我國顯性存款保險制度的踐行路徑探析

我國顯性存款保險制度的踐行路徑探析

F830.4：A1002-8102(2010)10-0019-10一、引言存款保險制度是金融安全網(wǎng)的構(gòu)成要素之一，是維護(hù)金融穩(wěn)定的重要手段。與隱性存款保險制度不同，顯性存款保險制度是基于一定規(guī)則的金融保障制度，它闡明了銀行體系和公共部門在銀行無力償付其負(fù)債時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。顯性存款保險制度由法律或其他司法工具明確規(guī)定，包括賠償限制和賠償類型的規(guī)定、計算賠償?shù)姆椒?、基金管理和其他方面的?nèi)容。顯性存款保險制度限制了主觀決策的隨意性。大量文獻(xiàn)對存款保險制度進(jìn)行了研究，許多學(xué)者(例如Klueh，2005)認(rèn)為，應(yīng)該建立顯性存款保險制度，其中最直接的理由在于，如果不建立顯性存款保險制度，那么在危機(jī)發(fā)生時，政府就不得不為每一家銀行①及其權(quán)益人提供幫助以減少政治和社會成本，這樣納稅人的成本將會相當(dāng)高。在控制了其他變量之后，采用有限額的顯性存款保險制度的國家就會比其他國家產(chǎn)生相對低的財政成本。但是，這一制度也會帶來一些問題。一方面，由于存款人的資產(chǎn)得到保護(hù)，他們?nèi)狈︺y行進(jìn)行市場監(jiān)督的激勵，市場約束力弱化；另一方面，當(dāng)銀行運營出現(xiàn)問題后，存款保險機(jī)構(gòu)提供存款賠償，而當(dāng)銀行運營不出現(xiàn)問題時，利潤由銀行獨享，因而銀行具有從事高風(fēng)險經(jīng)營活動的傾向。換言之，存款保險制度將會增加銀行體系的道德風(fēng)險。因此，各國有必要建立顯性存款保險制度，但在踐行這一制度時應(yīng)該著重考慮市場約束和道德風(fēng)險問題。目前，世界上已有106個國家建立了顯性存款保險制度，另有16個國家已經(jīng)制訂計劃或處于研究階段，我國是已經(jīng)制訂計劃的9個國家之一。②1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出要建立存款保險基金。2004年4月，中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處掛牌，并于同年12月開始起草《存款保險條例》。2007年，全國金融工作會議再次提出建立我國顯性存款保險制度。2010年3月5日，在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上，國務(wù)院總理溫家寶在其政府工作報告中提出“推進(jìn)存款保險制度建設(shè)”。金融體制市場化改革要求我國建立市場化的風(fēng)險管理機(jī)制，此次美國金融危機(jī)的嚴(yán)重后果再一次警示我國必須建立危機(jī)的主動應(yīng)對機(jī)制。根據(jù)《有效存款保險制度核心原則》(CorePrinciplesforEffectiveDepositInsuranceSystems)，如果當(dāng)前制度環(huán)境條件不夠理想，就應(yīng)該先對其進(jìn)行矯正；如果在矯正以前需要建立顯性存款保險制度，那么該制度就應(yīng)與這些前提條件相適應(yīng)。因此，我國應(yīng)借鑒先行國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國的特殊國情，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，建立我國的顯性存款保險制度。二、國內(nèi)外研究綜述存款保險制度始終是金融安全保障研究的重要內(nèi)容，國內(nèi)外涌現(xiàn)出大量的研究成果。最初學(xué)者們著重于顯性存款保險制度的必要性研究，其中涉及到制度成本與收益的權(quán)衡。在其必要性得到認(rèn)可之后，學(xué)者們分析了顯性存款保險制度給經(jīng)濟(jì)帶來的影響，包括正面影響和負(fù)面影響。在充分考量這一效應(yīng)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對顯性存款保險制度進(jìn)行了設(shè)計?；谶@些研究成果，如何踐行顯性存款保險制度成為各國研究的重要課題。Demirgü-Kunt等(2008)使用180個國家1960-2003年的數(shù)據(jù)分析了影響一國金融安全網(wǎng)決策的因素。在控制了宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊、銀行監(jiān)管的質(zhì)量和制度發(fā)展因素后，私人和公共利益以及要求效仿發(fā)達(dá)國家規(guī)則制度的外部壓力是決定采用時機(jī)的主要因素；在控制了其他因素后，政治體制是促成一個國家建立顯性存款保險制度的主要因素；存款保險更有可能在危機(jī)期間被采納，因為危機(jī)期間部門間的利益更容易協(xié)調(diào)。市場約束與道德風(fēng)險始終是顯性存款保險制度踐行過程中的主要問題。Angkinand和Wihlborg(2010)認(rèn)為，市場約束由顯性存款保險的范圍以及未保險的存款人和其他債權(quán)人的信用決定，同時還取決于銀行的所有權(quán)結(jié)構(gòu)和銀行管理者對市場刺激的反應(yīng)。顯性存款保險覆蓋范圍與銀行的風(fēng)險承擔(dān)行為之間具有U型關(guān)系。他們考慮了不同性質(zhì)銀行的道德風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)國有控股的銀行體系具有較高的風(fēng)險傾向，這與高度的顯性存款保險相關(guān)；外國銀行風(fēng)險傾向較低，但在高顯性存款保險覆蓋的國家不成立。保險定價是顯性存款保險制度的核心問題。多數(shù)國家采取統(tǒng)一保費費率，是因為受到信息不對稱的限制(Freixas和Rochet，1998)。統(tǒng)一的保費費率雖然操作簡單，卻容易引發(fā)道德風(fēng)險和逆向選擇。DeLonga和Saunders(2008)在研究了60家金融機(jī)構(gòu)之后發(fā)現(xiàn)，引入統(tǒng)一費率的存款保險后，銀行和信托公司風(fēng)險傾向增加(只有部分運行良好的銀行減少了其風(fēng)險行為)。有學(xué)者提出要建立風(fēng)險調(diào)整型定價方式，即根據(jù)銀行風(fēng)險暴露的不同等級制定有差別的保費費率。后來有研究對風(fēng)險調(diào)整型費率也提出了質(zhì)疑，但他們并沒有否認(rèn)它是一個限制銀行風(fēng)險暴露的有效工具，只是存款保險定價應(yīng)與其他監(jiān)管工具相配合(Giammarino等，1993)。Goodhart(2008)認(rèn)為，在廣泛的金融監(jiān)管實踐和金融安全網(wǎng)安排中，應(yīng)該重新審視全球背景下金融市場與政策行為的國際溢出效應(yīng)。進(jìn)入監(jiān)管嚴(yán)格的國家的銀行有可能把風(fēng)險轉(zhuǎn)移回自己的國家(Buch和DeLong，2008)，因而顯性存款保險制度的國際協(xié)作十分重要。Hardya和Nieto(2010)研究了多國審慎監(jiān)管和存款擔(dān)保規(guī)則的最優(yōu)聯(lián)合設(shè)計，發(fā)現(xiàn)政策不協(xié)調(diào)將導(dǎo)致過少的監(jiān)管和過多的存款保護(hù)。在多國背景下，最好的方法是同時采取審慎監(jiān)管，限制存款保護(hù)。顯性存款保險制度與其他金融安全網(wǎng)設(shè)施的協(xié)作必不可少。2009年6月18日，為了幫助各國更好地建立顯性存款保險制度，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BaselCommitteeonBankingSupervision，BCBS)和國際存款保險協(xié)會(IADI)共同發(fā)表了《有效存款保險制度核心原則》，提出了建立有效存款保險制度的一系列原則和實際操作方式的系統(tǒng)架構(gòu)。在吸收國外先進(jìn)理論的基礎(chǔ)上踐行我國顯性存款保險制度，需要一個恰當(dāng)?shù)谋就粱^程。我國學(xué)者從各個層面對這一問題進(jìn)行了研究。彭興韻(2005)認(rèn)為降低商業(yè)銀行道德風(fēng)險不是我國建立顯性存款保險制度的根本依據(jù)。顯性存款保險制度是為應(yīng)對市場化改革后的風(fēng)險暴露而設(shè)立的風(fēng)險隔離機(jī)制，對于完善貨幣調(diào)控機(jī)制、增強(qiáng)中央銀行的信用獨立性是必要的。這一目標(biāo)的確立緊扣我國金融體制改革的方向，指出了我國建立顯性存款保險制度的現(xiàn)實需要。顏海波(2004)提出了建立顯性存款保險制度的時機(jī)選擇原則，認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)國際貨幣基金組織推薦的做法，在金融市場信用體系已經(jīng)建立，金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和市場退出機(jī)制較為規(guī)范和完善，銀行系統(tǒng)或大多數(shù)銀行已經(jīng)完成重組，償債能力和盈利能力呈現(xiàn)良性循環(huán)，整個金融體系趨于穩(wěn)定的情況下建立顯性存款保險制度。這時建立存款保險體系所需的成本最低，運行的效果也最好。有學(xué)者還探討了顯性存款保險制度所需要的配套設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為完善的銀行公司治理是克服存款保險負(fù)面影響的重要前提，銀行公司治理的改善能顯著提高顯性存款保險制度的有效性(湯洪波，2008)；還應(yīng)加快存款保險的立法，制定規(guī)范銀行破產(chǎn)的特別法，使存款保險機(jī)構(gòu)成為破產(chǎn)銀行的接管人和清算人(李華、馬幸榮，2009)。此外，許多學(xué)者還實證分析了我國存款保險的現(xiàn)狀，闡述了我國建立顯性存款保險制度的障礙與已具備的條件，提出了各種各樣的具體設(shè)計方案。但是，對我國特殊的宏觀經(jīng)濟(jì)、制度環(huán)境和微觀體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行綜合分析，并在此基礎(chǔ)上提出具體推進(jìn)方案和踐行路徑的成果尚不多見，本文將對此進(jìn)行研究。三、我國存款保險制度的國情考察(一)我國隱性存款保險的現(xiàn)狀我國目前還沒有建立顯性存款保險制度，但存在事實上的以政府信譽為擔(dān)保的“隱性存款保險”，政府為大型商業(yè)銀行③提供信譽支持，為儲戶的存款提供擔(dān)保。銀行儲蓄是人們處置閑置資金的主要方式，缺乏培養(yǎng)風(fēng)險意識的環(huán)境。為了幫助大型商業(yè)銀行資本充足率達(dá)到巴塞爾協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，國家為其提供了大力支持。1998年3月，財政部發(fā)行特種國債2700億元補充國有獨資商業(yè)銀行資本金。2004年1月，國家又動用外匯儲備450億美元，向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資。2008年11月，中央?yún)R金公司注資1300億元推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)銀行的股份制改造，改善其資產(chǎn)狀況。張正平、何廣文(2005)使用1994-2003年間我國銀行業(yè)面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了我國14家銀行市場約束力的情況，發(fā)現(xiàn)我國銀行業(yè)的市場約束力非常微弱。這種現(xiàn)象在不同性質(zhì)的銀行間幾乎沒有差異，國家信用提供的隱性保險實質(zhì)上覆蓋到了所有的樣本銀行。李燕平、韓立巖(2008)運用面板數(shù)據(jù)模型分析了隱性存款保險下我國銀行特許權(quán)價值經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的有效性，發(fā)現(xiàn)隱性保險降低了特許權(quán)價值對銀行風(fēng)險承擔(dān)行為的敏感性，特許權(quán)價值的自律機(jī)制不僅對大型商業(yè)銀行幾乎失效，而且對中小商業(yè)銀行的風(fēng)險約束效應(yīng)也不顯著，說明中國銀行受到隱性存款保險的全面保護(hù)，缺乏開展全面風(fēng)險管理的動力機(jī)制。在早期市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、投資品種少、風(fēng)險承擔(dān)能力較弱、金融業(yè)開放程度低、金融創(chuàng)新缺乏的背景下，我國的隱性存款保險有效地穩(wěn)定了金融體系。但在金融現(xiàn)代化進(jìn)程加快、金融全球化增強(qiáng)的背景下，隱性存款保險越來越不合時宜，負(fù)面效應(yīng)包括可能引發(fā)道德風(fēng)險、造成國家財政巨額負(fù)擔(dān)、導(dǎo)致銀行業(yè)不公平競爭、阻礙銀行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善。(二)我國踐行顯性存款保險制度的障礙顯性存款保險制度將帶來信用保障覆蓋面收窄的風(fēng)險，特別是在利率未實現(xiàn)市場化的條件下，銀行無法按照風(fēng)險—收益機(jī)理運作，經(jīng)營空間狹窄。從操作層面看，保費征繳是一項復(fù)雜的工作，投保對象的界定、繳納保費時點的界定、已繳保費的調(diào)整等方面操作困難。存款保險資金的投資運作也很困難。此外，我國金融分業(yè)體制造成存款保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管難點。由于存款保險機(jī)構(gòu)的性質(zhì)尚未理清，很難確定由哪個部門對其實施監(jiān)管，建立監(jiān)管指標(biāo)、信息披露和業(yè)務(wù)活動等監(jiān)管機(jī)制問題很多(王國剛，2007)。我國踐行顯性存款保險制度的障礙還體現(xiàn)在其他方面：信用評級機(jī)構(gòu)能夠評價投保機(jī)構(gòu)的信用，為保費費率的確定提供依據(jù)，為存款保險機(jī)構(gòu)及時介入問題銀行提供信號，而我國目前的信用評級體制還不能滿足現(xiàn)實需要；我國大型商業(yè)銀行的總資產(chǎn)在銀行業(yè)中占較大比例，銀行業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，為存款保險機(jī)制的公平設(shè)計增加了很大難度；考慮到各個群體的切身利益，我國居民儲戶和銀行對存款保險態(tài)度不積極，也不利于顯性存款保險制度的推行；同時，成立存款保險機(jī)構(gòu)還將面臨各個部門權(quán)力的重新分配，部門利益之爭在所難免。(三)我國踐行顯性存款保險制度的條件雖然我國踐行顯性存款保險制度還存在一些障礙，但也具備了必要的條件。近年來，我國商業(yè)銀行資本狀況得到極大改善，資本充足率達(dá)標(biāo)單位從2003年的8家擴(kuò)大到2009年的239家；達(dá)標(biāo)銀行資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比例從2003年的0.6％顯著上升至2009年的100％。主要商業(yè)銀行④的不良貸款撥備覆蓋率也得到較大幅度的提高，從2002年的6.9％上升到2009年的155.02％，⑤這從另一個側(cè)面反映了我國商業(yè)銀行對其貸款損失的彌補能力和應(yīng)對貸款風(fēng)險能力的增強(qiáng)?？傊?，我國商業(yè)銀行資本狀況良好，已經(jīng)逐漸具備了承擔(dān)市場化風(fēng)險的能力，國家隱性擔(dān)保的退出不會影響其良性發(fā)展。此外，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展勢頭良好，GDP平穩(wěn)快速增長，奠定了踐行顯性存款保險制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；此次美國金融危機(jī)為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了契機(jī)，也為存款保險制度的顯性化創(chuàng)造了機(jī)遇；大型商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置效果明顯，改制上市取得顯著成效，中小商業(yè)銀行實行差異化戰(zhàn)略成果顯著，其他非銀行存款類金融機(jī)構(gòu)⑥經(jīng)營狀況明顯改善，這些微觀主體的良好發(fā)展為踐行顯性存款保險制度創(chuàng)造了有利的條件；銀行業(yè)監(jiān)管水平得到很大提高，問題銀行的市場退出機(jī)制處于籌建階段，為顯性存款保險制度的職能發(fā)揮創(chuàng)造了前提條件；相關(guān)法律體系不斷健全完善，法治環(huán)境逐漸優(yōu)化?？梢哉f，我國踐行顯性存款保險制度所需要的主要條件已經(jīng)具備。(四)我國存款類金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，我國形成了股份制商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、信用社、非銀行存款類金融機(jī)構(gòu)和外資銀行等較為全面的存款類金融機(jī)構(gòu)體系。存款類金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過擴(kuò)展或合并重組，結(jié)構(gòu)日趨合理。然而，大型商業(yè)銀行存款仍然是我國銀行儲蓄存款的主要組成部分。2010年6月，我國人民幣存款額為674098.03億元，其中四家大型商業(yè)銀行⑦的人民幣存款額為330411.22億元，占存款總額的49.02％。⑧從中外銀行境內(nèi)總資產(chǎn)來看，外資銀行資產(chǎn)占我國銀行業(yè)資產(chǎn)總量的比例還較小，到2008年底僅占銀行業(yè)總資產(chǎn)的2％。從不同類型的存款額來看，截至2009年底，居民儲蓄和企業(yè)存款仍然是存款的主要類型。居民儲蓄占所有存款的43％，企業(yè)存款占所有存款的35％，這兩者共占總存款額的78％。外幣存款僅占總存款額的2.3％。⑨此外，根據(jù)中國人民銀行2005年4月對存款類金融機(jī)構(gòu)存款賬戶結(jié)構(gòu)的抽樣調(diào)查，存款在5萬元以下、10萬元以下、20萬元以下、50萬元以下的存款賬戶戶數(shù)占全部存款賬戶的比例分別為96.18％、98.32％、99.32％、99.70％，其存款金額占全部調(diào)查存款賬戶金額的比例依次為20.54％、29.47％、37.61％、46.08％。⑩(五)我國與發(fā)達(dá)國家踐行顯性存款保險制度之差異我國建立顯性存款保險制度的需求機(jī)制與多數(shù)發(fā)達(dá)國家(如美國)不同。美國建立顯性存款保險制度的需求機(jī)制是：金融危機(jī)→建立顯性存款保險制度→維護(hù)金融穩(wěn)定，而我國建立顯性存款保險制度的需求機(jī)制是：金融體制改革→建立顯性存款保險制度→建立市場化風(fēng)險管理機(jī)制。美國建立顯性存款保險制度是防止金融危機(jī)的應(yīng)激反應(yīng)；而我國在沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性金融危機(jī)的情況下主動建立這一制度，是為我國金融體制市場化改革提供保障。需求機(jī)制的差異必然導(dǎo)致建立顯性存款保險制度的目標(biāo)不同。我國建立顯性存款保險制度的目標(biāo)在于與金融體制改革相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)，建立市場化風(fēng)險管理機(jī)制，適應(yīng)金融全球化趨勢，維護(hù)金融穩(wěn)定。通過建立顯性存款保險制度，創(chuàng)造有利于大型商業(yè)銀行與其他中小銀行公平競爭的環(huán)境，提高社會整體福利水平。不同的需求機(jī)制必然導(dǎo)致不同的作用機(jī)制。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，顯性存款保險制度容易產(chǎn)生道德風(fēng)險和市場約束力下降的問題。在我國，顯性存款保險制度則有利于減輕道德風(fēng)險和增強(qiáng)市場約束力。在國家提供信用擔(dān)保的隱性存款保險中，銀行的風(fēng)險行為有擔(dān)保，容易成為風(fēng)險偏好型企業(yè)；存款人的資產(chǎn)有保障，缺乏監(jiān)督銀行的動力。在以保護(hù)小存款人為目的的有限顯性存款保險制度下，一部分大存款人的存款失去保護(hù)，但他們具有監(jiān)督銀行的實力，市場約束力得到增強(qiáng)，道德風(fēng)險得到遏制。同時，顯性存款保險制度有利于改善銀行服務(wù)水平。大存款人的風(fēng)險增加，必然要求與風(fēng)險對應(yīng)的存款收益率(在國外，通常情況下，存款保險導(dǎo)致利息支出下降(11))，這就會迫使銀行提高利息或者改善服務(wù)品質(zhì)。在我國利率水平還沒有完全放開的情況下，銀行自主進(jìn)行利率調(diào)整的空間不大，只能通過改善服務(wù)質(zhì)量來留住客戶。由于需求機(jī)制與作用機(jī)制不同，我國建立公眾知情通報與發(fā)達(dá)國家的側(cè)重點就有所不同。發(fā)達(dá)國家建立公眾知情通報側(cè)重于穩(wěn)固人們對銀行體系的信心，避免銀行擠兌，加強(qiáng)對存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。我國建立顯性存款保險制度前，公眾知情通報側(cè)重于教育存款人提高風(fēng)險意識，加強(qiáng)對銀行體系的監(jiān)督，提高市場約束力；顯性存款保險制度建立之后，則側(cè)重于教育存款人維護(hù)自身權(quán)益，穩(wěn)固對銀行體系穩(wěn)定的信心，強(qiáng)化對存款保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的意識。此次美國金融危機(jī)讓我們看到了金融穩(wěn)定的重要性，增強(qiáng)了我國防范危機(jī)的主動性和前瞻性。我國政府再次提出建立顯性存款保險制度，是金融業(yè)完全放開和市場化改革進(jìn)一步深化后對金融危機(jī)的預(yù)防性反應(yīng)。四、我國顯性存款保險制度的踐行路徑我國建立顯性存款保險制度與其他國家有許多不同之處，但顯性存款保險制度建立之后的運行機(jī)理有很多相似之處。因此，應(yīng)該兼顧我國的特殊國情與顯性存款保險制度的內(nèi)在運行機(jī)理，選擇符合我國實際的踐行路徑。(一)設(shè)置推進(jìn)機(jī)制一般情況下，政府提供隱性存款保險，銀行及其管理者不必為其經(jīng)營不善、管理不力的行為承擔(dān)應(yīng)有的成本，也不用擔(dān)心由于經(jīng)營不善而沒有存款來源。顯性存款保險制度下，銀行需要繳納保費，存款保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能使其面臨多重監(jiān)管，增加了額外成本，大儲戶的監(jiān)督成為其經(jīng)營活動的又一約束力量。這是銀行不愿意(更不愿自發(fā))建立顯性存款保險制度的重要原因之一。政府提供隱性存款保險，儲戶幾乎不承擔(dān)任何風(fēng)險，在選擇開戶銀行時一般不會關(guān)注它們的經(jīng)營管理水平和風(fēng)險狀況。顯性存款保險制度下，大存款人為了保護(hù)自己的資產(chǎn)，必須承擔(dān)實施監(jiān)督的費用。對于小存款人來說，顯性存款保險制度幾乎沒有影響，但是如果出現(xiàn)銀行倒閉，他們必須支付時間和其他交易成本。因此，存款人缺乏推進(jìn)建立顯性存款保險制度的內(nèi)在激勵。雖然我國存在借鑒或效仿發(fā)達(dá)國家顯性存款保險制度的需求，但尚不足以構(gòu)成建立顯性存款保險制度的推手。排除這些因素之后，出于公共利益考慮，只能由政府來推進(jìn)我國顯性存款保險制度的建設(shè)。在確定了顯性存款保險制度的推進(jìn)主體之后，必須設(shè)置相應(yīng)的推進(jìn)機(jī)制。1.設(shè)立推進(jìn)機(jī)構(gòu)，明確推進(jìn)責(zé)任。在決定建立顯性存款保險制度之后，就需成立一個專門的部門來促成其實現(xiàn)。這一部門的成員應(yīng)熟悉我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行與發(fā)展、金融體制改革實踐、銀行體系運作以及法治環(huán)境等。因此，可考慮抽調(diào)中國人民銀行、銀監(jiān)會、發(fā)改委、財政部和法律方面的專家組成顯性存款保險制度促進(jìn)委員會。2.進(jìn)行國情調(diào)研，服務(wù)制度設(shè)計。為了制定切實可行的推進(jìn)計劃，為顯性存款保險制度設(shè)計提供參考，該委員會還需要進(jìn)行國情調(diào)研。要分析我國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境(宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融體系的健康狀況和銀行體系結(jié)構(gòu)等)和制度條件(銀行信用評估系統(tǒng)、內(nèi)部治理、審慎監(jiān)管力度以及合作狀況、法律框架等)；掌握詳細(xì)的存款賬戶結(jié)構(gòu)(存款類型、不同存款類型的額度分布、存款期限、存款人類型以及它們與GDP、財政收入的關(guān)系等)，找到最優(yōu)擔(dān)保范圍和存款保險基金下限；了解各相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人對顯性存款保險制度的態(tài)度以及他們可能受到的影響；還要進(jìn)行保險費征收壓力測試，找到存款保險基金規(guī)模的上限。3.普及公眾教育，夯實微觀基礎(chǔ)。公眾教育包括對存款人和銀行的教育，扭轉(zhuǎn)兩者對顯性存款保險制度的消極態(tài)度。要通過對他們進(jìn)行長期收益教育，使其認(rèn)識到金融市場化改革的必然趨勢以及我國踐行顯性存款保險制度的益處，明確各自的權(quán)利和義務(wù)?？梢猿浞掷脧V播、電視和網(wǎng)絡(luò)等途徑進(jìn)行廣泛宣傳，也可以通過多種媒體進(jìn)行定期和不定期通報、接受公眾來訪等方式進(jìn)行。4.協(xié)調(diào)各方資源，優(yōu)化人力資本。在國情調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計兼顧各方利益、具有成本約束的、風(fēng)險最小化的顯性存款保險制度，同時注重培養(yǎng)相關(guān)方面的專業(yè)人才，以保證該制度的順利實施。5.進(jìn)行模擬實驗，提供推行依據(jù)。顯性存款保險制度方案設(shè)計完成后，應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)模擬實驗，邀請各相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人代表參與，廣泛征求他們的意見和建議，找出系統(tǒng)出現(xiàn)的缺陷，再進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)合各參與方的意見進(jìn)行整改，不斷完善。(二)完善外部條件1.完善銀行業(yè)信用評級制度。信用評級是信息披露制度的重要組成部分，是對銀行信用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀評價的手段。我國應(yīng)加快建立和完善有關(guān)銀行信用評級方面的法律法規(guī)，明確信用評級機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和行為規(guī)范，加強(qiáng)信用評級機(jī)構(gòu)運行的政策性導(dǎo)向，加大信用評級專業(yè)人才的培養(yǎng)，嚴(yán)格考核其專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德。2.完善銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)。銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)包括外部管理和內(nèi)部治理兩部分。外部管理主要指中央銀行和銀監(jiān)會等監(jiān)管當(dāng)局為督促銀行改進(jìn)和完善內(nèi)部經(jīng)營管理體制而進(jìn)行的外部審計和監(jiān)管；內(nèi)部治理主要指銀行內(nèi)部明確劃分股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的職責(zé)并建立合理的現(xiàn)金薪酬和股權(quán)激勵機(jī)制。同時，銀行內(nèi)部還應(yīng)建立相應(yīng)的內(nèi)部審計制度，以增強(qiáng)銀行自我監(jiān)督、自行矯正的能力。3.繼續(xù)增強(qiáng)審慎監(jiān)管效力。如果缺乏有力的審慎監(jiān)管，存款保險機(jī)構(gòu)不僅不能發(fā)揮穩(wěn)定金融的作用，自身也將面臨極大的風(fēng)險，反而會增加金融體系的不穩(wěn)定性。我國中央銀行和監(jiān)管部門已經(jīng)積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗，在維護(hù)金融穩(wěn)定中發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著金融開放的深化，金融監(jiān)管面臨的形勢更加復(fù)雜、任務(wù)更加艱巨，因此，必須建立一套動態(tài)優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，不斷提高監(jiān)管水平和效率。4.建立長效協(xié)作機(jī)制。顯性存款保險制度無法解決系統(tǒng)性金融危機(jī)，必須與中央銀行、銀監(jiān)會、審計署、財政部等有效配合，在常規(guī)工作中建立密切合作和信息共享的機(jī)制。具體包括：建立相關(guān)各方的信息共享機(jī)制和重大事件通報制度，規(guī)范信息的收集、整理、發(fā)布和傳遞；在銀行出現(xiàn)流動性風(fēng)險、且存款保險機(jī)構(gòu)的基金不足以支持銀行或賠付存款人時，應(yīng)由中央銀行提供(或者央行直接向問題銀行提供)緊急貸款，避免發(fā)生擠兌事件，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定；為了從根本上減少銀行破產(chǎn)帶來的損害，存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)與銀監(jiān)會協(xié)作強(qiáng)化對銀行業(yè)市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本充足率、信息披露、高級管理人員任職資格、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制以及市場退出等方面的監(jiān)管，促進(jìn)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。在金融全球化進(jìn)程中，我國銀行業(yè)必將面臨全球性風(fēng)險，存款保險機(jī)構(gòu)將很難獨立完成涉及全球風(fēng)險的金融穩(wěn)定任務(wù)。因此，在保密的前提下，我國存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)與國外存款保險機(jī)構(gòu)或其他金融安全部門進(jìn)行信息交流，在國際間展開廣泛合作(如問題銀行處理方面的協(xié)調(diào)等)。通過制定雙邊或多邊協(xié)定使一些合作制度化，便于金融危機(jī)中及時協(xié)調(diào)，減少危機(jī)從監(jiān)管更嚴(yán)格的國家轉(zhuǎn)入我國。5.提供法律支持。盡快出臺有關(guān)顯性存款保險制度的法律法規(guī)，對存款保險機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、權(quán)力、擔(dān)保范圍、基金來源、保險費的收繳、問題銀行的處置、賠償和追償、人員保護(hù)等問題做出明確規(guī)定，使顯性存款保險制度在實施中有法可依，并使其審慎行為得到法律保護(hù)，增強(qiáng)顯性存款保險制度的公信力。(三)優(yōu)化內(nèi)部機(jī)制1.單一職能與綜合職能。存款保險機(jī)構(gòu)是“出納箱”還是“風(fēng)險最小化管理者”，取決于政策制定者的目標(biāo)選擇?！俺黾{箱”僅執(zhí)行單一的支付職能，而“風(fēng)險最小化管理者”則具有一系列相關(guān)職能。如果僅僅作為“出納箱”，目前的中央銀行即可完成這項工作，但是顯性存款保險制度的其他效能無從發(fā)揮。因此，我國存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)是具有綜合職能的部門，其職能安排應(yīng)使其成為“有成本約束的風(fēng)險最小化管理者”，存款保險機(jī)構(gòu)的所有職能都圍繞此展開。這些職能包括保護(hù)存款人、監(jiān)督檢查會員銀行、處理問題銀行、維護(hù)金融穩(wěn)定等。當(dāng)會員銀行出現(xiàn)問題時，存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)及時采取警告、干預(yù)、退出處理等措施，并對存款人進(jìn)行賠付，穩(wěn)定公眾信心，維護(hù)金融穩(wěn)定。存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有履行其職能的必要權(quán)力，包括對會員銀行的基本經(jīng)營狀況、會計與財務(wù)報表、經(jīng)營行為、風(fēng)險狀況及不良貸款的檢查權(quán)(包括現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查)，并有權(quán)根據(jù)不同情況，對會員銀行提出建議或發(fā)出警告；當(dāng)風(fēng)險超出警戒時有權(quán)向中央銀行報告，協(xié)助中央銀行加強(qiáng)市場監(jiān)管，促進(jìn)銀行的行業(yè)自律；存款保險機(jī)構(gòu)還有權(quán)審核批準(zhǔn)進(jìn)入和退出存款保險體系、參與合約制定、參與制定銀行內(nèi)部預(yù)算和程序、及時介入銀行和獲取正確信息以確保他們迅速履行對存款人的義務(wù)等。在處理市場退出銀行時，應(yīng)從法律上賦予存款保險機(jī)構(gòu)代位受償優(yōu)先權(quán)(12)(陳向