錢的下降。在四至五年時間內(nèi)，價格監(jiān)管模式保持不變,在該期間內(nèi)公司完全承擔(dān)起本錢。?

(１)最高限價監(jiān)管與收益率監(jiān)管比較

?實踐中,最高限價監(jiān)管與收益率監(jiān)管在某些方面有相似之處。一方面，不固定時間的最高限價修訂需要所有可能的有用的信息,包括通信產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在的和預(yù)期的運營本錢、資產(chǎn)、人力資本、投資方案及其需求預(yù)測。另一方面,利潤下限也局部得到了保證，因為所有利益相關(guān)者的共識是監(jiān)管機構(gòu)允許合理的收益率。??最高限價監(jiān)管和收益率監(jiān)管也存在一些區(qū)別。第一,收益率是建立在實際本錢之上的，而后者原那么上是以預(yù)計的效率本錢為根底的。第二,最高限價約束的修訂原那么上不能過于頻繁，因而降低本錢創(chuàng)造了更強的鼓勵效力。第三，最高限價監(jiān)管使電信公司有選擇其價格構(gòu)造的靈活性，公司能因此實現(xiàn)價格差異，使本錢回收的社會扭曲最小化。與監(jiān)管機構(gòu)不同,被監(jiān)管的電信公司有很強的動力去了解和利用需求彈性的信息。如果電信公司錯誤判斷需求彈性,或者不能按照需求彈性信息行動，公司的利潤將會大幅度減少。?表２：資本收益率監(jiān)管和最高限價監(jiān)管的比較比較條目資本收益率監(jiān)管最高限價監(jiān)管１.監(jiān)管內(nèi)容企業(yè)利潤水平企業(yè)價格水平２.鼓勵趨向擴(kuò)大投資規(guī)模,出現(xiàn)不部經(jīng)濟(jì)投資降低生產(chǎn)本錢３．監(jiān)管效果防止企業(yè)獲取壟斷利潤用戶分享本錢下降、生產(chǎn)率提高的收益４.監(jiān)管方式微觀控制宏觀控制５．監(jiān)管目的防止暴利維護(hù)競爭公平?概括前面分析,與收益率相比，最高限價規(guī)制具有下述優(yōu)點：

?①鼓勵提高效率，降低本錢；

②簡化監(jiān)管程序；

?③提高定價的靈活性；??④降低監(jiān)管機構(gòu)干預(yù)和微觀管理的可能性；

⑤允許消費者和運營商分享因生產(chǎn)效率提高而帶來的利益；?

⑥減少穿插補貼的時機；

⑦通過價格限制，保護(hù)消費者和競爭者。

(２)最高限價監(jiān)管和質(zhì)量要求

?即使最高限價監(jiān)管和收益率監(jiān)管降低了價格，他們會帶來其它問題，例如，這些監(jiān)管可能改變監(jiān)管產(chǎn)品的質(zhì)量，或者減少消費者可選擇的產(chǎn)品品種。假設(shè)消費者關(guān)注效勞質(zhì)量,提高質(zhì)量的需求膨脹效應(yīng)將鼓勵運營商關(guān)注質(zhì)量、提高質(zhì)量。但存在兩個問題：一是不能保證消費者的質(zhì)量要求是適當(dāng)?shù)?；二是不能保證運營商所做出的質(zhì)量提高努力能被消費者覺察和感知并采取相應(yīng)的選擇。因此有可能利用Ramsey--Bｏiteux定價方法提升或降低價格。除非采取更為復(fù)雜的最高限價監(jiān)管(如最高限價監(jiān)管和質(zhì)量指標(biāo)監(jiān)管方法協(xié)同),那幺必須面臨兩難選擇：高價格高質(zhì)量還是低價格低質(zhì)量？??卡爾頓和佩羅夫以航空公司價格監(jiān)管為例，提出了五點結(jié)論，這些結(jié)論也是用于電信企業(yè)：①在監(jiān)管價格固定不變的情況下,受監(jiān)管的競爭性企業(yè)會比受監(jiān)管的壟斷性企業(yè)提供較好的效勞；②競爭結(jié)果是,受監(jiān)管的競爭性企業(yè)會比受監(jiān)管的壟斷性企業(yè)銷售更多的效勞；③監(jiān)管價格越高，競爭性公司提供的效勞越好，因為通過質(zhì)量提高,獲得更多用戶和利潤；④競爭性行業(yè)的最高限價監(jiān)管由于取消不同效勞質(zhì)量水平,會損害用戶；壟斷性行業(yè)的價格監(jiān)管對用戶的影響不確定，因為效勞質(zhì)量降低，會采用降低價格的方法，抵消全部或者局部銷售額降低。⑤提高受監(jiān)管的競爭行業(yè)的價格水平,不會增加盈利，因為各企業(yè)會提高質(zhì)量進(jìn)展競爭,直至額外的利潤完全消失。?

電信業(yè)的效勞質(zhì)量有其特殊性，即用戶可覺察到的效勞質(zhì)量可能受其競爭對手的效勞質(zhì)量和市場競爭策略影響。網(wǎng)間通信質(zhì)量影響呼叫失敗率、故障發(fā)生率、故障排除及時率、信息傳遞質(zhì)量〔包括呼損、傳輸質(zhì)量、通話保密性〕等。盡管各國政府和多國協(xié)議都要求，主導(dǎo)運營商應(yīng)依據(jù)非歧視條款(包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格)和價格提供網(wǎng)間互聯(lián)業(yè)務(wù)，且業(yè)務(wù)質(zhì)量不得低于其向自己、非關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)供給商或者其子公司以及其它分支機構(gòu)提供的同類業(yè)務(wù)的質(zhì)量，但遺憾的是，主導(dǎo)運營商濫用其市場控制地位的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。

三、電信資費政策建議

從２０００年制定、２００１年１月１日執(zhí)行的資費政策已經(jīng)度過了四年,決定當(dāng)前資費構(gòu)造和資費水平的政治、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、技術(shù)等方面的因素，已發(fā)生了巨大的變化，電信資費政策修訂引起了廣泛的關(guān)注。２００５年８月４日,新浪網(wǎng)載文稱,“國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)中國電信、中國網(wǎng)通在現(xiàn)行計費方式和收費標(biāo)準(zhǔn)根底上,增加按日收取根本效勞費的預(yù)付費方案及分級限時套餐〞。這標(biāo)志著固定市場資費政策發(fā)生了變動,運營商可以合法地在一定的范圍內(nèi)進(jìn)展個性化市場營銷。同時,滯后的電信資費政策充分地反映了電信企業(yè)開展個性化效勞的需求,反映了資費構(gòu)造和資費水平將由電信企業(yè)按照企業(yè)本錢狀況和市場競爭態(tài)勢來決定,通過有效而充分的市場競爭逐步實現(xiàn)以本錢為根底的定價原那么。

?為標(biāo)準(zhǔn)電信市場秩序,維護(hù)電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)和完善電信資費監(jiān)管體系，構(gòu)建適應(yīng)電信市場競爭、實現(xiàn)社會普遍效勞的資費政策。

?１.進(jìn)一步完善電信資費監(jiān)管體制,鼓勵競爭，促進(jìn)開展?

當(dāng)前,我國電信資費分為市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)價和政府定價。政府定價的重要的電信業(yè)務(wù)資費標(biāo)準(zhǔn),由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門提出方案,經(jīng)征求國務(wù)院價格主管部門意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行；政府指導(dǎo)價的電信業(yè)務(wù)資費標(biāo)準(zhǔn)幅度,由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門經(jīng)征求國務(wù)院價格主管部門意見，制定并公布施行。在打破壟斷、鼓勵競爭的電信改革初期，這種“中央集權(quán)〞型資費監(jiān)管體系對標(biāo)準(zhǔn)電信市場競爭,保障電信監(jiān)管體系運作水平，提升電信普遍效勞水平，起到了積極推進(jìn)作用。但是，“中央集權(quán)〞型監(jiān)管機制的資費政策制定、變更、修訂需要復(fù)雜的程序和過程，需要平衡電信運營企業(yè)、消費者、不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域等復(fù)雜關(guān)系，缺乏快速應(yīng)對電信市場變化和電信技術(shù)變化的能力,影響電信市場競爭。當(dāng)前，許多電信業(yè)務(wù)的資費水平嚴(yán)重脫離了電信企業(yè)運營的實際本錢，消費者和消費者協(xié)會對電信資費的呼聲甚高；同時,電信企業(yè)陷于資費政策約束、電信用戶降低資費呼聲以及競爭對手壓力交織的為難境地，突破資費政策的價格營銷行為時有發(fā)生。

另一方面，各地電信監(jiān)管機構(gòu)也面臨考驗，電信資費政策的權(quán)威性和效力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。各電信企業(yè)的省級機構(gòu)是市場營銷中心和營銷政策決策機構(gòu)，在以營銷收入和資產(chǎn)保值增值率為主指標(biāo)的績效考核指標(biāo)的鼓勵下，“灰色的〞、“擦邊的〞甚至違規(guī)的資費政策經(jīng)常出現(xiàn)。同時,以價格為主的市場競爭凸現(xiàn)出地方經(jīng)濟(jì)特點，當(dāng)?shù)貎r格主管部門和電信監(jiān)管機構(gòu)對電信價格監(jiān)管受到體制限制難以實現(xiàn),出現(xiàn)價格監(jiān)管“漏洞〞,不利于監(jiān)管不標(biāo)準(zhǔn)的“價格戰(zhàn)〞。

因此，隨著電信改革深入和電信市場競爭逐步標(biāo)準(zhǔn)化,我國地域幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)開展水平不均衡,各地電信市場開展程度也不一樣，電信資費政策及其監(jiān)管體系應(yīng)順應(yīng)市場開展和體制改革需要：

(１〕逐步實行“兩級資費形成機制〞。國家信息產(chǎn)業(yè)部及其有關(guān)部委負(fù)責(zé)國際電信業(yè)務(wù)、國內(nèi)省際長途業(yè)務(wù)、網(wǎng)間結(jié)算和國際網(wǎng)絡(luò)元素效勞等電信資費制定；本地電信業(yè)務(wù)資費由當(dāng)?shù)匚飪r部門會同電信監(jiān)管部門制定。?〔２)逐步減少政府定價的業(yè)務(wù)種類，政府指導(dǎo)價應(yīng)實行最高限價，增加企業(yè)資費定價自主權(quán)。??２．盡快建立電信普遍效勞基金,通過資費再調(diào)整，逐步回歸本錢水平

?在競爭性的電信市場上，各國電信普遍效勞的界定盡管不同但表達(dá)了普遍效勞的三項根本要素：可接入性－-無論何時何地，只要有需求,都應(yīng)該得到全面覆蓋的通信效勞；非歧視性－－無論用戶的地理位置、社會地位、種族、性別、宗教信仰,在價格、效勞范圍、效勞質(zhì)量等各方面一視同仁；可購性－-電信效勞的價格應(yīng)讓多數(shù)用戶承擔(dān)得起。一般情況下，低收入、殘疾人、老年人和交通不便的消費者，以及從事公共事業(yè)效勞的貧困學(xué)校、圖書館、醫(yī)療機構(gòu)、農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)等,都是需要政府和社會支持、保護(hù)的對象,普遍效勞是電信政策主要目標(biāo)和電信企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。??在大多數(shù)國家,穿插補貼一直是促進(jìn)電信業(yè)務(wù)普及和開展的主要方法。穿插補貼是利用盈利的電信業(yè)務(wù)的超額收入(或利潤)補貼非盈利電信業(yè)務(wù)的損失。穿插補貼的前提是電信效勞價格制定不是以單項業(yè)務(wù)本錢為根底定價的。當(dāng)前,我國沒有建立普遍效勞基金，實現(xiàn)普遍效勞政策的資金來源主要是穿插補貼,常見的穿插補貼方式有電信企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)穿插補貼、地區(qū)業(yè)務(wù)之間穿插補貼和電信用戶之間補貼,穿插補貼政策使電信資費嚴(yán)重扭曲，完全脫離本錢水平。穿插補貼程度也難以控制和監(jiān)控,導(dǎo)致電信企業(yè)經(jīng)營水平難以測量,經(jīng)營性虧損可通過提高穿插補貼程度進(jìn)展彌補。另外，穿插補貼導(dǎo)致市場低效率,并主導(dǎo)運營商用于阻礙競爭的目的。

要實現(xiàn)以本錢為根底的定價原那么,并能有效地實現(xiàn)普遍效勞目標(biāo),必須解決普遍效勞基金的來源問題,將電信行業(yè)內(nèi)政策性“暗補〞變?yōu)樯鐣云毡樾诨鸬摹懊餮a〞。電信普遍效勞基金有助于全面規(guī)劃普遍效勞政策，如制定普遍效勞內(nèi)容、普遍效勞工程、普遍效勞資金來源和分配方法等,明確電信企業(yè)承擔(dān)的普遍效勞的責(zé)任，有利于核算電信企業(yè)本錢構(gòu)造和本錢水平，使電信資費逐步回歸到本錢水平。

?政府應(yīng)當(dāng)加快電信普遍效勞基金問題的研究和立法工作。

３．實行電信企業(yè)盈利水平總控，實施電信資費最高限價,充分發(fā)揮市場機制，鼓勵競爭，促進(jìn)開展?

當(dāng)前,電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)和新效勞層出不窮，通信網(wǎng)絡(luò)加載電信業(yè)務(wù)也越來越多，共同本錢和連帶本錢的分?jǐn)傆嬎愫蜏y量是件費時、費工、費錢卻難以科學(xué)客觀計算。再者,電信監(jiān)管機構(gòu)獲得的電信本錢信息是不完全的,不對稱的,不能夠完全真實掌握運營企業(yè)的本錢情況,假設(shè)根據(jù)電信企業(yè)上報的本錢歷史數(shù)據(jù)特別是主導(dǎo)運營商的歷史本錢數(shù)據(jù)制定的資費水平，是滯后的，會缺乏創(chuàng)新鼓勵，不利于生產(chǎn)效率提高。此外，允許電信企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)之間適度的穿插補貼,可以有利于電信企業(yè)能夠有效地高質(zhì)量提供競爭性業(yè)務(wù),有利于電信企業(yè)開發(fā)新的電信業(yè)務(wù)。事實上,提供多種產(chǎn)品或效勞的公司都存在不同程度的穿插補貼。只要不存在濫用一種〔類)或多種(類)產(chǎn)品市場的市場優(yōu)勢阻礙其它產(chǎn)品競爭的行為,或者其嚴(yán)重性能很好地認(rèn)定和躲避，這種穿插補貼允許其存在，在一定程度上可以鼓勵。過分強調(diào)每種電信業(yè)務(wù)的資費要按照以本錢為根底的原那么定價,其操作難度、實施本錢和效果難以滿足人們的預(yù)期,對電信企業(yè)鼓勵效用難以判定；完全脫離本錢的資費政策也是消費者或運營商難以承受，導(dǎo)致電信市場低效率或者低質(zhì)量。因此,電信監(jiān)管機構(gòu)沒有必要陷于具體的電信業(yè)務(wù)的本錢核算和分?jǐn)偅萦诰唧w的難于產(chǎn)生期望效果的并浪費巨大資源的事務(wù),擺脫陷于“企業(yè)做得好、政府做不好〞的事物,應(yīng)當(dāng)集中力量進(jìn)展宏觀層次的監(jiān)管。?

因此,我國電信資費監(jiān)管機制應(yīng)當(dāng)實行“兩條控制線，三