我國城市森林生態(tài)服務(wù)供給存在的問題及解決對(duì)策

我國城市森林生態(tài)服務(wù)供給存在的問題及解決對(duì)策

有關(guān)研究預(yù)計(jì)2020年我國人均GDP達(dá)到4000美元時(shí)，將有55％，即8億人生活在城市中[1]。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市生態(tài)環(huán)境的惡化程度也日益明顯，城市森林建設(shè)作為改善城市空氣質(zhì)量和加強(qiáng)城市綠化的有效途徑，也愈加受到重視。城市森林對(duì)調(diào)節(jié)氣候、保持水土、減少污染、美化環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量起著重要的作用。但總的看來，還普遍存在城市森林建設(shè)資金短缺、城市綠化面積總量不足、發(fā)展不平衡、綠化水平和居民參與水平都比較低的問題。因此，本文的研究旨在探索提高城市森林生態(tài)服務(wù)供給水平的新途徑，并提出對(duì)政府部門具有一定的參考價(jià)值的城市綠化政策。一、我國城市森林生態(tài)服務(wù)的供給現(xiàn)狀(一)城市森林及城市森林生態(tài)服務(wù)的內(nèi)涵城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可以由空氣質(zhì)量、綠化面積、環(huán)境衛(wèi)生等指標(biāo)來衡量，而城市森林建設(shè)是改善城市空氣質(zhì)量和加強(qiáng)城市綠化的有效途徑。城市森林是指包括城市行道樹、隔離帶、單位和居住區(qū)綠化在內(nèi)的城市及相鄰地區(qū)以木本植物為主體的植被及其所在的環(huán)境構(gòu)成的森林群落生態(tài)系統(tǒng)。從狹義上講，城市地域內(nèi)以林木為主的各種片林、林帶、散生樹木等綠地構(gòu)成了城市森林主體，包括生態(tài)風(fēng)景林、水源涵養(yǎng)林、護(hù)路林、防風(fēng)固沙林等類型；從廣義上講，城市森林是以各種林地為主體，同時(shí)包括城市水域、草地、苗圃等多種成分，與城市景觀建設(shè)、公園管理、城市規(guī)劃相關(guān)的一系列街區(qū)林分的集合[2]。城市森林作為城市生態(tài)系統(tǒng)的自然子系統(tǒng)，在保護(hù)人體健康、調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、改善環(huán)境質(zhì)量、美化景觀等方面具有其他城市基礎(chǔ)設(shè)施不可替代的重要作用，也是衡量城市可持續(xù)發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志。城市森林具有凈化大氣、改善城市小氣候、降溫增濕、減少因建筑物密集而導(dǎo)致城市氣溫上升的“熱島效應(yīng)”，具有固碳、降低噪聲等生態(tài)功能。其中，凈化大氣功能具體包括釋放氧氣、滯塵、吸收有害物質(zhì)和殺菌等作用。城市森林具有的生態(tài)功能相當(dāng)于為城市居民提供了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，由于這種生態(tài)服務(wù)具有外部經(jīng)濟(jì)性，所以必須把城市森林作為生態(tài)公益林進(jìn)行建設(shè)。尤其是在城市居民區(qū)可用于綠化的土地非常有限的情況下，更需要大力加強(qiáng)城市森林的建設(shè)。城市森林生態(tài)服務(wù)具有價(jià)值和使用價(jià)值，對(duì)于居民個(gè)體來說，由于在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性以及排他性，城市森林生態(tài)服務(wù)不可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，如：森林對(duì)周邊地區(qū)的凈化空氣作用等。城市森林周邊的居住區(qū)要比遠(yuǎn)離森林的居住區(qū)的空氣質(zhì)量更高、擁有更舒適的游憩場(chǎng)所、房地產(chǎn)更易增值，因此，對(duì)于居住區(qū)來說，城市森林生態(tài)服務(wù)具有較弱的排他性。由于城市森林所提供的生態(tài)服務(wù)具有正外部性和非排他性(或較弱的排他性)，城市森林所提供的生態(tài)服務(wù)不能進(jìn)入市場(chǎng)，不能像有形商品那樣進(jìn)行等價(jià)交換，一般來說，應(yīng)由政府供給。但是在政府的供給無法滿足居民需求的情況下，隨著居民生活水平的提高和環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，非政府供給也逐漸增加。雖然城市森林建設(shè)是城市綠化的一種有效方式，由于具體的城市森林?jǐn)?shù)據(jù)無法獲得，因此以城市綠化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為城市森林生態(tài)服務(wù)供給的依據(jù)。(二)我國城市森林生態(tài)服務(wù)的供給現(xiàn)狀2003年末，我國全部地級(jí)城市建成區(qū)綠化覆蓋面積71.3萬公頃，比上年增長(zhǎng)18％，增長(zhǎng)率上升4.3個(gè)百分點(diǎn)，建成區(qū)綠化覆蓋率由上年的30.4％上升到32.5％，地級(jí)城市人均公共綠地面積5.3平方米，低于同期全國城市人均公共綠地面積6.5平方米[3]。全國綠化委員會(huì)辦公室2006年發(fā)布的《2005年中國國土綠化狀況公報(bào)》顯示，全國城市建成區(qū)的綠化覆蓋率由1981年的10.1％提高到31.66％，人均公共綠地面積從1981年的2.3平方米提高到7.39平方米，分別比“九五”末增長(zhǎng)3.51個(gè)百分點(diǎn)和3.7平方米。我國1990-2005年城市人口密度及綠化基本情況如表1所示；我國2001-2006年環(huán)境污染治理投資總額和園林綠化投資總額及其占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重情況如表2所示。城市的綠化離不開居民的參與，全國綠化委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1991～2000年義務(wù)植樹率在41.12％至46.63％之間。2007年3月12日是全國第29個(gè)植樹節(jié)，也是我國已開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的第26年，雖然公民履行義務(wù)植樹的盡責(zé)率不斷提高，但是到2006年全民義務(wù)植樹盡責(zé)率僅為55％。屋頂綠化是居民參與城市綠化的另一種有效方式。據(jù)科學(xué)測(cè)定，一個(gè)城市如果把屋頂都利用起來進(jìn)行綠化，那么這個(gè)城市中的二氧化碳較之沒有綠化前要低85％。由于屋頂綠化成本較高，缺少相關(guān)政策的支持和投資保證，目前僅在成都、重慶等地小范圍地開展屋頂花園建設(shè)。二、我國城市森林生態(tài)服務(wù)供給存在的問題分析通過對(duì)我國城市森林生態(tài)服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：(1)改善環(huán)境的資金投入偏重于污染治理。目前的環(huán)境污染治理措施比較注重控制污染源，運(yùn)用這種直接減排的“節(jié)流”手段同時(shí)也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著抑制的作用。在現(xiàn)有的污染治理?xiàng)l件下，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更需要“開源”手段，即大力開展城市森林建設(shè)，使城市森林在改善城市環(huán)境方面發(fā)揮更加重要的作用。表2數(shù)據(jù)表明，環(huán)境污染治理投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重由2001年的1.01％上升到2005年的1.30％，比重漲幅為0.29％；而園林綠化投資總額的絕對(duì)數(shù)雖然持續(xù)增長(zhǎng)，但是園林綠化投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重由2001年的0.15％上升到2005年的0.22％，比重漲幅為0.07％，僅為環(huán)境污染治理所占比重增幅的1/4。2006年環(huán)境污染治理投資總額及園林綠化投資總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重都在下降，前者下降0.08％，后者下降0.02％。(2)綠色率尚未達(dá)到規(guī)定要求。從國務(wù)院到地方政府都對(duì)城市綠化工作做出明文規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)單位和個(gè)人采取多種綠化形式，但事實(shí)上，由于缺少相應(yīng)有效的激勵(lì)和檢查督促措施，多數(shù)居民區(qū)、單位的綠化率沒有達(dá)到規(guī)定要求。雖然在法律上明確了公民具有義務(wù)植樹的責(zé)任，但是居民參與城市綠化的程度仍然很低，主要原因是缺乏有效的組織。(3)城市綠化管理機(jī)構(gòu)條塊分割，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)。涉及城市綠化管理工作的部門有城市園林管理處、城市綠化管理辦公室、城市林業(yè)局、街道辦事處。城市綠化管理辦公室原是為了更好地協(xié)調(diào)各部門工作而設(shè)置的，但目前基本上只進(jìn)行城市綠化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面的一些事務(wù)性工作。開展小區(qū)綠化和全民義務(wù)植樹工作需要在各街道辦事處的具體組織下進(jìn)行，而這些工作卻都劃分給園林部門，事實(shí)上園林部門只進(jìn)行樹種的選擇和具體實(shí)施指導(dǎo)工作，導(dǎo)致居民參與度低、參與渠道少的局面。目前，北京將市園林局和市林業(yè)局合并為園林綠化局，對(duì)市區(qū)內(nèi)和市郊的綠化工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，這一做法值得借鑒。(4)養(yǎng)護(hù)管理資金不足。雖然對(duì)城市新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目和開發(fā)住宅區(qū)項(xiàng)目要求其基本建設(shè)投資中應(yīng)當(dāng)包括配套的綠化建設(shè)投資，事實(shí)上很多項(xiàng)目只是象征性進(jìn)行局部表面綠化，并未在規(guī)定的期限內(nèi)完成綠化任務(wù)。市區(qū)內(nèi)的成片森林、小區(qū)綠化由于缺少資金投入，多年來停滯不前，而且養(yǎng)護(hù)管理資金嚴(yán)重不足，缺少后續(xù)養(yǎng)護(hù)工作，有一部分上報(bào)的綠地已經(jīng)荒蕪，實(shí)際城市綠化覆蓋率和人均公共綠地面積要低于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。(5)城市綠地分布不均衡。不僅城市內(nèi)部區(qū)域之間綠地分布不平衡，城市中心區(qū)和老城區(qū)綠地?cái)?shù)量也不足：全國仍有76個(gè)城市人均公共綠地不足3平方米，其中36個(gè)城市綠化覆蓋率不足10％。由于居住小區(qū)綠地緊張，所以生態(tài)綠化建設(shè)應(yīng)以喬木為主。但是有些城市在水資源和綠化用地緊張的情況下，投入大量資金用于草坪修整，結(jié)果事倍功半。在城市人口密集、建筑密度大、生態(tài)問題突出的現(xiàn)實(shí)情況下，樹木截干、成片空地樹木也被截冠修剪、不能有雜草的草坪、盆景式綠化不僅導(dǎo)致高額的建設(shè)成本和維護(hù)費(fèi)用，而且經(jīng)常發(fā)生病蟲害。(6)城市森林化程度有待提高。雖然從城市綠化角度考察綠化達(dá)標(biāo)率較高的地段，其綠化效果好，但從城市森林生態(tài)系統(tǒng)角度考察，森林質(zhì)量一般都不高，城市森林化程度也有待提高。因?yàn)槌鞘猩值暮饬恐笜?biāo)主要采用林木覆蓋率指標(biāo)，林木覆蓋率是指城鎮(zhèn)林木的樹冠投影面積與城鎮(zhèn)用地面積之比，可能大于或小于城市綠化覆蓋率，它反映了城鎮(zhèn)樹木的數(shù)量。三、加強(qiáng)城市森林生態(tài)服務(wù)供給的對(duì)策(一)有效保證城市工程項(xiàng)目綠化和企事業(yè)單位綠化任務(wù)的完成在對(duì)城市新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目和開發(fā)住宅區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行審批的過程中，應(yīng)要求建設(shè)單位在城市綠化管理部門預(yù)交綠化建設(shè)配套抵押金，綠化建設(shè)抵押金不應(yīng)低于該工程項(xiàng)目應(yīng)配套的實(shí)際綠化費(fèi)用。建設(shè)單位在項(xiàng)目完工時(shí)申請(qǐng)驗(yàn)收，城市綠化管理部門驗(yàn)收通過后，返還其抵押金。如驗(yàn)收未通過，將書面通知建設(shè)單位限期達(dá)標(biāo)，超過整改期限，綠化管理部門動(dòng)用抵押金進(jìn)行綠化工作。對(duì)城市各個(gè)小區(qū)、企事業(yè)單位實(shí)施綠化工作量交易。城市綠化管理部門根據(jù)城市的環(huán)境狀況、占地面積在企事業(yè)單位之間進(jìn)行綠化指標(biāo)初始分配，允許綠化工作量在企事業(yè)單位之間自由交易，即未完成綠化指標(biāo)的小區(qū)和單位必須購買綠化工作量，否則綠化管理部門將處以罰款。政府控制綠化數(shù)量，而不是價(jià)格，相當(dāng)于創(chuàng)造一個(gè)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，通過創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生全民提供生態(tài)服務(wù)的效果。相對(duì)于管理方法，可買賣的綠化工作量能獲得十分巨大的費(fèi)用節(jié)省，將是一種非常有效的經(jīng)濟(jì)刺激手段，不僅屋頂花園、城郊森林得以快速開發(fā)，而且也能夠保證城市居民全員參與城市綠化建設(shè)。(二)實(shí)行城市森林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策城市內(nèi)的成片森林作為生態(tài)公益林，需要制定以下成片森林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策：(1)科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是重點(diǎn)公益林，因此，城市內(nèi)的成片森林不在其補(bǔ)償范圍，需要市政府確定生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格(補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))。首先對(duì)成片森林的經(jīng)營(yíng)成本和經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(2)拓寬補(bǔ)償資金籌集渠道。補(bǔ)償資金籌集渠道具體包括政府財(cái)政撥款、向居民征收城市森林生態(tài)稅、自愿捐款、收繳綠化未達(dá)標(biāo)罰款。城市森林生態(tài)稅根據(jù)距離成片森林的遠(yuǎn)近劃分不同的納稅額，由社區(qū)居委會(huì)或物業(yè)公司代收，享受最低生活保障的居民可以選擇出工出力形式。(3)對(duì)所有者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)減免稅收、提供低息貸款的優(yōu)惠。允許在成片森林從事對(duì)森林無危害的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所減免的稅收和減少的利息可抵作為一部分補(bǔ)償費(fèi)。(三)完善小區(qū)綠化政策1.制定小區(qū)綠化管理政策。政府根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、小區(qū)面積和綠化標(biāo)準(zhǔn)直接下達(dá)小區(qū)的綠化工作量，由小區(qū)物業(yè)公司負(fù)責(zé)綠地、花草樹木的養(yǎng)護(hù)等管理工作，政府提供各綠化樹種、花草的一般市場(chǎng)價(jià)格信息，規(guī)定人工管護(hù)費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。小區(qū)綠化方案和綠化成本評(píng)估由小區(qū)業(yè)主委員會(huì)或居民委員會(huì)審核，審核通過后簽署委托合同。居民繳納的小區(qū)物業(yè)費(fèi)包括綠化費(fèi)。為了降低監(jiān)督成本，政府部門應(yīng)提供電子政務(wù)環(huán)境下的公共事務(wù)監(jiān)督管理系統(tǒng)，公開各家物業(yè)公司的收費(fèi)和服務(wù)項(xiàng)目信息以及居民的評(píng)價(jià)信息，從而便于物業(yè)主管部門、綠化管理部門以及居民有效監(jiān)督物業(yè)管理公司的小區(qū)綠化工作。2.制定鼓勵(lì)屋頂綠化政策。為了解決市區(qū)內(nèi)人均綠地嚴(yán)重不足的問題，政府需要制定鼓勵(lì)屋頂綠化的政策。雖然對(duì)住宅來說，屋頂花園能夠提高居住的舒適度，但在一些地方實(shí)施的時(shí)候，常因居民的阻撓而無法開展，為此，需要通過宣傳教育來消除居民對(duì)屋頂花園的誤解，引導(dǎo)居民正確認(rèn)識(shí)屋頂花園的作用。政策應(yīng)規(guī)定居民享有與土地證登記的使用面積相同的屋頂面積，在限期內(nèi)未登記的居民視為放棄屋頂綠化，由同一單元的其他居民享有。政府部門根據(jù)城市園林經(jīng)費(fèi)情況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。屋頂花園在通過園林管理部門的驗(yàn)收后，可由房管部門辦理產(chǎn)權(quán)證，從而保護(hù)居民的投資。屋頂花園需要與房屋一起交易，但屋頂花園應(yīng)免予所得稅。3.制定促進(jìn)居民社區(qū)參與的保障政策。促進(jìn)居民參與社區(qū)綠化的具體政策包括以下五個(gè)方面：(1)加強(qiáng)社區(qū)組織工作。一個(gè)社區(qū)的居民共享小區(qū)綠化后的生態(tài)效益，他們之間存在一定的社會(huì)關(guān)系，居民之間存在著持續(xù)的互動(dòng)關(guān)系。為了形成社區(qū)居民之間良好的互動(dòng)關(guān)系，需要加強(qiáng)社區(qū)組織的建設(shè)工作。居民作為社區(qū)參與的主體，其參與社區(qū)活動(dòng)的意愿與居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度具有顯著正相關(guān)關(guān)系。隨著社區(qū)工作者素質(zhì)的提高，居民逐漸形成對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，社區(qū)功能將隨之得到有效發(fā)揮，從而保障小區(qū)綠化工作的有效開展。(2)有效組織義務(wù)植樹活動(dòng)。義務(wù)植樹應(yīng)以居住小區(qū)為組織單位，由居委會(huì)負(fù)責(zé)小區(qū)綠化的組織，各單元組長(zhǎng)走訪各住戶居民，了解居民參與綠化的形式，制定行動(dòng)方案。對(duì)居民的參與情況進(jìn)行張榜公布，按參與程度排名，起到一定的鼓勵(lì)和懲罰作用。(3)鼓勵(lì)個(gè)人投資城市公共綠化建設(shè)，鼓勵(lì)認(rèn)建、認(rèn)養(yǎng)公共綠地和道路綠地。社會(huì)單位和個(gè)人投資城市公共綠化建設(shè)或認(rèn)建、認(rèn)養(yǎng)公共綠地和道路綠地的，市、縣(市、區(qū))人民政府或城市園林綠化主管部