對(duì)《檔案法》修訂的幾點(diǎn)思考

對(duì)《檔案法》修訂的幾點(diǎn)思考

檔案工作涉及社會(huì)生活的方方面面，《檔案法》的效力自然也就延伸到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。因此，在貫徹與實(shí)施《檔案法》的過程中，必不可少地會(huì)與這些領(lǐng)域的法律及規(guī)范發(fā)生關(guān)系。一方面，《檔案法》是各專業(yè)領(lǐng)域檔案工作的根本依據(jù)，具有指導(dǎo)各專業(yè)檔案工作的作用；另一個(gè)方面，各專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)中涉及檔案工作的相關(guān)規(guī)定，也可以看成是檔案法律法規(guī)的參照與有益補(bǔ)充。但令人遺憾的是，《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)之間常發(fā)生條款沖突，給檔案工作的順利開展帶來一些困惑。因此，正確把握與處理《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好它們之間各自的作用和法定效力范圍，對(duì)建立健全檔案法律體系具有積極的作用。一、《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)之間的矛盾表現(xiàn)1.理念上的落后我國(guó)《檔案法》于1988年實(shí)施，雖然1996年曾進(jìn)行過修訂，但依然表現(xiàn)出對(duì)管理、秩序的特別偏好，對(duì)個(gè)體權(quán)利的疏離，以及在如何對(duì)待私人企業(yè)檔案、中外合(獨(dú))資企業(yè)檔案、私人檔案管理等問題上，仍然存在權(quán)力大于權(quán)利的思想。如規(guī)定：“致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國(guó)家檔案行政管理部門有權(quán)代為保管，必要時(shí)可以收購(gòu)或者征購(gòu)……”；“嚴(yán)禁賣給或者贈(zèng)送給外國(guó)人”、“向國(guó)家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的……”；“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其它組織必須按照國(guó)家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”，等等。類似的表述在我國(guó)現(xiàn)行的《檔案法》中隨處可見，這明顯與我國(guó)服務(wù)型政府、法治型政府的建設(shè)理念是相悖的。隨著民主政治的推進(jìn)，以人為本的理念在我國(guó)各種法律中開始成為主流。如人權(quán)已明確地寫入《憲法》之中，強(qiáng)調(diào)對(duì)人權(quán)的保障，體現(xiàn)個(gè)體權(quán)利的重要性；私產(chǎn)“入憲”則充分體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的尊重，從某種意義上說，保護(hù)個(gè)體的私有財(cái)產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)就是保障了公民的個(gè)體權(quán)利以及維護(hù)了公民的人格尊嚴(yán)；《公司法》第三條也規(guī)定：“在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)有權(quán)自主處理企業(yè)資產(chǎn)”；《物權(quán)法》的頒布則更是進(jìn)一步具體化了《憲法》的這種精神，也細(xì)化了《公司法》的內(nèi)涵。從中可以看出，民眾或企業(yè)對(duì)自身所有的物品(包括檔案)進(jìn)行處置是公民或法人合法的民事權(quán)利，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。而現(xiàn)行的《檔案法》由于“年久失修”，國(guó)家為上、權(quán)力為大的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的立法理念充斥著字里行間，導(dǎo)致在內(nèi)容表述上的偏差，造成了相關(guān)法律之間的矛盾，嚴(yán)重削弱了《檔案法》在執(zhí)行中的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。2.內(nèi)容上的沖突內(nèi)容上的沖突最明顯的表現(xiàn)就是《檔案法》與《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)之間的矛盾。如《檔案法》第一條就明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案……”。它傳遞的意思就是《檔案法》的首要作用是對(duì)檔案的保護(hù)和管理，而不是檔案的利用?？v觀《檔案法》全文，關(guān)于檔案管理的條款內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于檔案利用與開放的法律條款，這種不平衡的條款設(shè)計(jì)背后其實(shí)是對(duì)管理權(quán)力的偏向。而且，《檔案法》規(guī)定檔案“一般不開放，開放是例外”。這種思想與宗旨與《條例》的相關(guān)內(nèi)容存在著明顯的沖突。《條例》處處體現(xiàn)的是積極的公開意識(shí)，第一條就明確規(guī)定：“為了保障公民、法人和其它組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。第五條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則?！睆牡诰艞l至第十三條，更是以列舉的方式詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍，其詳細(xì)程度是以前相關(guān)法律法規(guī)中所不曾見到的。對(duì)于保密問題，則僅在第四、第八和第十四條中有所涉及，所提及的內(nèi)容也非常少，以往保密的思維模式得到了徹底的改變?！肮_為原則，不公開為例外”的價(jià)值取向充滿于《條例》的字里行間，強(qiáng)烈地傳達(dá)著這樣一個(gè)信息：政府信息公開的范圍應(yīng)該最大化，而保密的范圍應(yīng)該盡量最小化?？梢姡瑑烧咴趦?nèi)容表述上的差異不可謂不大。這種文本內(nèi)容上的沖突，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中一旦碰到類似問題，利益各方就會(huì)按有利于自己的條款來對(duì)抗不利于自己的條款，導(dǎo)致各執(zhí)一詞，造成大家都有理，而又大家都沒理的尷尬與困惑。3.職責(zé)上的重疊《檔案法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其它組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！睆闹锌梢钥闯?，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府檔案行政管理部門是行政機(jī)構(gòu)，履行行政職能。但令人意外的是，我國(guó)檔案行政管理部門不是唯一的檔案行政執(zhí)法部門，同時(shí)還具備檔案行政執(zhí)法資格的還有土地管理、城市建設(shè)、財(cái)政等部門。如：1998年國(guó)家土地管理局、國(guó)家檔案局頒布的《土地管理檔案工作暫行規(guī)定》中規(guī)定：“對(duì)沒有及時(shí)進(jìn)行土地管理檔案資料的形成、積累、整理和歸檔工作的單位，由土地管理行政主管部門提出警告或者通報(bào)批評(píng)”等處罰；1999年修訂的《會(huì)計(jì)法》中規(guī)定：對(duì)于保管會(huì)計(jì)檔案不善的單位及個(gè)人，由相應(yīng)財(cái)政部門進(jìn)行處罰；2000年國(guó)務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中規(guī)定：建設(shè)工程檔案管理中的違法行為由建設(shè)行政主管部門實(shí)施行政處罰[1]。這些法律規(guī)定賦予不同的機(jī)構(gòu)擁有檔案行政執(zhí)法的權(quán)力，導(dǎo)致他們?cè)诼氊?zé)上的嚴(yán)重重疊，使得在檔案管理的日常工作中出現(xiàn)政出多門、多頭共管的困擾?！稒n案法》與相關(guān)法律法規(guī)如果不能很好地協(xié)調(diào)好這些職責(zé)上的重疊問題，必將造成執(zhí)法上的混亂，以及被執(zhí)法單位的無所適從。4.配套上的盲區(qū)自從我國(guó)《檔案法》正式實(shí)施以來，雖然已有20多年，對(duì)于全國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展起到了重要保障作用，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的不斷深入，各種新領(lǐng)域、新情況、新問題不斷出現(xiàn)，《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)之間已出現(xiàn)了許多真空地帶，即法律配套上的盲區(qū)。這種配套上的盲區(qū)可以從橫向和縱向兩個(gè)方面來進(jìn)行分析。橫向上的配套盲區(qū)主要表現(xiàn)為《檔案法》與相關(guān)法律之間有空隙，如在如何對(duì)待企業(yè)檔案、私人檔案，保護(hù)個(gè)人隱私及網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下檔案證據(jù)保全、電子文件如何歸檔及管理等方面，都存在著法律空白問題。雖然《檔案法》體現(xiàn)了《著作權(quán)法》、《企業(yè)法》、《破產(chǎn)法》等法律的思想，但規(guī)定過于粗放，還不夠細(xì)致，給實(shí)質(zhì)意義的操作造成非常大的麻煩，致使在企業(yè)檔案、私人檔案等的歸屬問題上爭(zhēng)論不休。從而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，只要出現(xiàn)類似情況時(shí)，利益方就會(huì)按照有利于自己的條款來對(duì)抗對(duì)方?？v向上的配套盲區(qū)主要表現(xiàn)在由于我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，再加上新技術(shù)的日新月異，新型檔案種類不斷出現(xiàn)，專門檔案種類更是時(shí)常增加，使得《檔案法》及相關(guān)檔案法規(guī)之間難免出現(xiàn)上下層爭(zhēng)奪管理權(quán)限，以及上下層法規(guī)在具體分工與管理權(quán)限上抵觸不斷。如：隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，城建檔案管理部門與綜合檔案館就為城建檔案到底歸誰(shuí)管理的問題爭(zhēng)論不休。筆者曾受邀參加過一個(gè)地區(qū)討論城建檔案管理?xiàng)l例的研討會(huì)，與會(huì)綜合檔案館的同志與城建檔案管理部門的同志都認(rèn)為城建檔案應(yīng)該歸自己管理。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)槲覀兊姆纱嬖诿^(qū)所至。二、《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)的矛盾協(xié)調(diào)1.《檔案法》的修訂須與時(shí)俱進(jìn)社會(huì)的發(fā)展日新月異，不與時(shí)俱進(jìn)就要落伍于世界。社會(huì)在不斷發(fā)展，各種全新的法律種類也在不斷地出現(xiàn)。針對(duì)上述所分析的《檔案法》與各種相關(guān)法律法規(guī)之間的矛盾，我們可以看出，其中很大一部分是由于法律修訂不及時(shí)所產(chǎn)生的。因此，為了響應(yīng)黨的十六大關(guān)于“提高立法質(zhì)量，確保嚴(yán)格實(shí)施”號(hào)召，加緊對(duì)《檔案法》的修訂是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑椤＞腿珥n非子所言：“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”，良法也需要隨著社會(huì)環(huán)境的變化而不斷完善。筆者曾經(jīng)就這個(gè)問題在拙文中[2]提到過：“時(shí)過境遷，昔日的善法，不加修改完善，用于今日，就可能成為惡法。數(shù)十年如一日地堅(jiān)持做一件有意義的事是美德，數(shù)十年如一日地用一部舊法是懶政?！敝挥凶龅綄?duì)《檔案法》的及時(shí)修訂，才能保持《檔案法》理念上的先進(jìn)性、具體內(nèi)容條款的合理性、技術(shù)上的可操作性。2.檔案行政執(zhí)法主體須明確檔案行政執(zhí)法主體的不明確主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是上世紀(jì)90年代檔案館與檔案局開展的館局合一改革模式，導(dǎo)致在一個(gè)單位內(nèi)部存在行政與事業(yè)兩種身份的工作人員，并且身份不明，隸屬關(guān)系復(fù)雜，有的甚至出現(xiàn)只有檔案館而沒有檔案局的尷尬局面。之所以會(huì)出現(xiàn)類似情況，在很大程度上是《檔案法》默許的結(jié)果，其后果是導(dǎo)致館局職能界限不清、責(zé)任混淆。近幾年，在訴訟中時(shí)不時(shí)發(fā)生的檔案館、檔案局到底誰(shuí)是被告的爭(zhēng)執(zhí)就是其中的縮影。這種連執(zhí)法主體都不明確的法律，何以嚴(yán)肅與莊嚴(yán)，其權(quán)威更是可想而知。因此，針對(duì)這種局面，必須在檔案法規(guī)中名確規(guī)定各級(jí)檔案行政管理部門的人員編制及崗位設(shè)置要求等。另一個(gè)方面，就是橫向出現(xiàn)多個(gè)檔案執(zhí)法主體的問題，如上述中所談到的建設(shè)行政主管部門、土地管理部門、財(cái)政部門等，都在其領(lǐng)域擁有對(duì)違反檔案管理的行為進(jìn)行處罰的權(quán)力。這種多頭齊管的局面造成了檔案執(zhí)法上的混亂。出現(xiàn)橫向多個(gè)執(zhí)法主體的原因，主要是由于我國(guó)立法中采取哪個(gè)部門先提交草案，立法機(jī)關(guān)就先通過哪個(gè)法規(guī)的慣例，導(dǎo)致部門之間為了各自的一畝三分地，借法擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，結(jié)果就是執(zhí)法職權(quán)重疊、執(zhí)法主體重復(fù)。因此，為了杜絕類似情況的發(fā)生，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法的過程中，應(yīng)該做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，明確執(zhí)法主體的唯一性，而不是為了平衡利益造成條塊分割。只有從這兩個(gè)方面雙管齊下，才能使檔案行政執(zhí)法主體得到徹底的明確與穩(wěn)定，使檔案行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中明正言順，而不至于出現(xiàn)“多頭齊管、誰(shuí)也不管”的現(xiàn)象。3.檔案法律法規(guī)內(nèi)部外部須一致法不統(tǒng)一，必會(huì)出現(xiàn)亂象橫生的局面。因此，要想真正理順檔案工作中的各種關(guān)系，使檔案工作有法可依、依法可靠、靠之可行，檔案法律法規(guī)內(nèi)部外部要一致是最起碼的要求。首先，必須理順檔案法規(guī)體系內(nèi)容的縱向關(guān)系。立法部門要加強(qiáng)調(diào)研，避免出現(xiàn)體例不一、交叉重復(fù)的現(xiàn)象，特別是制定行業(yè)或部門的檔案管理法規(guī)、條例等過程中，要避免過于考慮其自身的利益，制定出自主性過大的規(guī)章及條例。而且，及時(shí)對(duì)這些法律規(guī)章的修訂也是一個(gè)不容忽視的問題，如《機(jī)關(guān)檔案工作條例》、《檔案館工作通則》和《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》等規(guī)章條例，都是幾十年沒有變動(dòng)，而社會(huì)早已是物是人非了。其次，《檔案法》必須體現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)精神。社會(huì)是一個(gè)整體，《檔案法》也不例外，要想真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用與功效，必須融入整體中。如《憲法》提出保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)、《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益、《企業(yè)法》關(guān)注企業(yè)權(quán)利、《著作權(quán)法》保障作者權(quán)利，那么檔案部門就不能對(duì)于這些法律的規(guī)定視而不見，充耳不聞，仍是自行其是、“閉門造法”，致使《檔案法》與其它相關(guān)法律法規(guī)不相協(xié)調(diào)。4.檔案立法者來源須廣泛《檔案法》乃檔案事業(yè)發(fā)展之公器，積極推動(dòng)對(duì)其進(jìn)行修訂，是建設(shè)法治社會(huì)的重要內(nèi)容之一。但在《檔案法》的修訂過程中，檔案立法者須保證來源的廣泛性，即須來自于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，能代表各個(gè)層面的利益者說話，而不是檔案部門自己在說自己話，自己唱主角，別人做配角，最后成為閉門造車。筆者曾經(jīng)在拙文中提出要想保證檔案立法的公共性，必須“隔斷起草者與執(zhí)行者之間的關(guān)聯(lián)”，“切蛋糕的人不能先選擇，裁判員不能兼任運(yùn)動(dòng)員，立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)必須完全分開，而且立法主體在立法過程中應(yīng)在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度”[3]。另外，只有檔案立法者的來源具有廣泛性，才能保證充分了解各個(gè)行業(yè)的法律發(fā)展