我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系初探

我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系初探

一、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義及內(nèi)容政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)，是由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員，聯(lián)合相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行的，依據(jù)有關(guān)環(huán)境法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，遵循審計(jì)原則，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，綜合地、系統(tǒng)地對(duì)政府環(huán)境管理系統(tǒng)、政府環(huán)境保護(hù)資金、政府環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，并提出環(huán)境改進(jìn)建議，促進(jìn)其改善環(huán)境管理、提高環(huán)境效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容主要包括以下三方面：（一）政府環(huán)境管理系統(tǒng)的合法性、合規(guī)性、恰當(dāng)性、有效性審計(jì)。合法性、合規(guī)性審計(jì)，主要審查政府環(huán)境管理系統(tǒng)的制定是否符合國(guó)家的大政方針等。恰當(dāng)性審計(jì)，主要是確定現(xiàn)有的系統(tǒng)是否能提供適當(dāng)?shù)谋ＷC，使任務(wù)和目標(biāo)能高效、經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。有效性審計(jì)，主要是看其是否能夠有效預(yù)防偏差并加以糾正，及時(shí)采取措施，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降至最低。（二）政府環(huán)境保護(hù)資金的績(jī)效審計(jì)。調(diào)查環(huán)保專項(xiàng)資金的投入使用情況是否達(dá)到了預(yù)期的效果。主要是對(duì)其撥付使用情況和效果的監(jiān)督，有無(wú)少撥、不撥，或延遲撥付的現(xiàn)象；環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)資金的分配和審批是否合理、合法；環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)招、投標(biāo)是否規(guī)范，有無(wú)擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)問(wèn)題。（三）政府環(huán)境項(xiàng)目的效益審計(jì)。首先要對(duì)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，出具可行性研究報(bào)告，檢查其是否以可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ)，確定實(shí)施環(huán)境項(xiàng)目的最佳投資方案（在相對(duì)節(jié)約資源投入的情況下，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目的各項(xiàng)目標(biāo)和約束條件，或者說(shuō)投入、產(chǎn)出關(guān)系最佳的方案）；然后評(píng)價(jià)環(huán)境項(xiàng)目是否按照所規(guī)定的設(shè)計(jì)規(guī)模、投資標(biāo)準(zhǔn)、工期進(jìn)度、質(zhì)量、成本進(jìn)行實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)和效果；最后審查環(huán)境項(xiàng)目建成后的效果。二、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)（一）政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。經(jīng)濟(jì)性主要是關(guān)注在保證質(zhì)量的前提下降低資源消耗量，將政府支出降到最低水平；效率性主要是對(duì)比產(chǎn)出或服務(wù)與資源投入的關(guān)系，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出應(yīng)使用最少的必要投入，保證資金支出的合理性；效果性指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果之間的關(guān)系，追求效果最優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是相輔相成的，在一定程度上，效率性包含經(jīng)濟(jì)性，經(jīng)濟(jì)性和效率性是以效果性為前提的。效率是措施、技術(shù)方法性問(wèn)題，措施技術(shù)正確，效率高，否則效率就低。效果是戰(zhàn)略方向性的問(wèn)題。（二）政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的具體目標(biāo)。一是評(píng)價(jià)環(huán)境管理系統(tǒng)的合法性、合規(guī)性、有效性，環(huán)境法規(guī)政策和環(huán)境規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，不斷完善環(huán)境法規(guī)政策和環(huán)境規(guī)劃；二是評(píng)價(jià)政府環(huán)境保護(hù)資金，確保環(huán)保資金及時(shí)撥付并得到正確使用；三是評(píng)價(jià)環(huán)境投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，為進(jìn)行科學(xué)合理的環(huán)境投資提出建設(shè)性意見(jiàn)。三、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的原則，以及可操作性、合理性、可比性、動(dòng)態(tài)性的原則。從政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容上，可以將指標(biāo)分為三類：環(huán)境管理系統(tǒng)的合規(guī)性、合法性、有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)；環(huán)保專項(xiàng)資金的投入使用情況評(píng)價(jià)指標(biāo)；環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施情況評(píng)價(jià)指標(biāo)。（一）環(huán)境管理系統(tǒng)的合規(guī)性、合法性、恰當(dāng)性、有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)。如：內(nèi)部控制制度健全率、內(nèi)部控制制度執(zhí)行率、政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、政策制定水平與實(shí)施效果、政府管理效益、政府管理社會(huì)效果、政府形象、公眾支持率等。（二）環(huán)保專項(xiàng)資金的投入使用情況評(píng)價(jià)指標(biāo)。如：資金到位率、籌資成本率、資金到位數(shù)量、資金到位及時(shí)性、資金支出情況、專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用率、專項(xiàng)資金節(jié)約率、資金流失率、資金支出真實(shí)率等。（三）環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施情況評(píng)價(jià)指標(biāo)。1.經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。主要是評(píng)價(jià)政府在籌資、投資、使用資金方面及項(xiàng)目建成后所獲得的投資收益。如：貨幣時(shí)間價(jià)值或資金成本、機(jī)會(huì)成本、現(xiàn)金凈流量、投資回收期、現(xiàn)值指數(shù)、環(huán)境管理費(fèi)用、環(huán)境監(jiān)測(cè)支出、萬(wàn)元GDP能耗、萬(wàn)元GDP主要材料耗費(fèi)、環(huán)保投資占GDP比重、資源再生及綜合利用產(chǎn)值占GDP比例、環(huán)保設(shè)施投資收益或環(huán)保設(shè)施投資收益率、節(jié)能收益或節(jié)能投入收益率、環(huán)境成本節(jié)約凈額、環(huán)境事故賠償金額等。2.生態(tài)效益指標(biāo)。主要是由環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)效益、生態(tài)保護(hù)效益、環(huán)境損失減少效益等指標(biāo)構(gòu)成。包括反映環(huán)境狀況的廢水廢氣廢物的排放量、環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失、水土流失面積、廢氣廢水處理率、環(huán)境治理指數(shù)、退耕還林程度、綠化覆蓋率等；反映可持續(xù)發(fā)展力的廢水廢氣治理率、水土流失治理率、水資源開(kāi)發(fā)利用率、森林覆蓋率，單位產(chǎn)值能源消耗量、節(jié)能方案節(jié)約的能源量、“三廢”產(chǎn)品利用率、污染物排放達(dá)標(biāo)率、污染源治理達(dá)標(biāo)率等。3.社會(huì)效益指標(biāo)。是指由于項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)施與運(yùn)營(yíng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源利用、自然與生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面的社會(huì)效益與影響。對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)價(jià)一般用定性的指標(biāo)來(lái)衡量。包括對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響、對(duì)社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境的改善、居民生活質(zhì)量改進(jìn)、居民滿意度、文化和人體健康、污水排放、廢氣排放等可能對(duì)周圍居民造成的潛在影響等。四、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)方法（一）對(duì)比分析法。對(duì)比分析方法是通過(guò)對(duì)相同經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)差異，分析產(chǎn)生差異的原因的一種方法。采用這種方法時(shí)，應(yīng)先將綜合指標(biāo)分解為相互聯(lián)系的具體因素，然后將這些具體因素及因素的不同指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，以觀察各種變動(dòng)的有利因素和不利因素，再查明各變動(dòng)因素的變動(dòng)情況及變動(dòng)的原因。運(yùn)用這種方法，便于對(duì)綜合指標(biāo)進(jìn)行分析，從多種方法的因素中，找出最關(guān)鍵最本質(zhì)的因素，為進(jìn)一步詳查提供審計(jì)依據(jù)。按其指標(biāo)表現(xiàn)形式不同可以分為絕對(duì)數(shù)比較法和相對(duì)數(shù)比較法，其標(biāo)準(zhǔn)可以是計(jì)劃、預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)、歷史、同行業(yè)等。常用的方法主要有以下幾種：縱向?qū)Ρ?、橫向?qū)Ρ?、?jì)劃與實(shí)際比、整體與部分比和綜合對(duì)比。（二）層次分析法。層次分析法是一種簡(jiǎn)明實(shí)用的定性分析與定量分析相結(jié)合的決策分析法。它充分利用了人的經(jīng)驗(yàn)和判斷能力，將決策者的經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行量化，適用于目標(biāo)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且缺乏必要數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)，為評(píng)價(jià)政府環(huán)境績(jī)效提供了依據(jù)。層次分析法的原理是按問(wèn)題性質(zhì)和總目標(biāo)將問(wèn)題分解成不同層次，構(gòu)成一個(gè)多層次的分析結(jié)構(gòu)模型，然后在各要素之間進(jìn)行簡(jiǎn)單的比較和計(jì)算，就可以得出不同的方案的權(quán)重或確定相對(duì)的優(yōu)劣次序，從而為最佳方案的選擇提供依據(jù)。（三）模糊綜合評(píng)價(jià)法。模糊綜合評(píng)價(jià)法以模擬數(shù)學(xué)和層析分析法為基礎(chǔ)，突出研究重點(diǎn)，據(jù)以構(gòu)建環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的模糊綜合評(píng)價(jià)模型。對(duì)于定量分析，運(yùn)用數(shù)量化的統(tǒng)計(jì)、計(jì)量分析；對(duì)于定性因素，常采用專家德?tīng)柗品ù_定評(píng)價(jià)環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的權(quán)重。（四）德?tīng)柗品?。亦稱專家意見(jiàn)征詢法，是一種向?qū)＜曳磸?fù)函證收集意見(jiàn)，預(yù)測(cè)的方法。管理者先從不同既有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)又精通環(huán)境方面知識(shí)的專家那里對(duì)相關(guān)的背景資料進(jìn)行多輪的咨詢并取得征詢意見(jiàn)，總結(jié)意見(jiàn)后，再分別返還給這些專家，但是專家之間不互相交流，這一過(guò)程需要反復(fù)地做，直到征得的意見(jiàn)趨同于一個(gè)最優(yōu)的解決方案為止。（五）效益評(píng)價(jià)審計(jì)法。它是目前審計(jì)的難點(diǎn)，通過(guò)被審計(jì)單位所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，利用數(shù)學(xué)計(jì)量或數(shù)理統(tǒng)計(jì)原理，在經(jīng)營(yíng)環(huán)境較好與內(nèi)部控制相對(duì)完善的狀態(tài)下，有針對(duì)性地制定出量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)或體系，科學(xué)、合理、細(xì)致地計(jì)算出經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)，主要考慮資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益。（六）追蹤資金流向?qū)徲?jì)法。按照資金的流程實(shí)施審計(jì)是審計(jì)人員最常用的審計(jì)方法