實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)之初探

實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)之初探

如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)是新形勢(shì)下發(fā)展基層民主的客觀要求。為此，我們對(duì)江蘇鹽城市10個(gè)縣(市區(qū))的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取走訪、座談、問卷、研討、交流等方式，進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研，并以鹽城市為分析樣本，對(duì)當(dāng)前政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的現(xiàn)狀、存在問題及突破的路徑進(jìn)行了認(rèn)真的分析和研究，并在此基礎(chǔ)上提出一些針對(duì)性的對(duì)策。一、現(xiàn)實(shí)狀況及其特點(diǎn)互動(dòng)是指社會(huì)上個(gè)人與個(gè)人之間，群體與群體之間通過語言或其他手段傳播信息而發(fā)生的相互依賴性行為的過程①。目前，政府行政管理正處于由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換的歷史進(jìn)程中，基層民主治理運(yùn)行機(jī)制逐步完善，基層群眾自治與黨內(nèi)民主相互促進(jìn)、基層群眾自治與政府行政管理相互補(bǔ)充、基層群眾自治與國(guó)家民主政治相輔相成的互動(dòng)態(tài)勢(shì)日趨明顯，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)的局面已經(jīng)初露端倪。1.基層政府逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型，社會(huì)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)(1)基層政府職能轉(zhuǎn)變初見成效。改革使傳統(tǒng)的“取”、“予”關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去對(duì)農(nóng)民的“要錢、要糧”，轉(zhuǎn)向落實(shí)糧食直補(bǔ)等各種惠農(nóng)支農(nóng)政策以及提供各種社會(huì)公共服務(wù)，初步改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)，依法辦事的工作新機(jī)制和公共服務(wù)型政府的構(gòu)建步伐加快。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元趨向合理，冗員狀況有所緩解。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和合并村組，鎮(zhèn)域、村域面積進(jìn)一步擴(kuò)大。從各地的實(shí)踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再采取與上級(jí)政府部門“一對(duì)一”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，而是根據(jù)實(shí)際設(shè)置3—5個(gè)綜合性的辦公室(如黨政辦、社會(huì)事務(wù)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦等)或若干服務(wù)中心，因人設(shè)事的現(xiàn)象大大緩解。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制(含行政和事業(yè))平均維持在70人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)7-9名(多交叉任職)。就村組干部而言，目前每個(gè)行政村的“定工干部”平均維持在5.4人左右，與改革前相比，縮編的效果極其明顯，極大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村干部“生之者寡，食之者眾”的局面。(3)基層政府依法行政意識(shí)明顯增強(qiáng)。一方面是基層群眾不斷增強(qiáng)的法治意識(shí)和依法維護(hù)自身權(quán)益的行為對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的推動(dòng)力，另一方面是中央政府建設(shè)民主、法制化國(guó)家，建設(shè)和諧社會(huì)的要求對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)形成強(qiáng)大的指導(dǎo)力。2.基層群眾自治能力逐步提升，“四個(gè)民主”穩(wěn)步推進(jìn)(1)在民主選舉方面，實(shí)現(xiàn)了由“指定”到“海選”的跨越，選舉質(zhì)量逐屆提高。我省村委會(huì)換屆選舉已進(jìn)行了八屆次。由起初的直接任命，到后來的間接選舉，再到目前的直接選舉，由原先的等額選舉到現(xiàn)在的差額選舉以及備受關(guān)注的不確定候選人選舉，選舉的民主程度一屆比一屆提高，運(yùn)作程序也一屆比一屆規(guī)范，成功換屆選舉的數(shù)量與質(zhì)量在不斷提高。(2)在民主決策方面，議事決策制度不斷健全、決策方式更加多樣。目前，農(nóng)村普遍建立了以村民為決策主體的民主決策體制，主要是通過召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議政小組等形式?jīng)Q定村里的主要事務(wù)；農(nóng)村民主決策形式更加多樣，成效更加顯著。如在村務(wù)決策中引入民主聽證制度，把涉及村民切身利益的事務(wù)，包括重大村務(wù)決策意見出臺(tái)、村集體財(cái)務(wù)收支、計(jì)劃生育、工程招投標(biāo)、宅基地分配和土地征用補(bǔ)償、義務(wù)工攤派和農(nóng)民福利救濟(jì)、村規(guī)民約的修訂完善以及村民反映強(qiáng)烈的其他事項(xiàng)，都納入了聽證內(nèi)容，優(yōu)化了村務(wù)決策水平。(3)在民主管理方面，管理主體多元化，管理方式更趨合理。目前，農(nóng)村出現(xiàn)了包括村民、黨支部、村民委員會(huì)、村民小組以及各種農(nóng)民組織在內(nèi)的多元管理主體。從實(shí)行民主管理的方式來看，大多數(shù)農(nóng)村主要通過實(shí)行村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理民主化、對(duì)村委員會(huì)的民主評(píng)議等形式，實(shí)現(xiàn)民主管理。(4)在民主監(jiān)督方面，村務(wù)公開日臻透明，村民對(duì)村級(jí)干部及村級(jí)政務(wù)實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)督。一是通過村務(wù)公開直接監(jiān)督村干部的管理行為。部分地方還要求各村委會(huì)每季度都要向村民進(jìn)行一次述職報(bào)告會(huì)，通報(bào)村務(wù)運(yùn)作情況；每年底要進(jìn)行一次民主評(píng)議村干部活動(dòng)，群眾對(duì)“村官”進(jìn)行評(píng)議，評(píng)議結(jié)果張榜公布；二是通過村民民主理財(cái)小組的正?；顒?dòng)，包括財(cái)務(wù)審查與賬目清理活動(dòng)等有效活動(dòng)實(shí)行積極的民主監(jiān)督；三是通過建立基層群眾利益訴求平臺(tái)和暢通群眾信訪的渠道，推行工作失誤追究制度來實(shí)行有效的監(jiān)督。3.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村格局悄然轉(zhuǎn)變，行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系向協(xié)商指導(dǎo)關(guān)系艱難轉(zhuǎn)型20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局②。一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會(huì)的村民自治權(quán)，村民通過基層群眾性自治組織村民委員會(huì)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。黨的十六屆五中全會(huì)以后，“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、全民參與”的新治理模式正在推進(jìn)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式正從“權(quán)威型治理”走向“協(xié)商—合作型治理”。按照新的治理體系的設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家農(nóng)村基層政權(quán)，依法行政；村民委員會(huì)作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村之間在法律上不再是行政上的上下級(jí)和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是“指導(dǎo)關(guān)系”。更重要的是在實(shí)踐中，隨著村民自治制度的實(shí)施及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面基層政府主動(dòng)創(chuàng)造出聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等多種民主協(xié)商形式，另一方面村民越來越要求行使法律規(guī)定的自治權(quán)和自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)簡(jiǎn)單的行政命令及直接干預(yù)得不到基層群眾的響應(yīng)，甚至受到越來越多的抵制。4.基層群眾自治向黨內(nèi)基層生活延伸，形成基層群眾自治與黨內(nèi)基層民主的良性互動(dòng)擴(kuò)大民主范圍到基層黨內(nèi)，是村民自治發(fā)展的邏輯延伸。農(nóng)村“一肩挑”、“兩票制”、“直選書記”等模式的建立，是農(nóng)村基層黨內(nèi)民主同村民自治實(shí)行對(duì)接的有益嘗試。在江蘇第七屆村委會(huì)換屆選舉中，全省有4396個(gè)村委會(huì)主任兼任村黨支部書記，“一肩挑”的村比例達(dá)24.9%③；黨內(nèi)基層民主的實(shí)踐形式也不斷創(chuàng)新，比如射陽縣嘗試改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表對(duì)黨委政府工作的監(jiān)督，開展“當(dāng)面鑼，對(duì)面鼓”的詢問質(zhì)詢工作，不僅創(chuàng)新黨員有效參與民主管理的方式，同時(shí)在基層群眾中產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。5.基層群眾自治的“倒逼效應(yīng)”開始顯現(xiàn)，推動(dòng)了基層政權(quán)及國(guó)家民主的發(fā)展從實(shí)踐來看，當(dāng)村級(jí)實(shí)行民主選舉后，一些村民及村干部開始責(zé)問鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：“村主任能選舉產(chǎn)生，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)就不能選舉呢？”為此，一些地方開始探索新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，不僅將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中。部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直選表明，基層組織的民主向國(guó)家政權(quán)組織的民主推進(jìn)?；鶎用裰鲗?shí)踐還推動(dòng)了國(guó)家層面的社會(huì)民主。比如，黨的十六大時(shí)，村民自治、居民自治還分別表述：“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。到了十七大時(shí)，則將村民自治、居民自治結(jié)合起來，表述為基層群眾自治，提出要將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的社會(huì)生活共同體。這種表述的變化，為城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層群眾自治的良性互動(dòng)提供了政策環(huán)境和理論支撐。二、存在問題及其原因分析1.存在的主要問題近些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織之間的關(guān)系，可以說“既趨于緊密，也趨于緊張”④。說緊密，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制措施仍在增加，在村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活越來越市場(chǎng)化、自主化的同時(shí)，村莊內(nèi)部組織卻被上級(jí)更多地作為科層制組織來管理了；說緊張，是鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會(huì)因素，控制愈加困難，兩級(jí)組織之間的不協(xié)調(diào)增多。因此，基層群眾自治與政府行政管理銜接互動(dòng)存在的突出問題是形實(shí)不一，“被民主”現(xiàn)象嚴(yán)重；兩權(quán)失衡，管理權(quán)大于自治權(quán)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)基層政府職能越位，群眾自治組織“行政化”傾向明顯一是對(duì)村民自治組織進(jìn)行人事控制。例如在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。二是在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。三是對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)進(jìn)行全面接管。上世紀(jì)90年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)的控制程度不斷上升，主要標(biāo)志就是實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”。開始是“單代管”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只代理會(huì)計(jì)賬目，不直接代管現(xiàn)金，隨后發(fā)展為比較普遍的“雙代管”，賬目和現(xiàn)金都被“代管”，村級(jí)財(cái)務(wù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面掌控。四是對(duì)村集體土地等重要資源進(jìn)行控制。近年來，一些基層政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，不按國(guó)家政策辦事，違背群眾意愿搞征地拆遷，導(dǎo)致因基層群眾利益受損所引發(fā)的矛盾增多。(2)群眾自治組織“四個(gè)民主”運(yùn)行失衡，自治功能尚不健全只有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)制度整體推進(jìn)，落實(shí)到位，村民自治權(quán)利才能得以真正實(shí)現(xiàn)。但從實(shí)際情況看，制度安排與實(shí)際運(yùn)行之間存在偏差，四個(gè)制度發(fā)展并不協(xié)調(diào)，存在一種不均衡狀態(tài)。在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行，導(dǎo)致民主選舉相對(duì)搞得較好，而真正涉及村民根本利益的民主決策和民主管理往往流于形式，民主監(jiān)督由于自身的會(huì)議召集機(jī)制安排上的缺陷，更是難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督制約作用。因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，降低了村民自治的實(shí)效。(3)群眾低度參與，基層民主治理活力不足一是部分農(nóng)民受農(nóng)村發(fā)展水平的制約，影響了對(duì)民主的有序參與。特別是農(nóng)村中大部分青壯年農(nóng)民長(zhǎng)年累月在外務(wù)工，對(duì)本地公共事務(wù)知之甚少，難以正常行使民主監(jiān)督權(quán)利。二是部分群眾受“社會(huì)排斥”，幾乎難以參與基層自治。比如進(jìn)城的“農(nóng)民工”、城市下崗職工以及“社會(huì)閑散人員”等，他們作為城鄉(xiāng)社會(huì)的“弱勢(shì)群體”，由于種種原因無法參與到社區(qū)事務(wù)的民主決策和民主管理中來，致使這些弱勢(shì)群體受挫，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的逆反心理和敵對(duì)情緒。三是村干部受較低的政治、經(jīng)濟(jì)待遇的影響，積極性難以調(diào)動(dòng)。從鹽城市農(nóng)村實(shí)際看，村主要干部年工資大約是6000元左右，一般干部年工資只有4000元左右，村干部積極性難以調(diào)動(dòng)；從政治待遇看，村干部感到政治上沒有前途，有的村干部連續(xù)多年被評(píng)為全縣優(yōu)秀村干部，但是無法進(jìn)入公務(wù)員序列。從選舉機(jī)制看，村干部任期短，三年兩頭選，導(dǎo)致他們短期行為，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。另外，當(dāng)前農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化，村干部后繼乏人的問題也相當(dāng)突出。(4)行政管理事務(wù)困難重重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民關(guān)系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，由于農(nóng)村體制改革沒有大的突破，舊體制對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約日益顯露，行政管理中的一些如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、征收原稅費(fèi)欠款等“老大難”問題尚未根本解決，又出現(xiàn)一些極易引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村民百姓矛盾。這些問題主要有：一是興辦項(xiàng)目；二是土地征用；三是鄉(xiāng)村負(fù)債；四是干預(yù)生產(chǎn)；五是干部工作作風(fēng)稍有不慎往往直接引發(fā)矛盾和沖突。2.原因分析(1)關(guān)系定位不準(zhǔn)關(guān)于黨支部與村委會(huì)關(guān)系，《村民委員會(huì)組織法》作出了明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利?！边@是處理兩委關(guān)系的基本原則。然而，人們對(duì)這條法律規(guī)定的理解和做法很不統(tǒng)一，“各取所需，為我所用”。社區(qū)居委會(huì)的自治法人地位一直懸而未決。我國(guó)現(xiàn)有法律登記的組織法人共有5類，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、工商企業(yè)法人、社團(tuán)法人和民辦非企業(yè)單位法人。這5類實(shí)體法人是獨(dú)立民事訴訟主體，承擔(dān)獨(dú)立的民事責(zé)任。而城鄉(xiāng)基層自治組織并沒有作為實(shí)體法人登記和規(guī)定，只是從政治上予以明確，法律上卻是空白。這種狀況使村(居)委會(huì)等基層自治組織處于一種尷尬境地。(2)制度保障不力現(xiàn)行的相關(guān)法律制度不完善。1998年修訂后的《村民委員會(huì)組織法》仍然存在條文原則化、缺乏可操作性等問題。例如，對(duì)村委會(huì)直接選舉中賄選的界定、關(guān)于鄉(xiāng)—村關(guān)系的規(guī)定還不夠細(xì)化等；1989年制定的《城市居民委員會(huì)組織法》也存在和《村民委員會(huì)組織法》類似的問題；1986年頒布的《職代會(huì)條例》和1988年頒布的《企業(yè)法》中的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際情況，占企業(yè)大多數(shù)的公司制和非公有制企業(yè)的職工民主管理沒有法律規(guī)范。制度不健全，有關(guān)法律、法規(guī)不配套。村級(jí)事務(wù)的民主決策問題、村民的權(quán)利救濟(jì)問題、村民的權(quán)益保障問題、村民選村官的監(jiān)督制約和罷免問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民委員會(huì)的關(guān)系問題，全國(guó)各地都各自創(chuàng)制，沒有統(tǒng)一規(guī)范；部分非公有制企業(yè)的職代會(huì)制度流于形式，對(duì)涉及職工重大利益的問題，不召開職代會(huì)進(jìn)行民主討論，或召開職代會(huì)也只是走過場(chǎng)，職工的合法權(quán)益得不到保障；法律對(duì)違反《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》在懲治方面缺乏硬性規(guī)定，如大量出現(xiàn)的賄選問題，因?yàn)闆]有相關(guān)法律的明確規(guī)定，不能得到有效的處理；又如罷免難的問題，由于罷免條件嚴(yán)格，在實(shí)際上失去其操作的可能性，罷免權(quán)也隨之成為公民無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。(3)參與能力不足從傳統(tǒng)上看，中國(guó)農(nóng)民從來就缺少民主的團(tuán)體生活，缺少團(tuán)體的生活訓(xùn)練，人們的合作意識(shí)、平等觀念和民主習(xí)慣也就難以養(yǎng)成，導(dǎo)致對(duì)公權(quán)失控的危害預(yù)期不足，對(duì)沒有侵犯自身利益的行為無動(dòng)于衷。再加上我國(guó)群眾自治的歷史不長(zhǎng)，選舉文化積累不多，廣大村民對(duì)群眾自治的內(nèi)涵、外延、原則、方法、步驟等缺乏足夠的認(rèn)知和了解，參與能力也非常有限。農(nóng)村精英大量流失，使基層自治組織人才空虛，進(jìn)一步削弱了群眾整體的自治能力，降低了城鄉(xiāng)群眾自治的質(zhì)量。(4)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不厚在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力或出賣集體資源，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)這種農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，而這類村莊大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。在稅費(fèi)改革之前，村里還可以通過提留獲得一些資金用于村莊公共事務(wù)，而農(nóng)業(yè)稅的取消徹底斷絕了村集體的經(jīng)濟(jì)來源。村集體資金的缺乏導(dǎo)致公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入沒有來源和保障，少數(shù)村連村部都沒有，更不談?dòng)腥罕娂凶h事的場(chǎng)所。(5)實(shí)踐形式不多當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，許多深層次的矛盾和問題日益顯露出來。然而，基層群眾自治與政府行政管理良性互動(dòng)的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排干部作為所轄村莊的聯(lián)系人，但由于政府工作的特性和惰性，他們只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的“聯(lián)系人”，與村里其他人基本上不發(fā)生任何聯(lián)系。加之制度保障不到位，許多好的方法也是曇花一現(xiàn)或無法推廣。民主懇談會(huì)也非鄉(xiāng)村治理的終極模式，其長(zhǎng)效性同樣受到了質(zhì)疑⑤。還有，近年來的“村章鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這些做法往往打著防止村干部“以章謀私”、“以權(quán)謀私”的旗號(hào)，甚至被當(dāng)著先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。其實(shí)要防止村干部謀私，更重要的是以民主的方式解決問題，在村級(jí)公共權(quán)力內(nèi)部完善和激活民主決策和民主監(jiān)督等機(jī)制，為村民提供有效的司法救濟(jì)等渠道，而不是由鄉(xiāng)政府以行政化手段越俎代庖，以犧牲民主的代價(jià)換取所謂的“反腐效應(yīng)”。三、銜接互動(dòng)的路徑和對(duì)策1.基本路徑(1)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，著力夯實(shí)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)當(dāng)前農(nóng)民的政治參與更多地以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益為目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的利益時(shí)常受到侵犯，這也是導(dǎo)致農(nóng)民非制度化參與的一個(gè)重要原因?？紤]到長(zhǎng)期以來，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的欠賬和農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺，政府應(yīng)加大向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在提供公共產(chǎn)品上要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動(dòng)所必需的經(jīng)濟(jì)要素。面對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)億的債務(wù)，化解的方式既不可能是靠中央和省級(jí)財(cái)政一攬子兜底解決，也不能完全由縣鄉(xiāng)財(cái)政自行解決。因此，需要各級(jí)政府分擔(dān)責(zé)任，多管齊下，綜合治理。當(dāng)前，特別要建立嚴(yán)格的新增債務(wù)責(zé)任追究制度，以避免“舊債未除，又添新債”。(2)加強(qiáng)群眾自治的組織建設(shè)，著力形成政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的組織支撐培育各種社會(huì)組織，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。從目前的實(shí)踐來看，要擴(kuò)大基層群眾自治的范圍，擴(kuò)大城市中的業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村中的專業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作組織等新興社會(huì)組織的自主權(quán)、自治權(quán)和基層群眾參與權(quán)。要大力培育群眾性服務(wù)組織和團(tuán)體，發(fā)展社區(qū)志愿者組織、群眾性文體教育組織以及各種社區(qū)服務(wù)組織，建立以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元的新型組織動(dòng)員體制。規(guī)范各類社會(huì)組織，建章立制，推進(jìn)各類社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)。在民主管理過程中，要結(jié)合新的形勢(shì)，完善城鄉(xiāng)居民自治章程、村(居)規(guī)民約、村(居)民會(huì)議和村(居)民代表會(huì)議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度等，明確規(guī)定村干部的職責(zé)、村(居)民的權(quán)利和義務(wù)、村(居)級(jí)各類組織的職責(zé)和工作程序。同時(shí)，要加大對(duì)各類社會(huì)組織的管理監(jiān)督，不斷提高其自律性和誠(chéng)信度。加強(qiáng)群眾自治的教育和培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)組織觀念，著力提高基層群眾的自治能力。要使群眾盡主人之責(zé)，關(guān)鍵要有主人之識(shí)、履職之能。通過系統(tǒng)有效的教育、引導(dǎo)，讓農(nóng)民有體面和尊嚴(yán)的生活方式，比如擴(kuò)大村莊內(nèi)的公共交往，讓村莊成為農(nóng)民自己生活的舞臺(tái)，并因此體味人生的價(jià)值；讓村民生活在村莊的歷史之中，有根；讓農(nóng)民對(duì)未來充滿信心，有預(yù)期；讓村莊有文化，有輿論，有道德壓力，有生活感⑥。(3)加快制定相關(guān)的法律法規(guī)，著力完善政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的法制保障一是嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和權(quán)限，堅(jiān)持依法行政。政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國(guó)家意志性，是需要以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，具有群眾自治性。目前地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是七方面的職責(zé)和權(quán)限，凡是這七方面之外的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不能作為，從而為村民自治和社會(huì)自治留下應(yīng)有的空間。二是加快制定《村民委員組織法實(shí)施細(xì)則》、《城市居民委員會(huì)組織法實(shí)施細(xì)則》。因?yàn)椤洞迕裎瘑T組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，沒有具體界定基層政府行政管理權(quán)限范圍，使城鄉(xiāng)社區(qū)居民的民主自治權(quán)利只是一種制度性賦權(quán)，而不是實(shí)質(zhì)性賦權(quán)。三是要制定一部專門用于保障村民委員會(huì)換屆選舉工作的法規(guī)，對(duì)換屆選舉中普遍存在的選民資格認(rèn)定、候選人資格審查、破壞村民委員會(huì)換屆選舉的行為進(jìn)行明確界定。(4)加強(qiáng)載體建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，著力探索政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的實(shí)踐形式在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織關(guān)系上，一是“兩種事務(wù)一把抓”，即由村委會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)村民自治事務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的管理。好處是在村委會(huì)層面實(shí)現(xiàn)了政務(wù)和村務(wù)的一體化，對(duì)村子較小、干部素質(zhì)好能力強(qiáng)的地方比較適應(yīng)，弊端是工作量大，干部負(fù)擔(dān)重，對(duì)個(gè)人依賴性強(qiáng)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“包村”。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“包村”，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、計(jì)劃生育、扶貧項(xiàng)目等工作得以完成，還可通過“包村”對(duì)村民自治工作給予指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的結(jié)合，缺陷是不易堅(jiān)持，延續(xù)性較差。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制方面，主要是設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。近年來，一些地方創(chuàng)造了幾個(gè)村莊設(shè)立一個(gè)社區(qū)，成立社區(qū)服務(wù)中心，將社會(huì)保障、社會(huì)救助、農(nóng)民就業(yè)服務(wù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生、群眾文化、社會(huì)治安、糾紛調(diào)處等政府社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目整合進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心，構(gòu)筑公共服務(wù)平臺(tái)。這樣既落實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，寓管理于服務(wù)之中；又減輕了村級(jí)組織的工作壓力。在協(xié)調(diào)村級(jí)黨組織與自治組織關(guān)系上，主要有三個(gè)方面探索成果。其一，“兩委聯(lián)席會(huì)議”與“一肩挑”各有利弊。兩委聯(lián)席會(huì)議制度避免個(gè)人說了算，避免了村兩委的決策沖突?！耙患缣簟苯鉀Q了村級(jí)組織機(jī)構(gòu)臃腫和責(zé)任不明，減少村干部之間沖突和內(nèi)耗，減少了村干部職數(shù)，節(jié)省了開支。但是，在兩委聯(lián)席會(huì)議制度下，村兩委的角色混同，很難明晰各自的職責(zé)，而“一肩挑”使組織間沖突內(nèi)化為個(gè)人所扮演的不同角色間沖突；其二，“兩票制”比“兩推一選”更能促進(jìn)銜接與互動(dòng)。“兩票制”模式是指在選舉農(nóng)村黨委會(huì)的過程中，先由全體村民對(duì)本村現(xiàn)有黨員投信任票，然后從得票超過半數(shù)的黨員中提名村黨委會(huì)候選人，召開黨員大會(huì)正式投票選舉村黨支部組成人員。實(shí)際上是群眾投“信任票”確定黨委會(huì)候選人，黨員投“選舉票”進(jìn)行正式選舉。一些地方把“兩票制”的“信任票”理解為“推薦票”，提出了“兩推一選”。實(shí)行“兩票制”選出來的村黨支部書記，比“兩推一選”更多地得到了廣大村民的認(rèn)可和支持；其三，“直選書記”比“黨委會(huì)選舉書記”更有利于銜接與互動(dòng)。直選村支書改變了過去村黨員只選村黨支部委員、黨支部委員再按照上級(jí)黨委意圖進(jìn)行分工產(chǎn)生村黨支部書記的做法，從而擴(kuò)大了黨員的民主權(quán)利，增強(qiáng)了支部書記權(quán)威的民主基礎(chǔ)。在自治組織建設(shè)方面的新舉措主要有“三會(huì)”(聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì))“三公開”(財(cái)務(wù)、政務(wù)、事務(wù))及《社區(qū)自治章程》、《居民自治公約》、“重大問題公決制”、“民主評(píng)議制”、“社區(qū)聯(lián)絡(luò)員”等制度。此外，部分地區(qū)推行的民主懇談會(huì)制度，健全了農(nóng)民廣泛參與公共問題的利益表達(dá)機(jī)制。2.主要對(duì)策(1)努力強(qiáng)化“一個(gè)結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)民主與民生互促。以民主促民生問題解決，在解決民生問題中推進(jìn)民主的進(jìn)程和提升自治的水平“在上面，民主是個(gè)理論問題，是制度設(shè)計(jì)問題；對(duì)基層官員來說，只是操作程序問題；對(duì)普通百姓來說則是個(gè)利益問題?！雹咴谥袊?guó)，廣大基層群眾剛剛擺脫溫飽問題，民主政治對(duì)他們來說，還不像陽光、空氣一樣是人們的生活必需品，它在某種程度上還是一種可有可無的奢侈品。因此，開展基層民主建設(shè)必須根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所處“發(fā)展黃金期”與“矛盾凸現(xiàn)期”并存的階段性特征，牢牢把握以人為本、民生為先的指導(dǎo)思想，始終把基層民主自治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心任務(wù)相結(jié)合，與新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，與解決基層群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題相結(jié)合，達(dá)到民主與民生的互進(jìn)?！懊裰髋c民生互促”最直接的意思就是把二者有機(jī)地結(jié)合起來。一方面通過民主方式促進(jìn)民生問題更有效、合理的解決；另一方面通過關(guān)注、解決民生問題吸引基層群眾的政治參與熱情，并在解決民生問題的過程中加強(qiáng)民主訓(xùn)練和豐富民主生活，不斷提高基層群眾的民主意識(shí)和民主能力。(2)規(guī)范“兩權(quán)運(yùn)作”，推進(jìn)“兩權(quán)制衡”，形成國(guó)家與社會(huì)、政府與村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村治良性互動(dòng)的權(quán)力博弈“兩權(quán)制衡”主要是指通過立法途徑對(duì)政府行政管理權(quán)與基層群眾自治權(quán)進(jìn)行明確界定，把政權(quán)、法權(quán)劃歸政府行政管理范疇，把財(cái)權(quán)、事權(quán)劃歸群眾自治范疇，并從組織設(shè)置和規(guī)范管理上保證兩權(quán)的相對(duì)均衡和對(duì)接，以利于發(fā)揮兩權(quán)之間的互動(dòng)、互補(bǔ)、互助、互促及互督功能。這種做法既可防止因兩種權(quán)力懸殊使其無法有效行使，又可減少因兩種權(quán)界模糊造成的越權(quán)、侵權(quán)和棄權(quán)。當(dāng)前，規(guī)范兩權(quán)運(yùn)作，推動(dòng)“兩權(quán)制衡”需做好以下具體工作：一是完善立法，明確界定兩種權(quán)力的權(quán)限范圍，對(duì)基層政府的“指導(dǎo)”功能作出更明確界定，對(duì)基層政府干預(yù)基層群眾自治、代行村委會(huì)權(quán)力的行為設(shè)置更嚴(yán)厲的制裁。當(dāng)然，由于立法程序比較復(fù)雜，當(dāng)前不妨先從地方性規(guī)范文件做起；二是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制和運(yùn)行機(jī)制的改革步伐，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。依照法律積極支持和科學(xué)指導(dǎo)基層群眾依法管理自己的事務(wù)，為群眾自治組織“松綁”。保證選舉反映民意，將群眾自治組織自治、自我服務(wù)等作為村里工作考核的重點(diǎn)，為群眾自治組織“減壓”。將政府的工作重心下移，積極主動(dòng)提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，并在這一過程中引導(dǎo)、促進(jìn)基層自治，為群眾自治組織“鼓勁”。扎實(shí)開展清理整頓、還權(quán)于民工作，取消“村章鄉(xiāng)管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”等不當(dāng)做法，切實(shí)解決村委會(huì)工作普遍存在的“工作任務(wù)多、檢查評(píng)比多、臺(tái)賬要求多、代收費(fèi)用多”問題；三是加快構(gòu)建自力救濟(jì)、黨政機(jī)關(guān)救濟(jì)、司法救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)等多途徑的基層民主權(quán)利救濟(jì)體系；四是