公益性體育公共服務(wù)供給典型

公益性體育公共服務(wù)供給典型一以廣州市二沙島體育公

為個(gè)案范冬云【摘要】二沙島體育公園是公益性體育公共服務(wù)供給的典型，公園因定位準(zhǔn)確、理念先進(jìn)、管理科學(xué)等特點(diǎn),自建成以后收到了良好的社會(huì)效益,但在建設(shè)和運(yùn)營過程中關(guān)于政府在公共服務(wù)產(chǎn)品供給中的角色、市場(chǎng)化的利弊、社會(huì)力量的參與程度等問題引人深思.【期刊名稱】《湖南人文科技學(xué)院學(xué)報(bào)》【年(卷)，期】2013(000)006【總頁數(shù)】5頁(P62-65,124)【關(guān)鍵詞】二沙島體育公園;體育公共服務(wù);公益產(chǎn)品;公地悲劇【作者】范冬云【作者單位】湖南工業(yè)大學(xué)體育學(xué)院，湖南株洲412007【正文語種】中文【中圖分類】G812.7體育公園是傳統(tǒng)休閑公共園林與運(yùn)動(dòng)健身場(chǎng)館設(shè)施的完美結(jié)合，充分利用公園的綠色空間，集體育運(yùn)動(dòng)、康體健美、娛樂休閑、觀光旅游、生態(tài)保護(hù)和體育文化教育于一體的多功能復(fù)合型活動(dòng)場(chǎng)所［1］。體育公園的出現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是城市居民滿足一定的物質(zhì)生活條件后，追求更高層次生活質(zhì)量的必然趨勢(shì)。廣州二沙島體育公園作為越秀區(qū)2010年重點(diǎn)解決的10大民生實(shí)事之一，自建成開放以來，始終是廣州市民關(guān)注的焦點(diǎn)。通過對(duì)越秀區(qū)體育局領(lǐng)導(dǎo)及部分市民的訪談及實(shí)地考察，有助于了解這種公益性服務(wù)產(chǎn)品供給過程中所遭遇的困境及其成因。一二沙島體育公園基本情況介紹二沙島體育公園位于寸土寸金的越秀區(qū)中心地段，是廣州首個(gè)大型體育公園。公園建設(shè)分1期和2期工程，1期占地面積23000平方米，2期占地22500平方米。1期工程是為迎接2010年廣州亞運(yùn)會(huì)，作為廣州市〃迎亞運(yùn)人居環(huán)境整治計(jì)劃”的一部分，由越秀區(qū)委和區(qū)政府重點(diǎn)打造的2009年的民生工程。1期工程于2010年5月份動(dòng)工，8月底建成，9月投入使用對(duì)市民開放，社會(huì)效益非常明顯，平均每天有3000人次入園活動(dòng)，節(jié)假日達(dá)5000人次以上。公園于2012年3月開始擴(kuò)容，2期工程歷時(shí)4個(gè)月建成，在原有的籃球場(chǎng)、羽毛球場(chǎng)、5人制足球場(chǎng)、門球場(chǎng)、地?cái)S球場(chǎng)、棋藝院、晨練和輪滑廣場(chǎng)、老年人活動(dòng)區(qū)、成年人活動(dòng)區(qū)、兒童活動(dòng)區(qū)以及環(huán)園自行車道的基礎(chǔ)上，增設(shè)了公廁、更衣室、醫(yī)務(wù)室、廣播系統(tǒng)和休閑服務(wù)區(qū)。二二沙島體育公園特征（一）定位——公益性、休閑化、國內(nèi)一流一座城市有一座城市的品位，一個(gè)公園有一個(gè)公園的格調(diào)，決定公園格調(diào)的主要因素是它的目標(biāo)定位。二沙島體育公園目標(biāo)定位是建成一個(gè)公益性、休閑化、和諧氛圍、國內(nèi)一流的全民健身主題公園。體育公園是政府向市民提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，讓更多的普通百姓享受無差別的均等服務(wù)，是政府追求的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)二沙島體育公園公益性目標(biāo)，越秀區(qū)委、區(qū)政府和區(qū)體育局達(dá)成共識(shí)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)施工，再到管理和維護(hù)，均體現(xiàn)〃以人為本”的原則。敞開式管理，免費(fèi)開放，項(xiàng)目設(shè)置考慮各個(gè)年齡階段群眾的需要，建有人性化的公共廁所，調(diào)整公交路線方便更多市民參與，所有這些措施無不體現(xiàn)〃親民、利民”特色。正如越秀區(qū)體育局領(lǐng)導(dǎo)所言：“有民心觀念的官才是好官，得民心的政府才是好政府”。二沙島體育公園從動(dòng)議、論證、規(guī)劃到建設(shè)施工的整個(gè)過程中，廣州市和越秀區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及國土、城建、規(guī)劃、供電、園林、財(cái)政等各部門均給予了大力支持，用地審批、水電報(bào)建、資金預(yù)算等所有程序都在最短時(shí)間內(nèi)完成，因此該項(xiàng)工程也被稱做“綠燈工程”。（二）理念——運(yùn)動(dòng)至尚，魅力花城二沙島體育公園的理念為〃運(yùn)動(dòng)至尚，魅力花城”，表達(dá)兩層含義:水動(dòng)流韻和運(yùn)動(dòng)至尚。項(xiàng)目瀕臨南海緊靠珠江，珠江水的源遠(yuǎn)流長及活力之美，契合花城悠久的歷史是全民體育事業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力。〃水動(dòng)流韻”，是新時(shí)期越秀人對(duì)自然、運(yùn)動(dòng)、生命的理解，是自然之美與人文之美的結(jié)合，是歷史傳承與時(shí)代創(chuàng)新的統(tǒng)一。廣州不僅是改革開放的發(fā)源地，也是全民健身事業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。社會(huì)需要一個(gè)合適的發(fā)泄渠道，如果這種情緒得不到宣泄，會(huì)產(chǎn)生一系列的嚴(yán)重后果，富士康〃十三連跳”現(xiàn)象為中國社會(huì)敲響了警鐘。讓廣大群眾享受改革開放所帶來的成果，縮小貧富差距，增加群眾的幸福指數(shù)，營造和諧的社會(huì)氛圍。體育是和諧社會(huì)的重要組成元素，全民健身是最好的實(shí)現(xiàn)途徑。二沙島體育公園提倡的〃運(yùn)動(dòng)至尚”，意在倡導(dǎo)一種健康文明的生活方式，不斷豐富體育文化的內(nèi)容。（三）管理——權(quán)責(zé)分明，管理創(chuàng)新二沙島體育公園的土地所有權(quán)現(xiàn)歸廣州市政府，管理權(quán)由越秀區(qū)園林局和越秀區(qū)體育局共同分享，越秀區(qū)園林局負(fù)責(zé)園林管理維護(hù)，越秀區(qū)體育局將實(shí)施體育場(chǎng)地安全監(jiān)控、場(chǎng)館測(cè)試和開放運(yùn)營。對(duì)于兩個(gè)部門分權(quán)實(shí)施管理是否會(huì)產(chǎn)生踢皮球現(xiàn)象這個(gè)問題，局領(lǐng)導(dǎo)用一句“絕對(duì)不會(huì)”很干脆地否定了這種質(zhì)疑，因?yàn)閮蓚€(gè)部門雖然職責(zé)指向目標(biāo)一致，但在服務(wù)管理過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用都由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算支付，兩部門分別進(jìn)行財(cái)政預(yù)算，無利益糾葛，服務(wù)職能也并不重疊。權(quán)責(zé)分明，管理部門各司其職，實(shí)現(xiàn)服務(wù)無縫隙對(duì)接，這種管理方式便于不同職能部門之間的協(xié)調(diào)合作，同時(shí)也能發(fā)揮不同部門的職能優(yōu)勢(shì)。三從二沙島體育公園看我國體育公共服務(wù)供給（一）劃槳掌舵一肩挑——政府職能兩項(xiàng)全能根據(jù)政府在提供公共服務(wù)過程中所扮演的角色，西方學(xué)者形象地把政府職能定位為劃槳和掌舵兩種類型。被譽(yù)為〃世界民營化大師”的美國紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授E.S.薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中曾說過:在公共服務(wù)的供給上，政府應(yīng)該掌舵而不是劃槳。而作為新公共管理理論集大成者——美國作者戴維?奧斯本和特德?蓋布勒在《改革政府一企業(yè)家精神如何改革著公共部門》—書中同樣也強(qiáng)調(diào):企業(yè)化的政府把政策制訂（掌舵）同提供服務(wù)（劃槳）分開，〃掌舵人應(yīng)該看到一切問題和可能性全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好”[2]。以上論述，實(shí)際上反映了西方國家政府治理變革的歷程，從劃槳到掌舵，標(biāo)志著西方政府職能定位從傳統(tǒng)官僚統(tǒng)治型向市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)型的轉(zhuǎn)變。西方國家的這場(chǎng)治理變革對(duì)中國政府和學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了深刻的影響，中國政府職能變革也部分借鑒了西方的經(jīng)驗(yàn)，我國政府職能認(rèn)為目前應(yīng)該從具體而煩瑣的事務(wù)性工作中解脫出來，改為給予政策支持和方向監(jiān)督以及效率的評(píng)價(jià)上來。但在關(guān)于政府到底是應(yīng)該劃槳還是掌舵，國內(nèi)學(xué)術(shù)界仍存在較大爭(zhēng)議。不可忽略的是西方國家的政府職能變革是在市場(chǎng)化高度發(fā)達(dá)、公民民主權(quán)意識(shí)深入人心、法制較為完善的社會(huì)背景下進(jìn)行的。反觀我國，市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高，公民社會(huì)尚未建成，法制不夠完善。因此，政府職能變革往往面臨更多的矛盾和困難，有時(shí)難免陷入既要醫(yī)頑疾又要治新病的困境，現(xiàn)實(shí)選擇便不可避免地出現(xiàn)集劃槳和掌舵職能于一身的現(xiàn)象。二沙島體育公園建設(shè)過程中政府所起的絕對(duì)性作用顯示，我國政府在體育公共服務(wù)中既履行掌舵的職能，也肩負(fù)劃槳使命。北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后我國提出由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的口號(hào)，體育工作重心開始轉(zhuǎn)向大眾體育領(lǐng)域;2009年《全面健身?xiàng)l例》出臺(tái)，標(biāo)志我國大眾體育水平開始邁上新臺(tái)階，各地全面健身活動(dòng)有了切實(shí)的法律依據(jù)和保障;廣州亞運(yùn)會(huì)召開，借助大型國際賽事進(jìn)行城市國際化營銷，鞏固廣州國際化大都市的地位，擴(kuò)大城市影響，可以說是得天時(shí)。廣州地處改革開放最前沿，向來為全國體育事業(yè)改革的風(fēng)向標(biāo)和領(lǐng)頭羊。二沙島處珠江之濱，而鬧市之中一片休閑園林正是建設(shè)體育公園的理想選擇，此為地利。把二沙島體育公園作為越秀區(qū)民生工程，廣州市、越秀區(qū)兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)以及體育局等相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)識(shí)上高度統(tǒng)一，從決策到論證到規(guī)劃實(shí)施，一路綠燈，廣大市民高度關(guān)注和期待，是為人和。群眾需求就是政府決策目標(biāo)，向社會(huì)提供體育公共服務(wù)是政府的職能，在經(jīng)濟(jì)利益與公共服務(wù)之間做正確的決策，保證為天下蒼生謀福利的正確方向，這就是掌舵。我國城鎮(zhèn)居民對(duì)體育健身熱情的高漲與體育場(chǎng)館設(shè)施之間的矛盾一直是制約大眾體育發(fā)展的瓶頸。廣州市和越秀區(qū)政府針對(duì)越秀區(qū)的特點(diǎn)提出將二沙島建成一座綜合體育主題公園，是遂民意順天時(shí)的英明決策，體現(xiàn)了政府治理的掌舵職能。公園由政府全額投資建設(shè)，建成后由區(qū)體育局和園林綠化局負(fù)責(zé)管理，管理人員將納入事業(yè)編制，管理維護(hù)費(fèi)用全部由財(cái)政撥付，政府直接為市民提供體育公共服務(wù)，親自擔(dān)當(dāng)劃槳角色。只有這樣的政府運(yùn)作模式，才能保證社會(huì)公共體育設(shè)施社會(huì)開放、免費(fèi)服務(wù)的基本特性。否則，無論是分包或承包等市場(chǎng)運(yùn)作模式，最終只能出現(xiàn)政府設(shè)施經(jīng)營運(yùn)作過程中經(jīng)營者的利益鏈將永遠(yuǎn)成為禁錮群眾體育健身需求的枷鎖的情況。目前，我國政府仍是體育公共服務(wù)供給的絕對(duì)主體，之所以既要掌舵又要?jiǎng)潣?，與我國特殊的國情分不開。一是我國體育公共服務(wù)基礎(chǔ)差底子薄，可提供給城鄉(xiāng)居民健身需要的基礎(chǔ)設(shè)施與國夕卜相比存在較大的差距，特別是大型體育場(chǎng)館和體育公園的投入成本大，維護(hù)和經(jīng)營費(fèi)用高，回報(bào)效益低或根本無收益，因此只能由政府免費(fèi)提供。二是我國特殊的政治體制，中國仍是一個(gè)高度集權(quán)制國家，社會(huì)資源高度集中，政府在調(diào)配和整合各種資源上占據(jù)主動(dòng)權(quán)，體育公共服務(wù)改革的過程仍是政府對(duì)體育公共服務(wù)資源的支配和調(diào)整的過程。三是市場(chǎng)化程度不高，社會(huì)資本進(jìn)入體育公共服務(wù)領(lǐng)域尚未形成氣候，政府也缺少與社會(huì)資本合作的經(jīng)驗(yàn)。（二）無形之手難顯形一體育公共服務(wù)市場(chǎng)化能走多遠(yuǎn)以需求為導(dǎo)向，以優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)為手段，充分合理配置資源，達(dá)到效率最大化，這是市場(chǎng)具備的優(yōu)勢(shì)。與政府的有形控制相對(duì)應(yīng)，市場(chǎng)被稱為一只無形之手。西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)就是針對(duì)傳統(tǒng)官僚制治理的弊端進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，希望利用資本主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)積累起來的豐富企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)改造機(jī)構(gòu)臃腫、負(fù)擔(dān)沉重、效率低下的政府［3］。西方國家市場(chǎng)化改革過程中已經(jīng)形成了一系列行之有效的市場(chǎng)化機(jī)制，包括合同外包、特許經(jīng)營、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)、憑單制等方式。1990年代，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到合法認(rèn)定，政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快，公共服務(wù)領(lǐng)域開始考慮國際慣例和與國際市場(chǎng)接軌，部分領(lǐng)域借鑒了國外市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)。近年來體育公共服務(wù)也開始了市場(chǎng)化改革的嘗試，如職業(yè)俱樂部聯(lián)賽的建立，公共場(chǎng)館的租賃經(jīng)營，使用者付費(fèi)等。這些探索還僅僅是個(gè)開始，嚴(yán)格來說，我國體育公共服務(wù)市場(chǎng)化程度很低，絕大部分仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)管理方法，比如二沙島體育公園的建設(shè)以及管理過程中，很少能看到無形之手的蹤影。市場(chǎng)之所以難以全面介入我國體育公共服務(wù)的原因主要是，長期以來我國體育公共產(chǎn)品總量太少，可供調(diào)配的資源不多，企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性不高。另一個(gè)重要原因是，目前政府對(duì)體育公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管還不完善，無法保證市場(chǎng)化運(yùn)營過程中體育公共服務(wù)水平。然而，市場(chǎng)化改革既然已經(jīng)開始，就不能因?yàn)閱栴}或潛在危險(xiǎn)存在就停止。提高服務(wù)水平，推動(dòng)體育事業(yè)發(fā)展是終極目的，只要能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。我國體育公共服務(wù)市場(chǎng)化能在多大范圍內(nèi)進(jìn)行，以何種方式進(jìn)行，這是一個(gè)有待于實(shí)踐檢驗(yàn)的課題。（三）撐舟獨(dú)行亦寂寞——社會(huì)力量參與程度低體育是一項(xiàng)公益性事業(yè)，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)是政府的責(zé)任，向社會(huì)提供公共服務(wù)產(chǎn)品也是政府治理的重要內(nèi)容。由于體育公共服務(wù)產(chǎn)品牽涉到公眾最基本的權(quán)利即體育參與權(quán)，所以歷來都是由政府主導(dǎo)，大包大攬。完全由政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品并不一定符合公眾的偏好，而且由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)之間的差異，全能型政府并不一定能夠提供完全讓公眾滿意的服務(wù)。建立完善的體育公共服務(wù)體系是一個(gè)復(fù)雜而龐大的工程，在公眾需求多元化的今天，要完全靠政府撐起體育事業(yè)這艘大航船，自是顯得勢(shì)單力薄。根據(jù)國夕卜體育公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)力量的參與是推動(dòng)大眾體育發(fā)展的重要途徑，要提高我國體育公共服務(wù)水平，必須依靠社會(huì)力量的參與。二沙島體育公園管理模式參照越秀區(qū)體育局全民健身活動(dòng)中心的做法，機(jī)構(gòu)納入?yún)^(qū)事業(yè)單位編制，經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入?yún)^(qū)財(cái)政統(tǒng)籌。根據(jù)初步分析，如全天開放，管理人員定編不少于8人（未含聘用的工作人員）。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越秀區(qū)體育局在行使管理權(quán)后，并無利用體育社團(tuán)和體育志愿者或社會(huì)體育指導(dǎo)員的打算。二沙島體育公園的管理模式折射出了一個(gè)事實(shí)，政府提供體育公共服務(wù)過程中，政府唱獨(dú)角戲的機(jī)會(huì)多，社會(huì)力量參與程度較低。盡管近2年政府已經(jīng)開始著手培養(yǎng)第3部門，提倡社會(huì)組織發(fā)揮積極作用，但由于我國對(duì)第3部門的成立有特殊的規(guī)定，門檻較高，再加上第3部門與政府部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系，機(jī)構(gòu)設(shè)置，人事任免，經(jīng)費(fèi)來源均受制于政府主管部門，導(dǎo)致第3部門始終脫離不了官方色彩，自主權(quán)少，活動(dòng)回旋余地小，靈活性差，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。社會(huì)體育指導(dǎo)員資格認(rèn)證制度實(shí)行了很多年，但社會(huì)體育指導(dǎo)員因得不到應(yīng)有的社會(huì)地位和合理報(bào)酬，導(dǎo)致培養(yǎng)流于形式，社會(huì)體育指導(dǎo)員的社會(huì)價(jià)值得不到體現(xiàn)，社會(huì)效用大幅度流失。（四）源頭活水汨汨流——政府財(cái)政投入是公益性和公平性的保障公共服務(wù)財(cái)政支持力度決定公共服務(wù)水平，也是公眾享受基本均等化服務(wù)的保證。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是我國公共服務(wù)改革的基本目標(biāo)之一，政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本需求，盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利和服務(wù)產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，大眾對(duì)體育公共服務(wù)需求全面快速增長同體育公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾還比較突出，城鄉(xiāng)之間和東西部之間的服務(wù)水平極端不平衡。縮小這種差距需要政府和社會(huì)力量共同努力，但是政府的財(cái)政支持才是解決問題的根本，特別是對(duì)西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)體育公共事業(yè)的財(cái)政支持力度應(yīng)進(jìn)一步加大。政府投資體育公共服務(wù)似乎是天經(jīng)地義的事，這樣可以保證體育事業(yè)公益性不受損害，但在政府力所不及或社會(huì)有興趣和能力彌補(bǔ)政府職能不足的情況下，向社會(huì)融資或鼓勵(lì)企業(yè)參與也是一種可行的方法。問題是市場(chǎng)畢竟不是萬能的，市場(chǎng)追求利潤的本性不會(huì)變，市場(chǎng)化帶來的公益性喪失和公平性難以保障的現(xiàn)實(shí)也是不容忽視。因此，在為體育公共服務(wù)籌措經(jīng)費(fèi)來源的問題上，政府不能不慎重。體育公園是一種公共資源，資源的短缺性和消費(fèi)者消費(fèi)欲望膨脹之間的矛盾始終存在，因此國內(nèi)大多數(shù)公共體育場(chǎng)館都會(huì)面臨兩個(gè)難題:公益性喪失和公地悲劇。圍繞公共體育場(chǎng)館的維護(hù)費(fèi)用問題，有多種選擇，或由政府照單全買，或走市場(chǎng)化道路自負(fù)盈虧，或半官方半市場(chǎng)化。但只要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，則必然部分或全部損害公共服務(wù)的公益性。二沙島體育公園的建設(shè)費(fèi)用和建成后的維護(hù)管理費(fèi)用全部由財(cái)政支付，表明該公園在今后的服務(wù)過程中將不會(huì)出現(xiàn)