我國城市森林生態(tài)服務供給存在的問題及解決對策

我國城市森林生態(tài)服務供給存在的問題及解決對策

有關研究預計2020年我國人均GDP達到4000美元時，將有55％，即8億人生活在城市中[1]。隨著我國城市化進程的加快，城市生態(tài)環(huán)境的惡化程度也日益明顯，城市森林建設作為改善城市空氣質量和加強城市綠化的有效途徑，也愈加受到重視。城市森林對調節(jié)氣候、保持水土、減少污染、美化環(huán)境，促進經濟社會發(fā)展和提高人民生活質量起著重要的作用。但總的看來，還普遍存在城市森林建設資金短缺、城市綠化面積總量不足、發(fā)展不平衡、綠化水平和居民參與水平都比較低的問題。因此，本文的研究旨在探索提高城市森林生態(tài)服務供給水平的新途徑，并提出對政府部門具有一定的參考價值的城市綠化政策。一、我國城市森林生態(tài)服務的供給現狀(一)城市森林及城市森林生態(tài)服務的內涵城市的生態(tài)環(huán)境質量可以由空氣質量、綠化面積、環(huán)境衛(wèi)生等指標來衡量，而城市森林建設是改善城市空氣質量和加強城市綠化的有效途徑。城市森林是指包括城市行道樹、隔離帶、單位和居住區(qū)綠化在內的城市及相鄰地區(qū)以木本植物為主體的植被及其所在的環(huán)境構成的森林群落生態(tài)系統(tǒng)。從狹義上講，城市地域內以林木為主的各種片林、林帶、散生樹木等綠地構成了城市森林主體，包括生態(tài)風景林、水源涵養(yǎng)林、護路林、防風固沙林等類型；從廣義上講，城市森林是以各種林地為主體，同時包括城市水域、草地、苗圃等多種成分，與城市景觀建設、公園管理、城市規(guī)劃相關的一系列街區(qū)林分的集合[2]。城市森林作為城市生態(tài)系統(tǒng)的自然子系統(tǒng)，在保護人體健康、調節(jié)生態(tài)平衡、改善環(huán)境質量、美化景觀等方面具有其他城市基礎設施不可替代的重要作用，也是衡量城市可持續(xù)發(fā)展水平和文明程度的重要標志。城市森林具有凈化大氣、改善城市小氣候、降溫增濕、減少因建筑物密集而導致城市氣溫上升的“熱島效應”，具有固碳、降低噪聲等生態(tài)功能。其中，凈化大氣功能具體包括釋放氧氣、滯塵、吸收有害物質和殺菌等作用。城市森林具有的生態(tài)功能相當于為城市居民提供了相應的生態(tài)環(huán)境服務，由于這種生態(tài)服務具有外部經濟性，所以必須把城市森林作為生態(tài)公益林進行建設。尤其是在城市居民區(qū)可用于綠化的土地非常有限的情況下，更需要大力加強城市森林的建設。城市森林生態(tài)服務具有價值和使用價值，對于居民個體來說，由于在消費上不具有競爭性以及排他性，城市森林生態(tài)服務不可以直接進入市場，如：森林對周邊地區(qū)的凈化空氣作用等。城市森林周邊的居住區(qū)要比遠離森林的居住區(qū)的空氣質量更高、擁有更舒適的游憩場所、房地產更易增值，因此，對于居住區(qū)來說，城市森林生態(tài)服務具有較弱的排他性。由于城市森林所提供的生態(tài)服務具有正外部性和非排他性(或較弱的排他性)，城市森林所提供的生態(tài)服務不能進入市場，不能像有形商品那樣進行等價交換，一般來說，應由政府供給。但是在政府的供給無法滿足居民需求的情況下，隨著居民生活水平的提高和環(huán)保意識的增強，非政府供給也逐漸增加。雖然城市森林建設是城市綠化的一種有效方式，由于具體的城市森林數據無法獲得，因此以城市綠化統(tǒng)計數據作為城市森林生態(tài)服務供給的依據。(二)我國城市森林生態(tài)服務的供給現狀2003年末，我國全部地級城市建成區(qū)綠化覆蓋面積71.3萬公頃，比上年增長18％，增長率上升4.3個百分點，建成區(qū)綠化覆蓋率由上年的30.4％上升到32.5％，地級城市人均公共綠地面積5.3平方米，低于同期全國城市人均公共綠地面積6.5平方米[3]。全國綠化委員會辦公室2006年發(fā)布的《2005年中國國土綠化狀況公報》顯示，全國城市建成區(qū)的綠化覆蓋率由1981年的10.1％提高到31.66％，人均公共綠地面積從1981年的2.3平方米提高到7.39平方米，分別比“九五”末增長3.51個百分點和3.7平方米。我國1990-2005年城市人口密度及綠化基本情況如表1所示；我國2001-2006年環(huán)境污染治理投資總額和園林綠化投資總額及其占國內生產總值比重情況如表2所示。城市的綠化離不開居民的參與，全國綠化委員會統(tǒng)計數據顯示，1991～2000年義務植樹率在41.12％至46.63％之間。2007年3月12日是全國第29個植樹節(jié)，也是我國已開展全民義務植樹運動的第26年，雖然公民履行義務植樹的盡責率不斷提高，但是到2006年全民義務植樹盡責率僅為55％。屋頂綠化是居民參與城市綠化的另一種有效方式。據科學測定，一個城市如果把屋頂都利用起來進行綠化，那么這個城市中的二氧化碳較之沒有綠化前要低85％。由于屋頂綠化成本較高，缺少相關政策的支持和投資保證，目前僅在成都、重慶等地小范圍地開展屋頂花園建設。二、我國城市森林生態(tài)服務供給存在的問題分析通過對我國城市森林生態(tài)服務供給現狀進行分析，發(fā)現存在以下問題：(1)改善環(huán)境的資金投入偏重于污染治理。目前的環(huán)境污染治理措施比較注重控制污染源，運用這種直接減排的“節(jié)流”手段同時也會對經濟的發(fā)展起著抑制的作用。在現有的污染治理條件下，城市經濟的發(fā)展更需要“開源”手段，即大力開展城市森林建設，使城市森林在改善城市環(huán)境方面發(fā)揮更加重要的作用。表2數據表明，環(huán)境污染治理投資總額占國內生產總值比重由2001年的1.01％上升到2005年的1.30％，比重漲幅為0.29％；而園林綠化投資總額的絕對數雖然持續(xù)增長，但是園林綠化投資占國內生產總值比重由2001年的0.15％上升到2005年的0.22％，比重漲幅為0.07％，僅為環(huán)境污染治理所占比重增幅的1/4。2006年環(huán)境污染治理投資總額及園林綠化投資總額占國內生產總值比重都在下降，前者下降0.08％，后者下降0.02％。(2)綠色率尚未達到規(guī)定要求。從國務院到地方政府都對城市綠化工作做出明文規(guī)定，鼓勵社會單位和個人采取多種綠化形式，但事實上，由于缺少相應有效的激勵和檢查督促措施，多數居民區(qū)、單位的綠化率沒有達到規(guī)定要求。雖然在法律上明確了公民具有義務植樹的責任，但是居民參與城市綠化的程度仍然很低，主要原因是缺乏有效的組織。(3)城市綠化管理機構條塊分割，缺少統(tǒng)一協調。涉及城市綠化管理工作的部門有城市園林管理處、城市綠化管理辦公室、城市林業(yè)局、街道辦事處。城市綠化管理辦公室原是為了更好地協調各部門工作而設置的，但目前基本上只進行城市綠化數據統(tǒng)計方面的一些事務性工作。開展小區(qū)綠化和全民義務植樹工作需要在各街道辦事處的具體組織下進行，而這些工作卻都劃分給園林部門，事實上園林部門只進行樹種的選擇和具體實施指導工作，導致居民參與度低、參與渠道少的局面。目前，北京將市園林局和市林業(yè)局合并為園林綠化局，對市區(qū)內和市郊的綠化工作進行統(tǒng)一規(guī)劃，這一做法值得借鑒。(4)養(yǎng)護管理資金不足。雖然對城市新建、擴建、改建工程項目和開發(fā)住宅區(qū)項目要求其基本建設投資中應當包括配套的綠化建設投資，事實上很多項目只是象征性進行局部表面綠化，并未在規(guī)定的期限內完成綠化任務。市區(qū)內的成片森林、小區(qū)綠化由于缺少資金投入，多年來停滯不前，而且養(yǎng)護管理資金嚴重不足，缺少后續(xù)養(yǎng)護工作，有一部分上報的綠地已經荒蕪，實際城市綠化覆蓋率和人均公共綠地面積要低于統(tǒng)計數據。(5)城市綠地分布不均衡。不僅城市內部區(qū)域之間綠地分布不平衡，城市中心區(qū)和老城區(qū)綠地數量也不足：全國仍有76個城市人均公共綠地不足3平方米，其中36個城市綠化覆蓋率不足10％。由于居住小區(qū)綠地緊張，所以生態(tài)綠化建設應以喬木為主。但是有些城市在水資源和綠化用地緊張的情況下，投入大量資金用于草坪修整，結果事倍功半。在城市人口密集、建筑密度大、生態(tài)問題突出的現實情況下，樹木截干、成片空地樹木也被截冠修剪、不能有雜草的草坪、盆景式綠化不僅導致高額的建設成本和維護費用，而且經常發(fā)生病蟲害。(6)城市森林化程度有待提高。雖然從城市綠化角度考察綠化達標率較高的地段，其綠化效果好，但從城市森林生態(tài)系統(tǒng)角度考察，森林質量一般都不高，城市森林化程度也有待提高。因為城市森林的衡量指標主要采用林木覆蓋率指標，林木覆蓋率是指城鎮(zhèn)林木的樹冠投影面積與城鎮(zhèn)用地面積之比，可能大于或小于城市綠化覆蓋率，它反映了城鎮(zhèn)樹木的數量。三、加強城市森林生態(tài)服務供給的對策(一)有效保證城市工程項目綠化和企事業(yè)單位綠化任務的完成在對城市新建、擴建、改建工程項目和開發(fā)住宅區(qū)項目進行審批的過程中，應要求建設單位在城市綠化管理部門預交綠化建設配套抵押金，綠化建設抵押金不應低于該工程項目應配套的實際綠化費用。建設單位在項目完工時申請驗收，城市綠化管理部門驗收通過后，返還其抵押金。如驗收未通過，將書面通知建設單位限期達標，超過整改期限，綠化管理部門動用抵押金進行綠化工作。對城市各個小區(qū)、企事業(yè)單位實施綠化工作量交易。城市綠化管理部門根據城市的環(huán)境狀況、占地面積在企事業(yè)單位之間進行綠化指標初始分配，允許綠化工作量在企事業(yè)單位之間自由交易，即未完成綠化指標的小區(qū)和單位必須購買綠化工作量，否則綠化管理部門將處以罰款。政府控制綠化數量，而不是價格，相當于創(chuàng)造一個產權市場，通過創(chuàng)造產權產生全民提供生態(tài)服務的效果。相對于管理方法，可買賣的綠化工作量能獲得十分巨大的費用節(jié)省，將是一種非常有效的經濟刺激手段，不僅屋頂花園、城郊森林得以快速開發(fā)，而且也能夠保證城市居民全員參與城市綠化建設。(二)實行城市森林經濟補償政策城市內的成片森林作為生態(tài)公益林，需要制定以下成片森林經濟補償政策：(1)科學合理地確定補償標準。由于中央森林生態(tài)效益補償基金補償的對象是重點公益林，因此，城市內的成片森林不在其補償范圍，需要市政府確定生態(tài)服務的市場價格(補償標準)。首先對成片森林的經營成本和經濟收益進行評估，依據評估結果確定補償標準。(2)拓寬補償資金籌集渠道。補償資金籌集渠道具體包括政府財政撥款、向居民征收城市森林生態(tài)稅、自愿捐款、收繳綠化未達標罰款。城市森林生態(tài)稅根據距離成片森林的遠近劃分不同的納稅額，由社區(qū)居委會或物業(yè)公司代收，享受最低生活保障的居民可以選擇出工出力形式。(3)對所有者的經營活動實現減免稅收、提供低息貸款的優(yōu)惠。允許在成片森林從事對森林無危害的經營活動，所減免的稅收和減少的利息可抵作為一部分補償費。(三)完善小區(qū)綠化政策1.制定小區(qū)綠化管理政策。政府根據相關法律、法規(guī)、小區(qū)面積和綠化標準直接下達小區(qū)的綠化工作量，由小區(qū)物業(yè)公司負責綠地、花草樹木的養(yǎng)護等管理工作，政府提供各綠化樹種、花草的一般市場價格信息，規(guī)定人工管護費等收費標準。小區(qū)綠化方案和綠化成本評估由小區(qū)業(yè)主委員會或居民委員會審核，審核通過后簽署委托合同。居民繳納的小區(qū)物業(yè)費包括綠化費。為了降低監(jiān)督成本，政府部門應提供電子政務環(huán)境下的公共事務監(jiān)督管理系統(tǒng)，公開各家物業(yè)公司的收費和服務項目信息以及居民的評價信息，從而便于物業(yè)主管部門、綠化管理部門以及居民有效監(jiān)督物業(yè)管理公司的小區(qū)綠化工作。2.制定鼓勵屋頂綠化政策。為了解決市區(qū)內人均綠地嚴重不足的問題，政府需要制定鼓勵屋頂綠化的政策。雖然對住宅來說，屋頂花園能夠提高居住的舒適度，但在一些地方實施的時候，常因居民的阻撓而無法開展，為此，需要通過宣傳教育來消除居民對屋頂花園的誤解，引導居民正確認識屋頂花園的作用。政策應規(guī)定居民享有與土地證登記的使用面積相同的屋頂面積，在限期內未登記的居民視為放棄屋頂綠化，由同一單元的其他居民享有。政府部門根據城市園林經費情況給予適當的補助。屋頂花園在通過園林管理部門的驗收后，可由房管部門辦理產權證，從而保護居民的投資。屋頂花園需要與房屋一起交易，但屋頂花園應免予所得稅。3.制定促進居民社區(qū)參與的保障政策。促進居民參與社區(qū)綠化的具體政策包括以下五個方面：(1)加強社區(qū)組織工作。一個社區(qū)的居民共享小區(qū)綠化后的生態(tài)效益，他們之間存在一定的社會關系，居民之間存在著持續(xù)的互動關系。為了形成社區(qū)居民之間良好的互動關系，需要加強社區(qū)組織的建設工作。居民作為社區(qū)參與的主體，其參與社區(qū)活動的意愿與居民對社區(qū)的認同度具有顯著正相關關系。隨著社區(qū)工作者素質的提高，居民逐漸形成對社區(qū)的歸屬感和認同感，社區(qū)功能將隨之得到有效發(fā)揮，從而保障小區(qū)綠化工作的有效開展。(2)有效組織義務植樹活動。義務植樹應以居住小區(qū)為組織單位，由居委會負責小區(qū)綠化的組織，各單元組長走訪各住戶居民，了解居民參與綠化的形式，制定行動方案。對居民的參與情況進行張榜公布，按參與程度排名，起到一定的鼓勵和懲罰作用。(3)鼓勵個人投資城市公共綠化建設，鼓勵認建、認養(yǎng)公共綠地和道路綠地。社會單位和個人投資城市公共綠化建設或認建、認養(yǎng)公共綠地和道路綠地的，市、縣(市、區(qū))人民政府或城市園林綠化主管部