新政之下PPP如何做

2/2作者：一氣貫長空新政之下，PPP如何做？11月18日，財政部發(fā)布了《財政部關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金【2022】119號）（下簡稱119號文）全文共四個主要部分，分別是：做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行。該通知一方面，在財政承受能力方面細化10%紅線應用場景，壓實地方財政部門項目庫管理責任和入庫評審，再次規(guī)范地方國企參與方式，以及嚴防隱性債務風險等；但另一方面，保障社會資本充分競爭、強化項目履約管理和預算管理等，也成為PPP健康發(fā)展的動力。本文結合之前已發(fā)布的“財金【2016】92號”文、“財辦金【2017】92號”文、“財金【2018】23號”文和“財金【2019】10號”文，分析“財金【2022】119號”文后，如何劃分省市縣的跨地區(qū)和跨層級財政支出責任，并用一個案例說明股權投資和運營補貼支出責任的具體運用。PPP業(yè)務的邏輯，首先是項目主體發(fā)起項目建議，然后進行物有所值論證和財政承受能力論證，再組建項目公司籌集資金，最后進行建設和運營。本文按照這條主線，依次陳述當前條件下PPP運作要素。一、關于參與主體PPP的參與主體，最基本是項目招投標兩方，即政府包括其代表方和社會資本。其他參與方包括共同組建的項目公司、監(jiān)理單位、勘察設計單位、審計單位和金融機構等。1、社會資本此次的“財金【2022】119號”文，對于社會資本的描述，是地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。其實早在2014年的財政部PPP操作指南中，定義社會資本為，已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。而“財金〔2019〕10號”中的描述是，本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的。綜合上述文件，當前的社會資本應當是非本級人民政府能實際控制的國企有企業(yè)（上市公司除外），同時必須承擔運營責任。2、項目公司首先，PPP可以通過項目公司形式運作，也可以不設項目公司；其次，項目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權。再次，項目公司可以是社會資本發(fā)起成立，實施機構或其關聯(lián)企業(yè)參股；也可以是實施機構預先成立項目公司，社會資本增資參股，并最終控股；一般會在招標文件中載明。最后，項目公司的股權比例，其實是體現(xiàn)了政府的財力和對項目的控股要求；政府股權投資支出責任大，必然降低運營補貼支出能力，而且較高的股權比例也不利于社會資本方運營項目；而在某些關系社會公眾利益的重點行業(yè)中，政府也會有一定持股比例的要求。二、關于項目發(fā)起和論證1、項目發(fā)起流程為：首先，需明確的是，政府（通過實施機構）和社會資本方，兩者都可以作為項目發(fā)起機構，這在“財金[2016]92號”和2014年的《PPP操作指南》中，均有表述；其次，項目發(fā)起單位組織編制項目實施方案，包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構等內容；再次，項目實施機構可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構，編制項目物有所值評價報告；最后，項目發(fā)起單位同級財政部門組織編制財政承受能力論證報告，出具財政承受能力論證報告審核意見。2、財政承受能力論證這里就涉及最為關注的10%、7%和5%紅線；此次的119號文，對于10%的紅線的新內容，主要是嚴禁通過“借用”未受益地區(qū)財政承受能力空間和“報小建大”來規(guī)避；而“財金〔2019〕10號”還提及7%的風險提示線。盡管2015年的《PPP財政承受能力論證指引》已被宣告失效，但觀其內容，依然是論證財政承受能力的主要依據，而且也沒有新版論證指引。（1）承受能力定性分析PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等；財政承受能力的四個方面，其實是負相關的。在財政能力有限和支出紅線下，需要在支出類別和短中長期財政支出責任之間，進行權衡。風險承擔，除了政策風險、法律風險和突發(fā)情況外，筆者認為最重要的還是情景分析下的不利情況，帶來的財政或有支出責任；因為PPP項目的公益性，在不利情況下，政府很可能產生救助責任，不僅增加財政負擔，而且在現(xiàn)有認識下，這是隱性負債的誘因之一。（2）承受能力定量分析定量分析主要是股權投資和運營補貼。股權投資支出責任=項目公司自有資金*政府持股比例。運營補貼支出責任要區(qū)分不同付費模式。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任，每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為：使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

三種付費模式區(qū)別見表一：表一：三種付費模式比較付費機制付費主體付費方式適應項目政府付費政府政府直接付費非經營性項目可行性缺口補助政府+使用者政府補貼+使用者付費準經營性項目使用者付費使用者使用者付費經營性項目三、項目資金筆者認為，119號文對于PPP融資業(yè)務最大的支持是，再次強調政府方應帶頭誠信履約，維護良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費；政府方應按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等財政支出責任；對于已進入付費期的PPP項目，應按照預算編制程序和要求，將項目合同約定的年度財政支出責任納入預算。1、項目資本金PPP場合，項目資本金的要求明顯高于國務院關于項目資本金的諸多文件定義；其一，“財金【2019】10號”文關于規(guī)范PPP的六項要求，其中就有項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金，也就是說項目公司股東的注資款必須是自有資金，而不能是債務資金，實質是向上穿透項目公司的資本金必須為自有資金。其二，不得以債務性資金充當項目資本金，這樣即便是符合國家規(guī)定的債務性資本金，如專項債和政策性金融工具，也不能作為PPP項目資本金。2、財政支出責任劃分如何做到合理分擔跨地區(qū)、跨層級項目財政支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區(qū)財政承受能力空間等方式，規(guī)避財政承受能力10%紅線約束。筆者認為，應當做到財權事權匹配，投入收益匹配。不同層級的支出責任，與財權和事權的分配相一致，形成有章可循的規(guī)則，而不是一事一議?？鐓^(qū)域的支出責任，一般應按照區(qū)域內的建設成本、未來收益或建設規(guī)模比例來確定。例如：既然紅線是一般公共預算支出的10%，那么以收定支，跨層級的的財政支出責任，以跨層級的一般公共預算收入分配比例為依據比較好，例如按照所得稅或增值稅在省市縣之間的分配比例，來確定省市縣PPP的財政支出責任比例。3、對外融資項目公司符合主體資格，項目手續(xù)完備，資本金符合比例且來源于股東的自有資金，還款來源合規(guī)充足，當然可以申請銀行項目貸款的對外融資。既然是項目貸款，那么銀行項目貸款的還款來源，只能是項目自身的銷售收入、補貼收入，及其他收入，而不能是項目之外的收入，無論是項目公司或不成立項目公司時的社會資本?！柏斀稹?019】10號”中有提及不以入庫為項目合規(guī)“背書”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件；但筆者想說的是，入庫肯定不是貸款的充分條件，但實踐中，入庫是銀行貸款的必要條件。四、案例分析案例設計為省內跨地級市經營性收費高速公路項目，便于分析119號文提及的支出責任分配依據；運營補貼支出責任，采用可行性缺口補助的方式。收費公路是指：按照《公路法》和《收費公路管理條例》規(guī)定，經批準依法收取車輛通行費的公路（含橋梁和隧道），收費公路包括：政府還貸公路和經營性公路；經營性公路是指：國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路。項目公司根據PPP項目合同賦予的高速公路的收費權、廣告經營權、服務區(qū)設施經營權以及其他經營性業(yè)務，依法享有高速公路特許經營權；本案例不涉及車輛購置稅資金，部分數(shù)據假設參考PPP項目庫中執(zhí)行階段高速公司項目。1、基本數(shù)據假設項目總投資80億元（建設里程100公里，含資本化利息），項目資本金比例為30%（24億元），A項目公司由社會資本B公司持股70%，即投資16.8億元，作為政府代表的實施機構C國企出資7.2億元，持股30%；項目對外融資56億元。項目采用BOT模式，建設期3年，運營期25年。社會資本方收益率定為6%，折現(xiàn)率定為5%，可行性缺口補助按公式測算：上面公式的理論邏輯是，建設期之后，在5%的年成本下，要使得項目公司達到6%的年收益，在預測的使用者付費數(shù)額之外，當年運營補貼支出數(shù)額是多少。2、支出責任的合理劃分關于股權投資支出責任和運營補貼支出責任的分配，既然是從一般公共預算中安排支出，本案例按照一般公共預算收入的分配比例進行分配，做到財權與事權的匹配。因為所得稅和增值稅在一般公共預算收入中占比比較大，在地方留存比例中，不同省份的省市縣比例不盡相同，一般在25%的增值稅地方留存后，省市縣分配比例為10%：10%：5%（即2:2:1），所以可以按照該比例劃定PPP項目中的省市縣支出責任，也可以加入所得稅，或兩個稅種的加權平均。從而，7.2億元的股權投資支出責任，省市縣分別為2.88億元、2.88億元和1.44億元；而地級市的總股權投資支出責任是4.32億元，如果是兩個地級市參與，在建設成本和未來收益相當?shù)那闆r下，可按建成公里數(shù)比例，來劃分兩個地級市之間的支出責任，假如A和B兩個地級市的建成公里數(shù)之比是4:6，那么A地級市的股權投資支出責任是1.728億元，B地級市是2.592億元，然后在各自市縣內再按比例分配。3、項目運營補貼參考PPP項目庫中執(zhí)行階段的高速公路項目，同時為說明補貼支出責任的計算，本文簡單將運營成本（現(xiàn)金流出）和運營期收入（現(xiàn)金流入），均設定為階段性增長的整數(shù)。其中運營收入包括：車輛通行費收入車輛通行費收入、油品營業(yè)收入、便利店收入、餐飲服務收入、廣告收入及其他路衍收入。

則項目年均建設成本如表二：表二：項目年均建設成本運營年份全部建設成本合理收益率折現(xiàn)率系數(shù)

（折現(xiàn)率5%）年均建設成本18000006%1.0500

35616.00

28000006%1.1025

37396.80

38000006%1.1576

39266.64

48000006%1.2155

41229.97

58000006%1.2763

43291.47

68000006%1.3401

45456.04

78000006%1.4071

47728.85

88000006%1.4775

50115.29

98000006%1.5513

52621.05

108000006%1.6289

55252.11

118000006%1.7103

58014.71

128000006%1.7959

60915.45

138000006%1.8856

63961.22

148000006%1.9799

67159.28

158000006%2.0789

70517.24

168000006%2.1829

74043.11

178000006%2.2920

77745.26

188000006%2.4066

81632.52

198000006%2.5270

85714.15

208000006%2.6533

89999.86

218000006%2.7860

94499.85

228000006%2.9253

99224.84

238000006%3.0715

104186.09

248000006%3.2251

109395.39

258000006%3.3864

114865.16

將運營成本（現(xiàn)金流出）和運營期收入（現(xiàn)金流入）按每5年遞增設置

則運營補貼支出責任數(shù)額見表三：表三：運營補貼支出責任數(shù)額運營年份年均建設成本運營成本（現(xiàn)金流出）運營期收入（現(xiàn)金流入）運營補貼(收益率6%)135616.00

3000.00

40000.00

-1384.00

237396.80

3000.00

40000.00

396.80

339266.64

3000.00

40000.00

2266.64

441229.97

3000.00

40000.00

4229.97

543291.47

3000.00

40000.00

6291.47

645456.04

4000.00

50000.00

-543.96

747728.85

4000.00

50000.00

1728.85

850115.29

4000.00

50000.00

4115.29

952621.05

4000.00

50000.00

6621.05

1055252.11

4000.00

50000.00

9252.11

1158014.71

5000.00

60000.00

3014.71

1260915.45

5000.00

60000.00

5915.45

1363961.22

5000.00

60000.00

8961.22

1467159.28

5000.00

60000.00

12159.28

1570517.24

5000.00

60000.00

15517.24

1674043.11

6000.00

80000.00

43.11

1777745.26

6000.00

80000.00

3745.26

1881632.52

6000.00

80000.00

7632.52

1985714.15

6000.00

80000.00

11714.15

2089999.86

6000.00

80000.00

15999.86

2194499.85

7000.00

100000.00

1499.85

2299224.84

7000.00

100000.00

6224.84

23104186.09

7000.00

100000.00

11186.09

24109395.39

7000.00

100000.00

16395.39

25114865.16