我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷及其完善

我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷及其完善

一、我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度概述初查即初步調(diào)查。我國對刑事犯罪的偵查是經(jīng)法定立案程序啟動的，《刑事訴訟法》第86條規(guī)定了立案條件，即經(jīng)“審查，認(rèn)為有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任”。由于職務(wù)犯罪①是智能性、高隱秘性犯罪，通常情況下，檢察機(jī)關(guān)對初始的線索②經(jīng)立案前的一般性審查，不能判斷是否具備立案條件。為此，檢察機(jī)關(guān)在檢察實踐中創(chuàng)建了職務(wù)犯罪初查制度。(一)最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定中的初查我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度由最高人民檢察院有關(guān)司法解釋與規(guī)范性文件所構(gòu)建。1999年1月18日公布實施的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《訴訟規(guī)則》)第六章“立案”分“受理”、“初查”、“立案”三節(jié)，第二節(jié)“初查”從第127條至第132條共6個條文規(guī)范了初查。其中第127條規(guī)定：“偵查部門對舉報中心移交的舉報線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為需要初查的，應(yīng)當(dāng)報檢察長和檢察委員會決定。舉報線索的初查由偵查部門進(jìn)行，但性質(zhì)不明、難以歸口處理的案件線索可以由舉報中心進(jìn)行初查”；第128條規(guī)定：“在舉報線索的初查過程中，可以進(jìn)行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對被查對象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財產(chǎn)”。同年9月17日頒發(fā)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂若干問題的決定》第6條規(guī)定：“初查是檢察機(jī)關(guān)對案件線索在立案前依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查。初查可以審查報案、控告、舉報、自首材料，接談舉報人或者其他知情人，進(jìn)行必要的調(diào)查和收集涉案信息”。此外，最高人民檢察院先后頒發(fā)的有關(guān)舉報工作規(guī)定、加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定等一系列規(guī)范性文件規(guī)定了初查應(yīng)當(dāng)秘密進(jìn)行，初查可以介入紀(jì)檢監(jiān)察、行政執(zhí)法等機(jī)關(guān)對有關(guān)問題的調(diào)查，還可以委托有關(guān)機(jī)關(guān)代為調(diào)查所要查明的事項。概言之，最高人民檢察院相關(guān)文件中關(guān)于初查的法律依據(jù)是刑事訴訟法第86條規(guī)定的“立案前的審查”；初查的目的因初查主體和內(nèi)容的不同而有所差別，即檢察機(jī)關(guān)偵查部門初查的目的是判明受理的線索是否符合《刑事訴訟法》規(guī)定的立案條件，舉報中心初查的目的是為了辯明線索的性質(zhì)以按照管轄范圍做出分流處理；初查的任務(wù)是進(jìn)行必要的調(diào)查和收集涉案信息；初查可以采取詢問、查詢、勘驗、鑒定等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施，可以介入有關(guān)機(jī)關(guān)的調(diào)查或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)代為調(diào)查；初查一般要求秘密進(jìn)行。(二)檢察實踐中的初查在檢察實踐中，由于職務(wù)犯罪偵查的案件一般不會自行暴露，偵查進(jìn)路一般是“由人查事”，物證少、言詞證據(jù)、書證地位突出、犯罪嫌疑人反偵查能力強(qiáng)、外界干擾大、證據(jù)收集和固定難等特點③，初查更為復(fù)雜。對此，可以從有關(guān)職務(wù)犯罪偵查教程和公開出版的其他有關(guān)職務(wù)犯罪偵查實務(wù)專著涉及到的初查任務(wù)、初查措施和初查的專門方法佐證。初查的基本任務(wù)是獲取證據(jù)和有關(guān)信息，判明是否認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任，從而決定是否立案。具體地說，初查任務(wù)是明網(wǎng)絡(luò)，抓證據(jù)，辨真?zhèn)?，探動靜，找缺口，儲信息。④初查的措施包括接談，立案前的詢問，調(diào)取與查閱賬目資料等證據(jù)材料，查詢銀行賬戶及存款、匯款，拍照，錄像，復(fù)印和復(fù)制，核實，商情調(diào)查，介入調(diào)查，協(xié)查，防范，控制⑤等。初查的專門方法包括化裝調(diào)查，耳目內(nèi)線，秘錄，調(diào)動布控、證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)⑥等。概言之，在檢察實踐中，從初查的具體任務(wù)反映出，初查目的除前述有關(guān)規(guī)定中明確的目的之外，還包括通過初查確立立案以后的偵查思路；啟動初查的線索既包括被動受理的線索也包括主動發(fā)現(xiàn)的線索。初查的措施和初查的專門方法既有“詢問、查詢、勘驗、鑒定”等常規(guī)的調(diào)查措施，又有“化裝調(diào)查、耳目內(nèi)線、秘錄、調(diào)動布控”等特殊的調(diào)查方法。二、我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度是檢察機(jī)關(guān)基于我國政治法律制度特征和反腐敗政策選擇，針對職務(wù)犯罪變化趨勢和職務(wù)犯罪偵查規(guī)律所做出的制度回應(yīng)。作為依法及時有效懲治職務(wù)犯罪不可缺失的制度，初查制度事實上已經(jīng)成為中國特色社會主義檢察制度和刑事司法制度的重要組成部分。但是，由于該制度是在檢察實踐中自然生成并不斷演進(jìn)，而理論和立法對該制度的關(guān)注不夠，導(dǎo)致該制度的建設(shè)滯后于初查實踐，存在嚴(yán)重缺陷：(一)法律地位之缺陷現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度最大的缺陷是法律地位之缺陷，即初查在形式上不具有合法的法律地位，此點從初查的性質(zhì)、措施及其方法上都可以得到佐證。1.從其性質(zhì)看，如果按照前述《訴訟規(guī)則》的規(guī)定，初查是繼“受理”線索并審查線索之后，在決定是否“立案”之前的一個重要環(huán)節(jié)，也就是說初查屬于立案階段的刑事訴訟活動，因初查而形成的初查制度屬于訴訟制度范疇，根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能通過制定法律進(jìn)行規(guī)定，因此，作為司法解釋的《訴訟規(guī)則》無權(quán)規(guī)定這種初查制度。2.從其措施看，詢問、查詢、勘驗、鑒定等都是《刑事訴訟法》意義上的偵查措施，而現(xiàn)行《刑事訴訟法》關(guān)于刑事“立案前的審查”沒有規(guī)定這些措施。根據(jù)“公權(quán)力法無授權(quán)不可為”的基本原理，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)通過司法解釋自我授權(quán)。3.從專門的方法看，化裝調(diào)查、耳目內(nèi)線、秘錄、調(diào)動布控等屬于秘密調(diào)查范疇，我國關(guān)于秘密調(diào)查的這些專門方法，至今為止僅僅在《國家安全法》和《人民警察法》中有所規(guī)定，且只是可以使用技術(shù)偵查的原則性規(guī)定。世界各國對秘密偵查分不同的強(qiáng)制性程度適用不同的偵查控制機(jī)制，如果屬深層次的秘密偵查，由于對人身權(quán)利的侵害性大都設(shè)置了特別的程序，有的甚至是司法審查程序。這些程序都由法律予以明確規(guī)定，這也是程序正當(dāng)性和實施秘密偵查措施合法性的基礎(chǔ)。然而，初查實踐中的秘密調(diào)查方法沒有層次之分，更無行使秘密調(diào)查權(quán)力的法律根據(jù)。(二)程序制度之缺陷作為客觀實踐中業(yè)已成為刑事訴訟程序制度組成部分的初查制度，現(xiàn)行規(guī)定也存在多層次缺陷。1.初查措施供給不足。初查的目的是判明線索是否符合《刑事訴訟法》規(guī)定的立案條件，對立案條件的判明即使是主觀認(rèn)為也必須借助一定的客觀依據(jù)，或者是通過調(diào)取一定的證據(jù)證明，或者是通過收集尚未成為證據(jù)的相關(guān)涉案信息說明，初查的基本任務(wù)是收集涉案信息和調(diào)取相關(guān)證據(jù)。由于初查所處的查案階段具有特殊性，通常情況下以秘密進(jìn)行為原則，然而秘密的實現(xiàn)還需借助一定的手段和謀略。因此，如前所述，在初查實踐中，檢察機(jī)關(guān)的偵查人員經(jīng)常使用化裝調(diào)查、耳目內(nèi)線、秘錄、調(diào)動布控等秘密措施，可是《訴訟規(guī)則》并沒有規(guī)定這些措施。2.初查措施缺乏剛性。根據(jù)《刑事訴訟法》第45條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)向有關(guān)單位和個人收集、調(diào)取證據(jù)，有關(guān)單位和個人應(yīng)該如實提供。但是，在實踐中由于沒有立案，檢察機(jī)關(guān)實施查詢、詢問等初查措施時，經(jīng)常發(fā)生接受查詢的單位以未立案為由而拒絕查詢，接受詢問的相對人因不具備證人的訴訟地位而拒不提供情況或提供虛假情況⑦，因而使初查措施難以實現(xiàn)初查目的。同時，由于現(xiàn)行初查制度沒有規(guī)定被查詢單位和被詢問人的保密義務(wù)，即使提供了情況也經(jīng)常出現(xiàn)泄露初查秘密的現(xiàn)象，給順利推進(jìn)初查帶來影響。同時，實踐中不少線索的初查工作離不開相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)的配合支持，為此我國的反腐敗體制確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與”的工作機(jī)制。最高人民檢察院也與一些部門通過聯(lián)合發(fā)布相關(guān)文件建立了案件移送、協(xié)助調(diào)查、委托調(diào)查、信息交流、咨詢等制度，但由于這些制度缺乏剛性，實踐中，很多方面落實不到位。3.功能設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)?！翱貦?quán)”應(yīng)當(dāng)是程序制度的一個重要功能，如前所述，無論是最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定中的初查措施還是檢察實踐中使用的初查措施，對相對人都會產(chǎn)生不同程度的影響，都具有權(quán)力屬性。⑧可是，現(xiàn)行初查制度關(guān)于控權(quán)的設(shè)計欠嚴(yán)謹(jǐn)。從初查啟動的決定看，雖然規(guī)定了在程序上應(yīng)經(jīng)檢察長或檢察委員會決定，但沒有規(guī)定初查啟動的實體性條件；從初查結(jié)論決定看，雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門和審查起訴部門對初查后是否決定立案實施監(jiān)督制約，但是規(guī)定中的監(jiān)督屬于同級別的本體內(nèi)監(jiān)督，同時也缺少必要的運行機(jī)制，嚴(yán)重影響了對初查結(jié)論監(jiān)督的應(yīng)然效果。此外，程序制度還應(yīng)具有權(quán)利救濟(jì)功能，無救濟(jì)則無公權(quán)力的授權(quán)和私權(quán)利的保障。對檢察實踐中容易發(fā)生的違法初查或濫用初查權(quán)侵害被查對象的合法權(quán)益現(xiàn)象，現(xiàn)行初查制度沒有規(guī)定救濟(jì)機(jī)制。4.程序結(jié)構(gòu)不完整。由于職務(wù)犯罪線索的復(fù)雜性和職務(wù)犯罪偵查規(guī)律的特殊性，檢察實踐中時常出現(xiàn)暫時中止初查的情形，最高人民檢察院下發(fā)的初查階段法律文書也有初查中止和恢復(fù)初查的樣本，但是《訴訟規(guī)則》及相關(guān)規(guī)范性文件都沒有對初查中止及初查中止后的恢復(fù)初查作出必要規(guī)定。(三)配套制度之缺陷獲取被查對象的相關(guān)信息是初查階段的首要任務(wù)。要順利完成這一任務(wù)必須以相關(guān)制度作保障，比如財產(chǎn)申報制度、限制大額現(xiàn)金交易制度、存款實名制度、檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、審判機(jī)關(guān)的信息共享制度和與其他國家機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)的信息快速傳遞制度等。這些制度有的尚未建立、有的不健全、有的運行效果不佳。三、我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的反思目前，新一輪司法體制和工作機(jī)制的改革正在啟動，《刑事訴訟法》的再修改也在熱議之中，有關(guān)初查制度的立法已經(jīng)引起相關(guān)方面的關(guān)注，一些專家學(xué)者也提出了相關(guān)建議，比如徐靜村教授主持的《中國刑事訴訟法(第二修正案)學(xué)者擬制稿及立法理由》(以下簡稱“徐稿”)⑨和陳光中教授主編的《刑事訴訟法再修改專家建議稿與論證》(以下簡稱“陳稿”)。⑩“徐稿”、“陳稿”分別用四個、三個條文提出了規(guī)范包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的刑事犯罪線索初查的建議，這些建議對于確立初查的法律地位必將產(chǎn)生積極影響，但遺憾的是，它們都沒有關(guān)注上文中論述的程序制度之缺陷。(11)反思其深層次的原因，筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于，對初查制度的構(gòu)建沒有全面樹立法治理念、程序正當(dāng)理念和制度功能理念。(一)法治理念何謂法治？古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩重意義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！眮喞锸慷嗟碌姆ㄖ嗡枷氚巳龑雍x：一是要有法可依，這是強(qiáng)調(diào)法的形式正義；二是法律獲得普遍的服從，這是強(qiáng)調(diào)法律的實效；三是人們所服從的應(yīng)當(dāng)是良法，這是強(qiáng)調(diào)法的實質(zhì)正義?？梢妬喞锸慷嗟碌姆ㄖ嗡枷胍呀?jīng)蘊(yùn)含了形式法治和實質(zhì)法治相統(tǒng)一的思想，故成為現(xiàn)代法治理念的重要歷史源流之一?，F(xiàn)代法治的根本精神在于治權(quán)，英國學(xué)者洛克指出“法治的真實含義就是對一切政體下的權(quán)力都有限制”(12)，我國學(xué)者吳玉章也強(qiáng)調(diào)“法治的根本問題，就是對公共(政治)權(quán)力的限制或者控制。”(13)作為國家根本大法的我國憲法明確規(guī)定：“依法治國”是治國基本方略，“建設(shè)社會主義法治國家”是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)重要目標(biāo)。體現(xiàn)社會主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的社會主義法治理念同樣強(qiáng)調(diào)，監(jiān)督制約是社會主義法治的內(nèi)在機(jī)制，其宗旨是既充分地利用國家權(quán)力促進(jìn)和保障公民權(quán)利，又要防止國家權(quán)力的濫用和腐敗，保證國家機(jī)關(guān)和公職人員正確行使權(quán)力，把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。(14)上文的論述表明：現(xiàn)行初查制度因《刑事訴訟法》沒有設(shè)置初查程序而違背了“程序法定”的法治原則；《訴訟規(guī)則》規(guī)定具有權(quán)力屬性的初查措施也違背了“法無明文規(guī)定不可為”的法治要求。初查環(huán)節(jié)具有多階段、多層次的自由裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員在諸如是否啟動初查，如何實施初查，初查后是否決定立案等方面都擁有很大的自由裁量空間。同時，初查基于所處辦案階段的特殊性，通常處在封閉狀態(tài)下運行，并且具有單向性和單軌性，初查權(quán)的運行容易失去控制。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為有權(quán)者都容易濫用權(quán)力是一條萬古不變的經(jīng)驗，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！?15)所以在現(xiàn)代法治社會中，一方面通過法律將權(quán)力在國家主體間進(jìn)行合理的分配，另一方面又通過法律設(shè)定嚴(yán)密、高效的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制。(16)也就是說，一個法案在授權(quán)的同時必須作出限權(quán)的規(guī)定，然而現(xiàn)行初查制度對控權(quán)功能設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，學(xué)者們的建議稿也缺乏對控制初查運行的必要規(guī)定。(二)正當(dāng)程序理念“正當(dāng)程序”理念即“正當(dāng)法律程序”理念，也就是程序正義，萌芽于古希臘、古羅馬時代的人們關(guān)于自然法的論證，形成于英國13世紀(jì)的普通法之中的自然正義原則，發(fā)展于十八九世紀(jì)美國的憲法修正案關(guān)于正當(dāng)法律程序的條款，完善于20世紀(jì)六七十年代的正當(dāng)法律程序的“革命”以及正義理論本身的豐富與發(fā)展。(17)從正當(dāng)程序的歷史和國際法律文件中的規(guī)定分析，在刑事司法中正當(dāng)程序原則主要反映了古老英國法律箴言所強(qiáng)調(diào)的“正義不僅要實現(xiàn)，而且必須以人們看得見的方式實現(xiàn)”和“只有光明正大的程序，才能夠找到公平和正義”之精神，主要體現(xiàn)在“剝奪自由必須經(jīng)過正當(dāng)法律程序、干涉隱私權(quán)與正當(dāng)程序、法律審判階段的正當(dāng)程序”(18)三個方面。正因為如此，《世界人權(quán)宣言》第12條和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第17條都規(guī)定“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，它的榮譽(yù)和名譽(yù)不得加以攻擊”。我國政府已于1998年簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。2004年3月，“國家尊重和保障人權(quán)”被載入我國憲法，正當(dāng)法律程序是國家尊重和保障人權(quán)憲法原則的基本要求，也是程序正義的鮮明體現(xiàn)。相對于實體正義是指目的和結(jié)果的正義，程序正義則是指手段和過程的正義。反觀我國現(xiàn)行初查制度和兩個學(xué)者建議稿：一方面，初查實踐中業(yè)已存在且不可缺失的“秘密跟蹤、化裝調(diào)查、耳目內(nèi)線、調(diào)動布控”等手段沒有進(jìn)入初查程序(19)；另一方面，《訴訟規(guī)則》及“徐稿”都規(guī)定初查可以采取詢問、查詢、勘驗等措施，這些規(guī)定都是抽象性的、原則性的。然而實踐中的情況紛繁復(fù)雜，比如對于查詢來講，查詢不同的內(nèi)容觸及被查對象的隱私程度不同，正如《瀆職侵權(quán)偵查實務(wù)》一書就概括了16個途徑的內(nèi)容查詢。(20)又比如對于勘驗檢查來講，在有的情況下具有強(qiáng)制性，因而除緊急情況外，多數(shù)國家都規(guī)定勘驗檢查應(yīng)憑法官簽署的令狀。(21)這種不加區(qū)分的規(guī)定初查措施雖然被冠以不限制人身、財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，但在實踐中難以把握。在程序正義中強(qiáng)調(diào)比例原則。比例原則是指手段、方式以及順序要符合手段的目的以及法律效果，包括適當(dāng)性(或目的性)，必要性(最小的侵害性)以及狹義比例性的三個原則，行使公權(quán)力所采取的手段必須是達(dá)成目的之適當(dāng)手段與造成侵害的必要手段，而且手段與目的或方法與目標(biāo)之間或國家公權(quán)力之干預(yù)強(qiáng)度與有益于社會公益之間必須呈相當(dāng)比例，干預(yù)的強(qiáng)度不得超過對社會公益的利益，一切超過相當(dāng)比例的強(qiáng)制手段和強(qiáng)制程度均應(yīng)在禁止使用之列。比例原則除了規(guī)范國家的侵害手段外，也是調(diào)和相關(guān)沖突的方法。(22)具體到構(gòu)建初查制度，選擇初查措施應(yīng)當(dāng)既有利于初查發(fā)現(xiàn)犯罪，又要盡最大可能地將對被查人的侵害程度降低到最小。還應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，“陳稿”的建議條文以“進(jìn)行必要的調(diào)查活動”規(guī)定的初步調(diào)查，沒有具體規(guī)定調(diào)查手段，但條文強(qiáng)調(diào)“不得采取剝奪、限制單位和個人合法權(quán)益的調(diào)查措施”?！瓣惛濉痹趯υ摋l文論證的意見中指出：“在刑事訴訟理論上，一般將偵查機(jī)關(guān)收集調(diào)查證據(jù)的方法分為兩類：任意性偵查和強(qiáng)制性偵查。其中，不以強(qiáng)制方法限制公民憲法權(quán)利的調(diào)查活動，稱之為任意性偵查。一般而言，任意性偵查具體包括兩大類：第一，凡是不涉及公民憲法權(quán)利的調(diào)查活動，如勘驗、鑒定等，都屬于任意性偵查。第二，雖然涉及公民憲法權(quán)利，但經(jīng)權(quán)利人同意而不具強(qiáng)制性的調(diào)查活動。因此，任意性偵查的種類很多。除最高人民檢察院《規(guī)則》規(guī)定的“詢問、查詢、勘驗、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施”外，還包括“經(jīng)對方同意的詢問，經(jīng)權(quán)利人同意的搜查、提取證據(jù)，向其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位調(diào)取證據(jù)材料、了解情況，等等。”(23)此意見反映出，建議者是采取引進(jìn)國外的任意性偵查來解決“必要的調(diào)查活動”的措施。然而，所謂任意偵查，是指以受偵查人同意或承諾為前提而進(jìn)行的偵查。(24)國外有的國家對任意偵查規(guī)定配套的制度予以規(guī)制，相對人是否同意不僅有法定的表現(xiàn)形式，而且有事后的司法審查制度和非法證據(jù)排除規(guī)則作為權(quán)利救濟(jì)措施。且不說查詢等措施涉及公民憲法權(quán)利(25)，以我國目前司法現(xiàn)狀，如果采用所謂經(jīng)相對人同意的搜查等任意偵查方式，在沒有相應(yīng)配套機(jī)制的情況下，如何識別和判斷相對人是否真正的同意或承諾將成為一大難題，事實上將很難避免相對人同意或承諾權(quán)的落空。(三)制度功能理念所謂功能是指一事物對它事物所具有的某種作用和效能。構(gòu)建每一項制度都應(yīng)圍繞其所實現(xiàn)的目的而設(shè)計相應(yīng)的功能，比如羈押制度，主要功能是保障被告人到庭，避免其妨礙司法及再犯罪，基于犯罪控制的現(xiàn)實需要，某些法治發(fā)達(dá)國家也允許羈押階段的查證，即羈押同時具有查證保障功能。(26)同理，職務(wù)犯罪初查制度也應(yīng)具有其特定的功能。檢察實踐中的初查已經(jīng)凸顯出分流、過濾、發(fā)現(xiàn)犯罪、拓展線索和偵查準(zhǔn)備等方面的功能。所謂分流就是通過初查將有違法違紀(jì)行為但不存在犯罪的案件或者不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍的案件分別分流至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)等有權(quán)處理機(jī)關(guān)；所謂過濾就是通過初查甄別和判斷線索，排除錯告、誣告，防止將不符合立案條件的案件立案，既從源頭上防止冤假錯案的發(fā)生，又合理有效地利用司法資源，實現(xiàn)刑事訴訟的效率價值；所謂發(fā)現(xiàn)犯罪就是針對可能存在職務(wù)犯罪案件的線索通過初查發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件的客觀存在；所謂拓展線索就是通過初查由此及彼地發(fā)現(xiàn)所受理線索以外的新的可能涉嫌犯罪的線索和可能存在的新的涉案人員，以利于充分挖掘所掌握的線索價值，深挖被查對象的可能存在的職務(wù)犯罪事實和可能存在的窩案、串案；所謂偵查準(zhǔn)備就是通過初查廣泛收集涉案信息，獲取能夠獲取的關(guān)鍵證據(jù)，掌握被查對象行蹤動向、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以利于對立案后的偵查作出有效預(yù)測、確立偵查思路，防范被查對象所擁有的權(quán)力及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對偵查的干擾，為順利推進(jìn)偵查打下堅實的基礎(chǔ)。這些功能首先反映了我國反腐敗政策的選擇。國家公職人員的腐敗行為既包括一般違法違紀(jì)，又包括極端形式的職務(wù)犯罪。為此，我國法律和政策規(guī)定了各類職務(wù)犯罪的定罪(刑事立案)標(biāo)準(zhǔn)，不構(gòu)成犯罪的一般違法違紀(jì)行為由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，對非國家工作人員實施的職務(wù)侵占、挪用資金、商業(yè)賄賂等腐敗犯罪案件由公安機(jī)關(guān)管轄。同時這些功能也反映了職務(wù)犯罪的偵查規(guī)律。面對線索的不確定性、職務(wù)犯罪的高度隱秘和調(diào)查過程中可能引發(fā)的被查對象的權(quán)力及其權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的干擾，只有借助初查才能有效化解各種可能的沖突，才能充分強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)依法懲治職務(wù)犯罪、有效保障人權(quán)的能力。然而，無論是最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定中的初查制度，還是學(xué)者建議稿對初查制度所提出的建議意見均沒有全面反映初查實踐中的功能，尤其是沒有反映符合職務(wù)犯罪辦案規(guī)律的拓展線索和偵查準(zhǔn)備功能。比如，從前述《訴訟規(guī)則》第128條的規(guī)定可以看出，該規(guī)則所設(shè)計的初查功能重在收集證據(jù)；“徐稿”在論證“初步調(diào)查”條文時指出“這一規(guī)定同時表明，初步調(diào)查的目的在于判明線索是否符合偵查的條件，而不在于查明案件的全部事實”(27)，但其所設(shè)計條文規(guī)定的措施都是取證方面的措施；“陳稿”建議的條文則明確，“進(jìn)行必要的調(diào)查活動”是“為了對犯罪嫌疑材料進(jìn)行調(diào)查核實”。(28)要特別強(qiáng)調(diào)的是，客觀存在的職務(wù)犯罪案件與被發(fā)現(xiàn)查處的職務(wù)犯罪案件之間的數(shù)額差即“職務(wù)犯罪黑數(shù)”是當(dāng)前加大反腐敗力度面臨的最大難題，如何強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的能力應(yīng)當(dāng)是設(shè)計初查制度功能所應(yīng)重點考慮的。如果僅僅圍繞受理的線索進(jìn)行初查，或者說把初查的功能僅僅定位在收集證據(jù)上，可能會妨礙初查制度應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，導(dǎo)致不同類型初查功能的錯位。檢察實踐中的初查有三種類型，一種是檢察機(jī)關(guān)的偵查部門針對受理的可能存在的職務(wù)犯罪案件線索在決定立案前進(jìn)行的初查，這種初查源于線索中的初始懷疑，處在對線索進(jìn)行審查后做出決定立案之前的辦案階段，我們可以稱之為“前偵查程序型”初查(29)(“徐稿”與“陳稿”所規(guī)范的系此類型初查)；一種是檢察機(jī)關(guān)的舉報中心對于受理的性質(zhì)不明難以歸口的線索為了準(zhǔn)確按照不同的案件管轄分工進(jìn)行分流處理而開展的初查，我們可以稱之為“辨別分流線索型”初查；還有一種是檢察機(jī)關(guān)在沒有線索時，主動出擊開展有關(guān)調(diào)查或者介入有關(guān)調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索的初查，我們將其稱之為“主動發(fā)現(xiàn)線索型”初查。顯然，對于上述三種不同類型的初查，在功能設(shè)計上應(yīng)有所側(cè)重并根據(jù)前述比例原則的要求，界定不同層次的初查措施。四、我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的重構(gòu)黨的十七屆四中全會在作出的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭”，要“保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，堅決遏制一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多頭的勢頭，絕不讓任何腐敗分子逃脫黨紀(jì)國法懲處”，要“在堅決懲治腐敗的同時，更有效地預(yù)防腐敗”。美國學(xué)者弗里德曼認(rèn)為，法律制度應(yīng)當(dāng)是以法律機(jī)構(gòu)、實體(規(guī)則)為組成部分，應(yīng)當(dāng)包括輸入、輸出設(shè)置。(30)這里的“輸入”、“輸出”設(shè)置分別是指將理念規(guī)則輸入、將法律適用結(jié)果輸出。從初查制度來講，輸入的首先應(yīng)當(dāng)是具有中國特色社會主義反腐敗制度和刑事司法制度的基本理念。理念包括思想、觀念、信念，以其認(rèn)定和追求某種目標(biāo)、原則、方法等，作為一種觀念形態(tài)，它所反映的是人們對某一事物的屬性、價值、目的及應(yīng)然模式的認(rèn)識與觀念。(31)由此出發(fā)，對于在檢察實踐中產(chǎn)生并構(gòu)建于檢察機(jī)關(guān)的舉報制度和查辦職務(wù)犯罪程序制度的初查制度，其屬性應(yīng)當(dāng)是我國政治法律制度和司法制度中的子系統(tǒng)。首先，檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的職能是整個反腐敗各個職能的組成部分，初查制度是實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件職能與其他機(jī)關(guān)履行反腐敗職能和其他單位、個人履行反腐敗義務(wù)實施有效對接的制度。其次，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)是執(zhí)行和落實我國司法制度的重要機(jī)關(guān)之一，檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件是在我國刑事司法制度指導(dǎo)和規(guī)范下，依照法律監(jiān)督職責(zé)和刑事訴訟程序進(jìn)行的。因此，構(gòu)建初查制度必須堅持我國反腐敗政策選擇，堅持社會主義法治理念，堅持黨的利益至上、憲法法律至上、人民群眾利益至上和法律效果、社會效果、政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。初查制度的基本價值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在，及時發(fā)現(xiàn)有效揭露懲治職務(wù)犯罪；防范無辜者陷入立案偵查程序，保障人權(quán)；對于發(fā)現(xiàn)的體制、機(jī)制制度存在的易生腐敗的漏洞，跟進(jìn)事前預(yù)防措施；實現(xiàn)我國法律監(jiān)督與黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督的有效對接，形成反腐敗的合力；相對來自于公民檢舉、控告的線索，則充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)代表國家對人民負(fù)責(zé)、切實尊重和依法保障由憲法賦予公民的檢舉控告權(quán)利。重構(gòu)初查制度的目的是有利于檢察機(jī)關(guān)更好地充分履行憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能。初查制度的應(yīng)然模式應(yīng)分為主動發(fā)現(xiàn)線索型初查、辨別分流線索型初查和前偵查程序型初查。實踐表明，職務(wù)犯罪初查制度在我國反腐敗制度體系中具有特別重要的意義，基于對我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度存在缺陷的認(rèn)識與反思，筆者認(rèn)為，重構(gòu)我國職務(wù)犯罪初查制度勢在必行?；谶@些初查制度的基本理念，筆者提出如下重構(gòu)初查制度的基本思路。(一)確立初查制度的法律地位初查制度法律地位的明確必須通過以基本法立法的形式實現(xiàn)，根據(jù)前述該制度的屬性、價值和目的，立法可以有兩種模式選擇，一是通過對現(xiàn)有法律的修改，確立初查制度。二是借鑒《聯(lián)合國反腐敗公約》，創(chuàng)建程序法和實體法于一體的單行法律。第一種模式的立法條件相對更為成熟。但是，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的初查，并規(guī)定不同的初查措施層次，在不同的法律中予以體現(xiàn)。為此，建議從如下三個層面來確立初查的法律地位。1.將初查權(quán)確立為檢察權(quán)的表現(xiàn)形式之一。修改現(xiàn)行《人民檢察院組織法》，確立檢察機(jī)關(guān)的初步調(diào)查權(quán)，并列為檢察權(quán)能之一。其一，檢察機(jī)關(guān)作為行使國家檢察權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)具有全面的調(diào)查權(quán)。所謂檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對于檢察權(quán)所涉及范圍內(nèi)的事項進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。這種權(quán)力是檢察機(jī)關(guān)了解事實真相、行使檢察權(quán)的先決條件。法律應(yīng)當(dāng)將檢察調(diào)查權(quán)作為檢察權(quán)的一個基本構(gòu)成要素。其二，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，作為這種偵查權(quán)的必然延伸，嚴(yán)格意義上講，僅指針對可能存在的職務(wù)犯罪線索為判明線索是否符合《刑事訴訟法》規(guī)定的立案條件而進(jìn)行的初步調(diào)查，即屬于前偵查程序范疇。檢察機(jī)關(guān)舉報中心為了準(zhǔn)確分流所受理的舉報線索，而對于性質(zhì)不明難以歸口處理的線索進(jìn)行的初查，是舉報工作中的應(yīng)有內(nèi)容。但對于檢察機(jī)關(guān)為了發(fā)現(xiàn)案件線索而主動開展的調(diào)查活動，因權(quán)力來源的合法性受到爭議，為此有論者提出應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。其三，隨著職務(wù)犯罪的演變和作案人的反偵查能力越來越強(qiáng)，職務(wù)犯罪案件更具隱蔽性，如果沒有主動調(diào)查的權(quán)力，嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)履行對職務(wù)犯罪的監(jiān)督職能。其四，明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，有利于區(qū)分不同層次的調(diào)查，進(jìn)而賦予不同層次的調(diào)查措施，以更好地保障人權(quán)。2.構(gòu)建職務(wù)犯罪初查制度體系。一是主動發(fā)現(xiàn)線索型的初查制度。因為這種初查連初始嫌疑都沒有，只能適應(yīng)社會調(diào)查，委托相關(guān)單位調(diào)查、參與相關(guān)方面調(diào)查等不直接指向相對人隱私權(quán)等權(quán)利的措施，否則將嚴(yán)重侵犯人權(quán)?？梢砸詸z察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會機(jī)構(gòu)聯(lián)合簽署相關(guān)文件，甚至通過相關(guān)行政法律法規(guī)明確檢察機(jī)關(guān)可以介入諸如稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)稽查、審計機(jī)關(guān)專項審計、技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)專項調(diào)查和國土、建設(shè)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專項檢查。必須指出，檢察機(jī)關(guān)不是參與聯(lián)合或代替行政執(zhí)法，也不是跟蹤監(jiān)督行政執(zhí)法，而僅僅是通過介入這些活動，發(fā)現(xiàn)、收集職務(wù)犯罪線索，不能超越法律規(guī)定的法律監(jiān)督范圍。二是辨別分流線索型的初查制度。這種初查應(yīng)界定在對受理的舉報、控告線索的調(diào)查辨別范圍之內(nèi)，可以找控告人、舉報人核實情況，或到工商、稅務(wù)、紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事等部門了解被舉報人所在單位的性質(zhì)、被舉報人的職務(wù)等，以辨明線索性質(zhì)、確定對線索的管轄及移送等。這類初查不能接觸發(fā)案單位、有關(guān)證人和被舉報人，不能適用前偵查程序型的初查手段，因為職務(wù)犯罪偵查有其特有的偵查規(guī)律，如果將性質(zhì)明朗的線索與性質(zhì)不明朗的線索混為一談也將有違上述初查制度理念。對于前兩種類型則可以通過檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)國家機(jī)關(guān)簽署聯(lián)合文件或者檢察機(jī)關(guān)頒發(fā)內(nèi)部規(guī)定規(guī)范初查活動。三是前偵查程序型初查制度。有了線索意味著有了初始懷疑，從學(xué)理上講，一般行政調(diào)查與刑事偵查的區(qū)別除了調(diào)查的主體外，行政調(diào)查的客體是行政范疇內(nèi)的事項，刑事偵查的客體是刑事犯罪嫌疑事件，而檢察機(jī)關(guān)的前偵查程序處于一般調(diào)查與刑事偵查之中間地帶(32)，也就是針對初始嫌疑而展開的初步調(diào)查。從初始嫌疑到能否決定立案偵查必須構(gòu)建符合此階段活動特征的措施體系，主要是修改《刑事訴訟法》，將初查作為立案階段的選擇性程序(33)，對初查程序、初查措施、初查運行機(jī)制等作出規(guī)范，以適應(yīng)前偵查程序的規(guī)律和規(guī)則，其核心內(nèi)容是賦予檢察機(jī)關(guān)的收集信息權(quán)、必要的干預(yù)隱私權(quán)和適當(dāng)?shù)恼{(diào)取證據(jù)權(quán)，補(bǔ)充完善初查中止及恢復(fù)初查等程序結(jié)構(gòu)，并通過構(gòu)建嚴(yán)格的法律程序制度，在《刑事訴訟法》有關(guān)“人民檢察院對直接受理的案件的偵查”章節(jié)中加以規(guī)制。筆者認(rèn)為，以這種思路來構(gòu)建初查制度體系能充分彰顯前述初查制度價值。因為，如果按照現(xiàn)行最高人民檢察院規(guī)則中的初查制度，難以明確界分不同類型的初查，進(jìn)而容易造成初查權(quán)的濫用；如果按照前述學(xué)者建議稿建議將對職務(wù)犯罪的初查與對普通刑事犯罪的初查混于一體所構(gòu)建的初查制度，則難以回應(yīng)我國反腐敗政策選擇和職務(wù)犯罪偵查規(guī)律。3.構(gòu)建初查制度配套法律體系。一是通過修改《刑法》明確相關(guān)人員和單位的相關(guān)行為義務(wù)。比如被詢問人既要如實作證又要對所提供的證據(jù)承擔(dān)保密義務(wù)，如果拒不提供和故意隱匿罪證，或者作證以后泄露秘密產(chǎn)生嚴(yán)重后果的，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。同時，構(gòu)建證人，特別是污點證人免責(zé)制度。比如行賄人在初查階段如實交待了行賄問題可以減輕甚至免除其刑事責(zé)任。(34)又比如接受初查階段調(diào)查的單位如果拒絕配合、隱匿罪證或者造成嚴(yán)重后果的，其直接責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任等。二是通過修改《公務(wù)員法》明確有利于檢察機(jī)關(guān)秘密調(diào)查取證的公務(wù)員的相關(guān)義務(wù)。三是通過修改有關(guān)行政法律法規(guī)明確規(guī)定相關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會機(jī)構(gòu)配合檢察機(jī)關(guān)開展初步調(diào)查的義務(wù)以及不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。四是完善財產(chǎn)申報制度、金融保障制度、問責(zé)制度等。(二)建立前偵查程序型初查程序制度1.構(gòu)建前偵查程序型初查措施體系。對于初查措施體系的設(shè)計，應(yīng)以有效獲取信息調(diào)取關(guān)鍵證據(jù)為目的，大體上可以分為兩類。一類是常規(guī)性措施：走訪，查詢(35)，詢問，鑒定，物證書證檢驗，非強(qiáng)制性的勘驗檢查辨認(rèn)，商請或介入有關(guān)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的調(diào)查，