政府采購審計重點及問題分析

政府采購審計重點及問題分析

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。一、政府采購流程及審計重點分析政府采購是一項系統(tǒng)工程，涉及采購單位、供應商及采購代理機構等多方利益關系，涉及面廣、政策性和專業(yè)性強，導致審計監(jiān)督對象較為復雜。本文以政府采購流程為主線，以中央部門實施政府采購為例，對政府采購審計重點進行分析。（一）政府采購預算編報。按照《政府采購法》及《財政部關于印發(fā)〈中央單位政府集中采購管理實施辦法〉的通知》要求，中央單位在編制下一財政年度部門預算時，應當在部門預算中單獨列出該財政年度政府采購的項目及資金預算，按照程序逐級上報，由主管部門審核匯總后報財政部。審計人員在取得部門預算、財政部批復的部門預算、所有追加及追減預算文件的基礎上，審查部門政府采購預算是否按照預算法和部門預算編制要求；是否存在已列入支出預算的貨物、工程和服務未按規(guī)定編報政府采購預算；審查年中因追加預算、政府采購目錄及限額標準調整或者其他原因需要補報的政府采購項目。在政府采購活動開始前，審查是否存在未列入政府采購預算、未辦理預算調整或補報手續(xù)的采購項目；是否存在突破預算的采購項目；審查政府采購項目是否與中央單位資產配置計劃相一致，是否存在配置計劃外編制政府采購項目的情況。（二）政府采購計劃編報。根據《財政部關于印發(fā)〈中央單位政府集中采購管理實施辦法〉的通知》及《財政部關于做好2012年中央單位政府采購計劃和執(zhí)行編報工作的通知》的要求，各中央單位的政府采購計劃及執(zhí)行結果均應按季度向財政部報送。在開展年度政府采購活動前，審查中央單位是否編制年度政府集中采購和部門集中采購的實施計劃。同時，將按季報送財政部的政府采購計劃與財政部批復的政府采購預算進行比較，審查是否按規(guī)定編制了政府采購計劃，有無政府采購計劃編制不完整的問題；審查是否存在隨意變更采購計劃和計劃外自行采購的行為；審查有無任意追加預算突破限額的問題。（三）政府采購執(zhí)行過程。重點圍繞采購資金來源及流向、采購方式及程序、采購執(zhí)行結果進行。政府采購資金來源及流向審計，主要是審查政府采購資金來源與政府采購預算是否一致，政府采購資金撥付是否到位，撥付金額與預算是否一致。同時，關注政府采購流向基本支出和項目支出的采購單項及采購金額與政府采購預算是否一致。采購方式及程序合規(guī)性審計，是在部門自行組織的招投標采購中，查閱公開招標或邀標的項目文檔，審查其是否符合招投標有關法律法規(guī)的規(guī)定；在部門未采用招投標或委托集中采購機構方式，自行采購目錄外商品、服務或工程的情況下，查閱其項目文檔，審查是否存在應委托集中采購機構采購集中采購目錄內的商品、服務及工程而未委托的情況，審查有無將應公開招標采購的項目化整為零或以各種非正當條件轉為邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等其他方式進行，故意規(guī)避公開招標的問題；在委托集中采購機構代理采購方式中，應審查集中采購代理機構的相應資質條件是否達到采購主管部門的要求，是否存在不良業(yè)績，是否脫離主管部門的監(jiān)督；在協(xié)議供貨或定點采購方式下，應當查閱供貨商的項目文檔。采購執(zhí)行結果審計，是將政府采購總金額、基本支出采購、項目支出采購、各單項采購與年初財政部批復的采購預算進行詳細比較，審查有無超預算采購、兩類支出采購有無相互擠占、各單項采購物品是否存在無預算采購；與編報的采購計劃進行詳細比較，審查有無計劃外采購、計劃采購物品與實際采購不符；與報送財政部的采購計劃執(zhí)行結果進行詳細比較，審查報送的采購計劃執(zhí)行結果是否完整、采購金額是否真實、單項采購物品報送金額是否準確；與財政部制定的通用辦公用品采購預算編制進行比較，審查是否存在超預算標準采購物品的情況，與財政部制定的通用辦公用品人均配置標準進行比較，審查是否存在超標準配置辦公用品的情況，抽查部分物品采購合同，審查是否存在集中采購目錄內物品未按規(guī)定集中采購的情況，電子驗收單與物品入庫單是否一致，是否存在集中采購物品未入庫的情況；抽查部分憑證，確定政府采購的數量、金額、商品名稱、型號與簽訂的采購合同的一致性。二、當前政府采購審計中遇到的主要障礙在政府采購審計執(zhí)行過程中，政府采購本身存在的體制機制等制度方面障礙，也在一定程度上制約了審計工作的有效開展。（一）政府采購法律不夠健全完備。2002年頒布的《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購是指“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。換言之，使用財政性資金采購集中采購目錄外或采購限額標準以下的貨物、工程和服務并不能算作政府采購，如辦公用品零星采購等。按照政府采購法，政府集中采購目錄和采購限額標準由國務院或省級以上人民政府公布。以中央政府為例，在2010年國務院辦公廳頒發(fā)的《國務院辦公廳關于印發(fā)中央預算單位2011—2012年政府集中采購目錄及標準的通知》（國辦發(fā)[2010]61號）中明確了分散采購限額標準，將分散采購限額標準以上的貨物、工程和服務納入政府采購，但未明確限額標準以下的零星采購是否屬于政府采購。這就在客觀上為政府部門實施化整為零、規(guī)避集中采購留下一定的法律空當。（二）部門預算在制度層面要求不高。首先，預算法及部門預算編制要求不高，導致政府采購預算未能細化到每一件商品、每一項工程和服務。以2012年度中央部門預算為例，在基本支出中，政府采購預算是總額預算，僅僅能細分到貨物、工程和服務三大類的采購金額。在項目支出中，每個項目支出預算均能細化到三大類別政府采購預算，但也未能細化到具體采購物品的數量和金額。這必然導致部門預算約束力較弱，政府采購審計也無法起到嚴格約束政府采購行為的作用。其次，部門支出績效評價體系尚未建立，導致財政性資金支出所產生的經濟性、效率性和效益性很難被評價，政府采購審計無法依托該體系而大規(guī)模開展績效審計。（三）政府部門后勤服務社會化改革相對滯后，導致很多內部采購取代政府集中采購。在我國，很多政府部門都內設有機關服務中心、文印服務中心、車輛服務中心等后勤服務機構，并由這些機構為政府部門提供對口的物業(yè)管理、印刷及車輛維修等內部采購服務。這種內部采購在便利政府部門及其工作人員本職工作的同時，也導致了財政資金使用效益不高和容易滋生腐敗的風險。在審計實踐中也發(fā)現(xiàn)，這種內部采購通常在價格上高于市場價，且服務質量不穩(wěn)定。三、完善政府采購審計工作的對策建議（一）完善部門預算編制、政府采購等方面的法律法規(guī)，提高政府采購的審計監(jiān)督力度。建議有關部門加強部門預算管理，細化政府采購預算，提高預算約束力，同時，完善政府采購相關的法律法規(guī)。將政府集中采購目錄外和限額標準以下的商品、服務和工程采購也納入政府采購中進行管理，規(guī)范政府部門實施政府采購的全過程。在此基礎上，審計工作要將政府采購預算編報、政府采購計劃報送及政府采購執(zhí)行情況全面納入審計監(jiān)督范圍，不留“死角”或“盲區(qū)”，大膽揭示問題，規(guī)范管理，進一步推動政府采購向深層次發(fā)展。（二）穩(wěn)步推進政府支出績效評價體系建設，在政府采購審計中推動績效審計。建議有關部門在深化部門預算改革的基礎上，建立健全政府部門財政支出績效評價體系建設，穩(wěn)步推進績效評價工作，提高財政性資金的使用效益。同時，在政府采購審計工作中，也要依托績效評價體系，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，堅決杜絕一切不必要、無效益的政府采購行為。（三）深化政府部門后勤服務社會化改革，推動政府部門職能轉變。在黨的十